PRIMERA PARTE:
INTELIGENCIA Y CONTROL
EN EL ESTADO DE DERECHO

I
ESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

Sumario:
A. La funci�n de inteligencia en el Estado de Derecho; B. Las complejidades del control sobre la funci�n de inteligencia;
C. El pol�tico y el esp�a; D. Los riesgos de la funci�n de inteligencia para el Estado de Derecho;
E. Consolidaci�n democr�tica y Servicios de Inteligencia

A. LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO

Ubicados en el intersticio entre el Estado de Derecho y la Raz�n de Estado, los Servicios de Inteligencia juegan el papel de consejo del poder pol�tico. Tal particular ubicaci�n se debe a que el trabajo de inteligencia requiere -para una buena parte de sus ejecutorias- de la obtenci�n de informaci�n mediante medios encubiertos, la que a su vez puede ser objeto de clasificaci�n en las distintas gradaciones de los secretos oficiales, con lo cual se vulneran dos derechos ciudadanos gen�ricos: La privacidad y el acceso a informaci�n.

La funci�n de consejo -necesaria para la gesti�n de gobierno en aquellos temas que pol�tica y t�cnicamente se encuentran ubicados en la agenda de seguridad del Estado-; el uso de medios encubiertos para recabar una considerable parte de la informaci�n que sometida al ciclo de producci�n de inteligencia dar� sustento a la funci�n antes dicha; inteligencia que a su vez requiere ciertas condiciones de seguridad y protecci�n, constituyen tres de los elementos definitorios del trabajo de inteligencia que deben ser compatibilizados con el Estado de Derecho.

Si recordamos que �ste �ltimo tiene como caracter�sticas la supremac�a de la ley y la determinaci�n de una serie de derechos ciudadanos que el Estado debe siempre respetar, �C�mo puede una acci�n de Estado pasar por encima de la normatividad que establece -como m�nimo ejemplo- el derecho a la privacidad y al acceso a informaci�n?, �C�mo puede el Estado establecer normas excepcionales para no apegarse a su cuerpo de derechos fundamentales?

La respuesta a tales entresijos consiste en la aplicaci�n de una serie de par�metros de control, que la funci�n de inteligencia debe asumir dentro del r�gimen democr�tico. Por control se entiende al acto de comparar y analizar acciones, personas y eventos, con previsiones y objetivos prefijados, a efecto de inspeccionar en forma regular el desempe�o de los �rganos y organismos, detectar eventuales desviaciones y proponer determinados ajustes, conforme a las directivas y medidas dispuestas, a las normas y reglamentaciones vigentes y a los resultados esperados. En contrapartida, la supervisi�n comprende el acto de fiscalizar, inspeccionar y verificar la ejecuci�n de las directivas y medidas dispuestas¹. Control y supervisi�n son dos enfoques complementarios. De acuerdo con el concepto de control antes referido, la supervisi�n es una de las modalidades de �ste. En adelante, en el presente estudio, cuando cite el vocablo control, se har� en referencia al concepto arriba expuesto.

¹ Acerca de esta distinci�n, ver bibliograf�a: Est�vez, 1999.

Porque si comprendemos que el trabajo de inteligencia es parte de las funciones de la administraci�n p�blica y que �sta debe estar constantemente sometida al escrutinio p�blico -valga la redundancia-, no podemos menos que concluir que tambi�n el trabajo de inteligencia -a pesar de su particular ubicaci�n, referida supra- no puede aislarse de la rendici�n p�blica de cuentas.

Tampoco puede pensarse que el trabajo de inteligencia es parte de las ordinarias labores de Estado. Al atender diversos t�picos ubicados dentro de la agenda de seguridad, la condici�n de excepcionalidad aparece como una constante propia de las materias abordadas por los Servicios de Inteligencia. Tal condici�n de excepcionalidad no s�lo est� dirigida a la posibilidad de vulnerar el ciudadano derecho a la privacidad, sino tambi�n a mantener en reserva -secreto- diverso tipo de informaciones resultantes de la obtenci�n y procesamiento de la informaci�n.

Como podemos apreciar, el objeto, las materias que forman parte de sus trabajos y el empleo de un conjunto de procedimientos y pautas de actuaci�n, hacen que el trabajo de inteligencia advierta un car�cter singular para el Estado de Derecho.

Por ello, no toda acci�n de Estado requiere de inteligencia, o m�s precisamente, no toda acci�n de Estado requiere de aquella inteligencia que ha sido procesada sobre la base de informaciones o datos recolectados por procedimientos encubiertos -es decir, no de fuentes p�blicas-, sea por medios humanos -HUMINT- o t�cnicos, dentro de los cuales se presentan las variantes del reconocimiento a�reo o satelital -IMAGERY- o de se�ales -SIGINT-.

De esa forma, por inteligencia regularmente se comprende al conocimiento resultante de la ejecuci�n del ciclo de producci�n de inteligencia -planeamiento y direcci�n, recolecci�n, procesamiento y explotaci�n, producci�n, diseminaci�n y utilizaci�n-. Se asume asimismo, que tal conocimiento-producto es de utilidad para la toma de decisiones en los campos de la pol�tica internacional, la econom�a, la defensa nacional y la seguridad interior de cualquier pa�s. Como afirmara Sherman Kent, La inteligencia es a la vez actividad, organizaci�n y conocimiento². La inteligencia comprende la contrainteligencia y aquellas operaciones denominadas de acci�n pol�tica y de propaganda o paramilitares de car�cter encubierto o clandestino³.

² En adelante, la definici�n de inteligencia empieza a desarrollar cada uno de los componentes del referido ciclo y cada uno de las acepciones a las que Sherman Kent hace alusi�n. Para un debate en torno al tema, ver: Ugarte, 1999. Al respecto del ciclo de inteligencia resulta conveniente presentar la discusi�n desarrollada por Bruce Berkowitz- ex analista de la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos y ex miembro del Comit� de Inteligencia del Senado- se�alando que "Este modelo tradicional de "ciclo de inteligencia" es lineal y s�lo de una v�a [...] Nadie asegura que la inteligencia realmente funcione de esta forma, sin embargo, tal concepto subyace en la mayor�a del planeamiento de inteligencia". En contraposici�n a lo cual el autor presenta lo que llama un nuevo modelo de inteligencia centrado en el planteamiento de flujo continuo entre los consumidores y los productores de inteligencia bajo el modelo del sensor y radiador y la alerta dominante en el campo de batalla. Tales desarrollos parten de la dislocaci�n de los operadores -analistas- para colocarlos lo m�s cercano posible a los consumidores (Vela, 1999).

³ Jeffrey Richelson (1993) refiere el concepto de tales �reas de la inteligencia. As�, por contrainteligencia se comprende: toda la adquisici�n de informaci�n y la actividad dirigida para evaluar a los servicios extranjeros de inteligencia y neutralizar a los servicios hostiles. Tales actividades involucran recolecci�n tanto clandestina como de fuentes abiertas, as� como el an�lisis de informaci�n concerniente a la estructura y la operaci�n de los servicios extranjeros. La acci�n encubierta -operaciones especiales- incluyen: cualquier operaci�n dise�ada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de pol�tica exterior del gobierno que patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolecci�n clandestina el �nfasis est� en mantener secreta la actividad, en la acci�n encubierta el �nfasis est� en mantener secreto el patrocinio. Se distingue a trav�s de tales conceptos a la ejecuci�n del ciclo de inteligencia para producirla, de las operaciones arriba referidas.

Por definici�n, la ciencia pol�tica moderna comprende que el n�cleo duro de poder reside en el secreto. Citando a El�as Canetti, Norberto Bobbio (1997: 16) refiere que El secreto est� en el n�cleo m�s interno del poder. En la capacidad para ocultar del escrutinio p�blico informaciones, el cual se expresa en un doble papel: El poder de lo que se oculta y el poder de quien oculta⁴.

⁴ Norberto Bobbio (1997:115) comprende que este poder invisible puede manifestarse en tres formas diferenciadas: a) El subgobierno, vinculado al manejo de la cosa econ�mica y sus implicaciones con el sistema de partidos pol�ticos; b) El criptogobierno, el conjunto de acciones realizadas por fuerzas pol�ticas subversivas que act�an a la sombra en relaci�n con los servicios secretos, con una parte de ellos o por lo menos no obstaculizados por �stos; y c) El poder omnividente, como modelo totalizante de control social.

Se trata de comprender mediante esta f�rmula que la soberan�a pol�tica de los �rganos de gobierno reside en �ltima instancia en el derecho al secreto. El secreto comprende tanto el uso de m�todos y t�cnicas que vulneran el derecho a la privacidad, como la capacidad de negar o impedir el acceso a informaciones. Tal condici�n se expresa gen�ricamente en el llamado doble Estado, en tanto invisible, haciendo referencia a la toma de decisiones asumidas fuera de lo p�blico como ambiente y como institucionalidad.

Si el sentido com�n nos indica que la informaci�n es poder, es f�cil deducir que aquella informaci�n sobre la cual no existe restricci�n para recabarla o para negar su existencia, es propia de un cierto tipo de poder absoluto. Ello nos remite al antiguo debate entre la democracia y el absolutismo, en donde el r�gimen democr�tico se defin�a como el r�gimen del poder visible: de lo p�blico en p�blico, en referencia antit�tica con los fundamentos del r�gimen absolutista calcado a la imagen de un Dios invisible, y por tanto omnipresente y omnivisible, con un poder absoluto sobre el s�bdito -no ciudadano-. Citando a Claude de Sayssel (La monarchie de France, 1519), Norberto Bobbio (106) afirma: "...el rey tiene necesidad de servirse de tres consejos, como Cristo que pod�a contar con tres c�rculos de seguidores, los setenta y dos disc�pulos, los doce ap�stoles y los tres m�s cercanos, San Pedro, San Juan y San Jacobo. De estos tres consejos, el �ltimo es el Consejo secreto, compuesto por no m�s de tres o cuatro personas seleccionadas entre "los m�s prudentes y experimentados"...".

Ante tales condicionantes, de no concretarse un sistema de controles una paradoja puede llegar a presentarse: El Estado crea Servicios de Inteligencia para proteger a la sociedad a la que sirve; al no ejercer un verdadero control sobre �stos servicios, puede suceder que tanto el Estado, como la propia sociedad, terminen temi�ndole a los servicios que debieron en teor�a protegerlos frente a diverso tipo de amenazas y riesgos. El ciudadano delega la funci�n de su propia seguridad en el Estado y �ste para apoyarse en tal tarea crea unos �rganos y organismos, estandarizados bajo el concepto de Servicios de Inteligencia: los especialistas del anta�o espionaje.

El prop�sito de este complejo de servicios es atender la necesidad de inteligencia para la toma de decisiones en la gesti�n de gobierno. Resulta l�gico pensar que, sostener unos Servicios de Inteligencia ineficaces puede -en circunstancias cr�ticas- ser peor que no tener Servicios de Inteligencia: Verdaderos tigres de papel. La problem�tica est� dada en t�rminos que tales servicios deben ser lo suficientemente eficaces para procesar informaci�n y suministrar toda la inteligencia relevante para la toma de decisiones en el �mbito de la agenda de seguridad.

No obstante lo anterior, se constata que los Servicios de Inteligencia tienen un importante rol como auxiliares para la toma de decisiones en diversos campos de la agenda de seguridad. Parad�jicamente, al no ser controlados se convierten en riesgos latentes para la propia seguridad. Por ello, los controles son de utilidad no s�lo para la seguridad del Estado, sino para los propios Servicios de Inteligencia que corren constantemente el riesgo de desnaturalizarse y, dejando de servir a sus usuarios, empezar a servirse a s� mismos.

Una crucial interrogante aparece entonces �Qu� tipo de inteligencia es compatible con el Estado de Derecho? La respuesta a tal entresijo ha sido formulada por cada Estado en relaci�n con sus variantes hist�ricas. Sobre tal asunto nos ocuparemos en las p�ginas siguientes.

El trabajo de inteligencia es compatible dentro del Estado de Derecho siempre y cuando pueda ejercerse sobre �l un permanente control por parte de los poderes del Estado. Para que dicho control -que se expresa en un sistema, o conjunto de pautas concretas- sea eficaz requiere que quienes controlan tengan un irrestricto acceso a todas las materias en poder de los Servicios de Inteligencia, porque si no �C�mo se puede controlar y supervisar aquello a lo que no se tiene acceso? El control por tanto se hace acompa�ar de la regulaci�n de la potestad del Estado para clasificar ciertas materias, que en todo momento deben ajustarse a los c�nones de excepcionalidad, temporalidad, limitaci�n y control.

En suma, si el trabajo de inteligencia tiene por fin la anticipaci�n y el control de diverso tipos de riesgos que en �ltima instancia afectar�n a la sociedad que se desenvuelve en el r�gimen democr�tico, una condici�n de �ste es hacer que una normatividad regule su accionar a efecto de controlarlo y evitar que el mismo se desnaturalice. Se trata del balance entre la eficacia y la legitimidad legal y �tica, fundamento de la gobernabilidad democr�tica.

Generalmente, en otras latitudes las m�ximas aplicadas han tomado en cuenta cinco ideas motrices: a) Especializaci�n (�mbitos & operaciones); b) Control (especialmente en materia de presupuestos y operaciones encubiertas); c) Coordinaci�n y contrapeso; d) Carrera; y, e) Leyes para la defensa de los derechos del ciudadano.

B. LAS COMPLEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA

No obstante el afirmar que en el Estado de Derecho, la funci�n de inteligencia requiere de un sistema de controles, algunos mecanismos de control pueden afectar la eficacia de los Servicios de Inteligencia. P.e.: a) La promoci�n de un err�neo concepto de competencia entre servicios, contraponi�ndolos entre s�; b) La creaci�n de instancias superiores evidentemente sometidas al poder y que son capaces de manipular a la comunidad de inteligencia; c) La creaci�n de servicios secretos alternos con capacidades por encima de la comunidad de inteligencia. Tales figuras de control son ilustradas en reg�menes autoritarios y totalitarios.

En el extremo opuesto a los anteriores, el control puede llegar al borde de la formalidad. Tal ejercicio de control termina siendo una caricatura, de utilidad tan s�lo para tratar de legitimar el trabajo de inteligencia, prescindiendo del examen en torno a la legalidad que �ste debiera de observar.

Pero tambi�n puede suceder que la relaci�n entre controladores y servicios se deteriore a tal punto que el resentimiento sea mayor que la disposici�n de subordinaci�n. Es cuando el control pr�cticamente, parafraseando a Peter Feaver (1997: 99): Se meti� en las bragas de los Servicios de Inteligencia.

En otros casos, la interrogante acerca de �Qui�n controla? se complejiza, al constatar la debilidad institucional de los poderes del Estado y prospectar impertinentes monitoreos que violenten los contratos -expl�citos e impl�citos- entre el poder pol�tico y los Servicios de Inteligencia.

En este mismo sentido, es factible la concurrencia de poderes d�biles que frente a Servicios de Inteligencia poderosos -aut�nomos por definici�n- pueden ser presa f�cil de los procedimientos de manipulaci�n y en el peor de los casos, hasta de contraposici�n inducida⁵.

⁵ Tal y como apunta Peter Feaver (1996), para el caso de Estados Unidos. Ver: Bibliograf�a.

La necesidad de informaci�n de inteligencia y la necesidad de protecci�n frente a los Servicios de Inteligencia por parte de los ciudadanos y del propio r�gimen pol�tico son las tensiones en permanente controversia. Si s�lo se aprecia la eficacia del servicio puede que se ponga en riesgo al r�gimen democr�tico, pero si s�lo se pone �nfasis en los riesgos de los servicios para el Estado y la sociedad puede que se termine maniatando a �stos. Aparentemente lo uno complica lo otro, pero en un r�gimen democr�tico ello debe resolverse.

No obstante constatar los desaf�os a los que el control se enfrenta, irremediablemente as� como los Servicios de Inteligencia deben servir al poder pol�tico, �ste y los poderes del Estado tienen la necesidad de establecer una serie de controles a fin de evitar que tales servicios desvirt�en su funci�n en el r�gimen democr�tico. La clave de tal serie de controles reside en los concretos procedimientos de monitoreo y vigilancia sobre una amplia diversidad de materias.

C. EL POL�TICO Y EL ESP�A

La teor�a democr�tica se resume en el epigrama de que los gobernados deben gobernar (Feaver): los asuntos de gobierno son conducidos delegativamente por profesionales, agentes pol�ticos, que deben controlar a los profesionales de la inteligencia. Los agentes pol�ticos son competentes moral y pol�ticamente para tomar decisiones, aunque no posean las destrezas relevantes de los agentes: tal es el fundamento del control en el r�gimen democr�tico. El control civil hace que la seguridad se subordine a los prop�sitos m�s amplios de la naci�n (Khon, 1997: 40).

Los agentes de inteligencia estiman riesgos y aportan informaci�n relevante a fin de neutralizarlos, los agentes pol�ticos del Estado juzgan y determinan tales riesgos e informaciones. Si bien es cierto, los profesionales de la inteligencia quiz� podr�an ser los m�s aptos para identificar los objetivos informativos, en funci�n de la naturaleza de las amenazas y las respuestas en un nivel de riesgo dado, �nicamente los civiles pueden determinar el nivel de riesgo aceptable para la sociedad, el valor que la sociedad puede atribuir a los diferentes resultados en la materia, y si la sociedad se siente amenazada y c�mo se debe responder a dicha amenaza, si se decide hacerlo. En s�ntesis: Los Servicios de Inteligencia prospectan y analizan los riesgos, los civiles los juzgan (Feaver, 1997: 71).

Dos l�gicas distintas y dif�ciles de llevar: la del experto y la del pol�tico, en palabras de Huntington (1995). Parafraseando a Clausewitz: la gram�tica del espionaje -las operaciones- puede ser propia de los esp�as, pero no su l�gica, �sta debe emanar de los pol�ticos: "las pol�ticas no extender�n su influencia a los detalles operativos. Las consideraciones pol�ticas no determinan el traslado de esp�as..."".

Tal es el fundamento del control objetivo: Una sana -no por ello menos compleja de definir- divisi�n del trabajo entre el profesional de la inteligencia y el agente pol�tico. El asunto reside en alcanzar la �tica de la subordinaci�n, a partir de aceptar que los profesionales de inteligencia sean parcialmente aut�nomos en materias propias de su profesi�n.

La l�gica natural de los expertos en inteligencia es la eficacia: proveer resultados, an�lisis de situaci�n y prospecci�n de escenarios. La l�gica del Estado de Derecho es el apego a las normas por encima de los resultados. Si los gobernantes no son capaces de resolver adecuadamente el dilema planteado, lo m�s com�n es que sean part�cipes de la l�gica de los expertos de inteligencia: reportes de inteligencia para la toma de decisiones sin observar ning�n tipo de normas. En tal marco, ambos estar�n conscientes que se producir� una insana relaci�n de dependencia por parte de los agentes pol�ticos hacia los expertos de inteligencia, en t�rminos de las necesidades de tal funci�n de consejo, desvirtuado completamente ya respecto de sus implicaciones para el Estado de Derecho.

D. LOS RIESGOS DE LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA PARA EL ESTADO DE DERECHO

Pero, �De qu� debe protegerse el Estado y la sociedad frente a sus propios Servicios de Inteligencia? Fundamentalmente se trata de dos variables: la inadecuada influencia y el s�ndrome de la puerta cerrada, veamos.

1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA

Partimos de confirmar que en el pasado, la funci�n de inteligencia se homolog� con la funci�n militar. La experiencia institucional en la materia en la mayor�a de pa�ses que transitaron por el autoritarismo es detentada por los institutos castrenses, de all� que para la reforma del sistema de inteligencia, la reconversi�n militar sea un punto crucial.

Tras el repliegue militar de la funci�n de gobierno, por la v�a de los golpes de Estado o de las sucesiones pactadas, la variable de influencia -encubierta de acuerdo con Finer-, constituye un instrumento de an�lisis que permite entender el poder de determinadas instituciones a�n cuando �stas no se apoderan del poder pol�tico directamente, mediante los recursos m�s frecuentemente utilizados en el pasado. Mediante �sta perspectiva de an�lisis, se trata entonces de contrastar lo normativo y lo emp�rico, lo aparente frente a lo real.

La influencia se refiere tanto a aquellos m�rgenes de actuaci�n discrecionalmente reservados a las fuerzas armadas, y por tanto no abordados por el poder pol�tico, como a la capacidad de los militares para hacer que ciertas pol�ticas p�blicas -dentro y fuera de su radio de acci�n- sean dirigidas sin afectar su estatus.

No obstante el poder explicativo de la influencia, como variable, su punto d�bil radica en las posibilidades de medici�n objetiva de �sta ante las complejas tramas de poder, que llegan hasta los niveles de lo personal inclusive.

El punto se complica a�n m�s, cuando se trata de relaciones en las que los agentes pol�ticos se someten al juego de fuerzas propio del poder encubierto, antes que intentar poner a prueba cualquier subordinaci�n.

El juego de fricciones en la relaci�n nunca es llevado a la palestra. Por definici�n se evita. Es un asunto bellamente ejemplificado por Peter Feaver, en la par�bola del perro que no ladra, pero que quiz� precisamente por ello es el m�s poderoso. En efecto, el servicio de inteligencia m�s poderoso, puede resultar siendo aquel que no necesita llegar a fricciones o conflictos con el poder pol�tico.

Este �ltimo termina aplicando lo que en la teor�a pol�tica se llama ley de las reacciones anticipadas. El conflicto nunca llega, dado que el poder pol�tico previendo -hipot�ticas o reales- reacciones adversas si se asumen determinadas pol�ticas, opta por alejarse de tales �mbitos de la administraci�n p�blica. Entonces la inexistencia de conflictos fenom�nicamente pude ser entendido como la existencia de control, cuando aquello es todo lo contrario (Stoppino, 1997). El poder se expresa entonces evitando que el conflicto o las fricciones emerjan.

En tal escenario, la supremac�a civil en los asuntos de inteligencia alcanza entonces los extremos de una teatralidad formal, declinando la potestad soberana de decidir sobre tales asuntos, frente a sus propios Servicios de Inteligencia, que entonces t�citamente cuentan con el benepl�cito para funcionar aut�nomamente. El esp�a empieza de esa forma a jugar al pol�tico, cuando es �l mismo quien determina las condicionantes �ltimas en las que se desenvuelve su trabajo.

2. EL S�NDROME DE LA PUERTA CERRADA

Bajo la met�fora del s�ndrome de la puerta cerrada, se ejemplifica una situaci�n en la que tras el repliegue de los militares de la acci�n de gobierno, �stos efectivamente se retiraron a sus asuntos -el enfrentamiento armado interno-, pero tuvieron el cuidado de dejar la puerta cerrada al control por parte de los agentes pol�ticos.

De esa forma, el poder de Estado dej� de lado una importante parte de su soberan�a pol�tica, al no ser parte de las definiciones de aquellos temas de forma consuetudinaria vedados, sobre los cuales dejaba de ejercer toda tarea de control.

El s�ndrome de la puerta cerrada devela la paradoja de la tesis del gran te�rico militar, Samuel P. Huntington (1995), en el sentido que el profesionalismo aut�nomo como condici�n de la supremac�a civil da como resultado un menor control de los agentes pol�ticos en los asuntos militares, y por derivaci�n, de inteligencia para la seguridad en su acepci�n m�s amplia. Las acotaciones que realizara Samuel Huntington (1995) al concepto de control civil subjetivo, en el sentido de afirmar que "El camino m�s sencillo para minimizar el poder militar ser�a dar el m�ximo poder a los grupos civiles con relaci�n a los militares. El amplio n�mero, variedad y conflictividad de intereses de los grupos civiles imposibilita la maximizaci�n de su poder en conjunto frente a la instituci�n militar. En consecuencia, maximizar el poder civil siempre significa maximizar el poder de alg�n o algunos grupos civiles en particular", parecieran reforzar la mentalidad de Getto de los Servicios de Inteligencia, lo que a su vez fundamenta un particular y distorsionado sentido de profesionalizaci�n aut�noma.

Es por ello que el profesionalismo -esencia del control objetivo- cobra sentido si y s�lo si coexiste con una institucionalidad democr�tica que ejerza primac�a y que evite el empe�amiento de recursos de inteligencia para la soluci�n de disputas de cualquier tipo dentro de la sociedad. Ambos se complementan en lo m�s concreto de la contextura del r�gimen pol�tico.

E. CONSOLIDACI�N DEMOCR�TICA Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

Lo dicho hasta aqu� adquiere matices relevantes cuando se trata de democracias en proceso de consolidaci�n, que se encuentran o ya han rebasado procesos transicionales desde reg�menes autoritarios.

La contextura del proceso por el cual el r�gimen pas� de autoritario a democr�tico, devela importantes condicionantes a la hora de comprender la relaci�n entre agentes pol�ticos y profesionales de inteligencia⁶. Desde tal enfoque es preciso traer al presente el hecho que el proceso transicional hacia la democracia en Guatemala, dio inicio dentro del r�gimen autoritario militar que buscaba readecuarse con vistas a proseguir -en un escenario m�s favorable- la guerra interna.

⁶ Felipe Ag�ero (1999) enfatiza el peso de la trayectoria pol�tica durante la transici�n a la democracia, explicando la variable supremac�a civil, a partir de cinco factores: a) Si el r�gimen autoritario ha sido militarizado o ha asumido car�cter civil; b) Si la transici�n fue gradual o precipitada; c) El grado relativo de unidad interna de los actores civiles y militares; d) El grado de respaldo p�blico masivo a las estructuras militares emergentes; y, e) El punto alcanzado por los civiles en el desarrollo de aptitudes en asuntos de defensa.

En palabras del general (r) Gramajo (1995) -trastocando la concepci�n clausewitzniana- se trataba de continuar la guerra por la v�a pol�tica, como respuesta concertada del grupo elitario a la crisis del poder⁷. Mediante tal forma, se trataba de legitimar democr�ticamente tambi�n, la estrategia de guerra contrainsurgente, en un momento en que los grupos armados atravesaban un momento de recomposici�n y cuando de la sociedad civil quedaban los restos de las desgarraduras del terrorismo de Estado. Una excepcional coyuntura para controlar la bonapartista visi�n de transici�n a la democracia que el grupo elitario logr� llevar a la pr�ctica con no poco �xito. La formalidad democr�tica fue una apelaci�n del grupo elitario, como parte del m�s estrat�gico proyecto contrainsurgente. Una combinaci�n de terrorismo de Estado y elecciones. Indudablemente, s�lo cuando se es capaz de ver hacia atr�s pueden comprenderse las insuficiencias del actual proceso de consolidaci�n democr�tica.

⁷ Edelberto Torres-Rivas y Secundino Gonz�les (2) realizan una cr�tica con detenimiento a tal planteamiento, se�alando que "Los militares, contradiciendo a Clausewitz quisieron restituir la din�mica de la pol�tica pensando que �sta constituye la continuaci�n de la guerra por otros medios. Olvidan que la pol�tica niega la violencia, la rivalidad mortal y la sustituye por la competencia partidaria". Porque preciso es comprender que la pol�tica, en tanto espacio de lo p�blico y lo legal determinado por el juego entre partidos, es un campo no propio ya de la instituci�n armada, lo que a la postre marcar�a serias dificultades adaptativas. Tal estrategia de retorno institucional se encontraba dentro del marco de las relaciones geoestrat�gicas con Estados Unidos, quien postulaba la necesidad de combinar la formalidad democr�tico-liberal, con el recurso de las armas, como forma exitosa de contenci�n de amenazas. Para un detalle de la estrategia de Guerra de Baja Intensidad ver bibliograf�a: Berm�dez, 1989. Por aparte, Torres-Rivas (1986 y 1999) se�ala c�mo convergieron la crisis econ�mica apuntalada por la deuda externa, la ca�da de los precios de los productos tradicionales, la fuga de capitales, la inflaci�n y las debilidades del Estado con la crisis pol�tica originada dentro del grupo elitario que eclosion� en los abismos de las estructurales desigualdades de ingreso.

En tal escenario, la inteligencia fue un trabajo fundamentalmente vinculado al orden interno frente a la amenaza de la subversi�n. Los Servicios de Inteligencia fueron parte fundamental de tal estrategia, que requiri� de los mismos el desborde de su primigenia funci�n -la actuaci�n dentro del ciclo de producci�n de inteligencia-, para pasar a desarrollar operaciones paramilitares y de acci�n pol�tica de car�cter encubierto y clandestino.

En una contradictoria convergencia, a la par de los 5 golpes de Estado -entre intentos y efectivos- (1982, 1983, 1988, 1989 y 1993), de 1985 a 1995 se han registrado cuatro elecciones generales (1985, 1990, 1995 y 1999), cuatro elecciones presidenciales de segunda vuelta (1985, 1990, 1995 y 1999), una elecci�n extra para integrar el Congreso (1994), dos consultas populares (1994 y 1999), dos elecciones para alcald�as menores (1988, 1993) y una elecci�n presidencial a cargo del Congreso de la Rep�blica cuando la emergencia del golpe de Estado de 1993.

Ante tales coordenadas sociopol�ticas, resulta consustancial al proceso de democratizaci�n el impulso de una tradici�n de control civil sobre el trabajo de inteligencia, a la vez que se promueve que dentro de los Servicios de Inteligencia prive la l�gica de Estado, por encima de la l�gica de gobierno: Servir al Estado, no al gobernante de turno.

El control civil sobre la pol�tica de seguridad y la derivada pol�tica de inteligencia vendr�a a ser un escal�n superior en este intento por ganar supremac�a en tales asuntos, en el pasado reservados al mundo militar.

El proceso de cambio pol�tico iniciado en 1982 -rese�ado precedentemente- dio paso con el transcurrir de los a�os a un proceso de pacificaci�n que incluy� dentro de sus compromisos -los Acuerdos de Paz de Guatemala (1996)- a un conjunto de normas tendientes al control, tanto de los Servicios de Inteligencia como -de una manera m�s amplia-, de todo el complejo institucional del sistema de seguridad. Empero, de 1997 al 2000, su puesta en marcha ha sido nula o cuando menos irrelevante, respecto de los n�cleos de la tem�tica de inteligencia.

Pareciera que la aspiraci�n por la supremac�a civil puede sucumbir ante las cargas del pasado, que hoy se manifiestan en la exacerbaci�n de diversas problem�ticas: La delincuencia y el crimen organizado en sus diversas modalidades y niveles; la debilidad de las instituciones democr�ticas; las recurrentes crisis del sistema de partidos pol�ticos; y, el car�cter permanente -no c�clico- del modelo econ�mico, que no permite una integraci�n plena del ciudadano al sistema productivo.

Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la democracia es traducida como rendimiento del sistema explicado en t�rminos de la pol�tica econ�mica y los resultados pol�ticos en el escenario formal -duraci�n del gobierno, grado de control del poder ejecutivo, car�cter de la relaci�n con el poder legislativo, la violencia pol�tica- (Alc�ntara, 1995: 28). En dos palabras: Desarrollo y legitimidad. El buen gobierno -considerado desde tal prisma- implica, en opini�n de �ngel Flisfisch (1989: 113-133), variables como: Tiempo, oportunidad, efectividad, eficiencia, aceptaci�n social y coherencia⁸.

⁸ El concepto gobernabilidad permite analizar los rendimientos que surgen de la interacci�n entre gobernantes y gobernados. Es, por tanto, un concepto que evoca tal sistema de interacci�n y que permite tener un alcance m�s amplio que el debate acerca de los adjetivos de la democracia. Se parte a la vez del entendido que dicho sistema de interacci�n contiene una agenda construida social y pol�ticamente por diversos actores que en mayor o en menores t�rminos se�ala las condiciones sobre las cuales se asienta la gobernabilidad a partir de las m�ximas de legitimidad, eficiencia y eficacia Para puntualizaciones acerca del abordaje conceptual ver el conjunto de trabajos compilados por Manuel Carballo Quintana y Gunter Maihold (1994): Bibliograf�a.

Las condiciones de gobernabilidad, determinadas por la posici�n de Guatemala en el sistema mundial de divisi�n del trabajo -los t�rminos de intercambio, la fragilidad de una econom�a sometida a los vaivenes de los flujos de capital y la debilidad del Estado- contrastan con la demanda social acumulada frente a los satisfactores estructurales -fundamentalmente: Ingreso, empleo y estratificaci�n social-, cuyas tendencias agravantes resultan dif�ciles de modificar por las pol�ticas p�blicas.

Tales condiciones hacen que dif�cilmente un partido pueda cumplir con el -t�cito o expl�cito- programa-contrato electoral. La sensaci�n de desencanto y frustraci�n para con la pol�tica, y por ende, con la democracia, termina permeando en la sociedad.

De esa forma, recurrentemente, los grados de legitimidad del gobierno c�clicamente son llevados a grados de debilidad, lo que asfixia pol�ticamente al grupo gobernante, lo que se traduce en una negativa para modificar sus relaciones con el poder encubierto. M�s bien, tales condicionantes parecieran reforzar la l�gica de �ste �ltimo.

As�, la l�gica de la legitimidad institucional -percepci�n sobre la econom�a del pa�s, los pactos entre los sectores dominantes y la fortaleza de la sociedad civil-, es una variable que escapa del control de la propia gesti�n de gobierno. Tal escenario, no plantea otro camino que la necesidad del control sobre los Servicios de Inteligencia, en tanto componentes fundamentales de las tramas de poder encubierto.

II
EL CONTROL SOBRE LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA

Sumario:
A. Fundamentos; B. Primac�a de la ley; C. Generaci�n de pol�ticas;
D. La acci�n convergente de los poderes del Estado

A. FUNDAMENTOS

Uno de los problemas m�s antiguos de la gobernabilidad humana ha consistido en la subordinaci�n efectiva de los expertos en la violencia y en la informaci�n de inteligencia a la autoridad pol�tica cualquiera que �sta sea.

Alcanzar un clima de seguridad en condiciones de libertad, es uno de los grandes dilemas de todos los tiempos. No en balde, Tsun Tzu (37) sentenciaba hace m�s de dos mil quinientos a�os que "Tal como el agua, que lleva un bote de orilla a orilla, tambi�n puede ser la causa de su hundimiento, confiar en los esp�as, aunque produce grandes resultados, muchas veces es causa de total destrucci�n". Lo que para el presente podr�a prestarse a una lectura as�: En medio del vendaval del conflicto armado interno, el agua -los Servicios de Inteligencia-, si coadyuvaron para llevar el barco -el r�gimen pol�tico siguiendo con la met�fora- a puerto seguro, puede que ya en la postguerra le signifique al r�gimen democr�tico un serio cuestionamiento dados los inadecuados t�rminos en la relaci�n entre agentes pol�ticos y profesionales de inteligencia, la inexistencia de marcos regulatorios generales -org�nicos y funcionales- y espec�ficos para el ejercicio del control y la escasez de cuadro civiles capacitados para la experiencia institucional de los Servicios y para las tareas de control.

La usanza romana de guarnecer tropas en la periferia del imperio, como medida para mantener a los expertos en la violencia lejos de los centros del poder pol�tico; la f�rmula constante de colocar Servicios o secciones de �stos en contraposici�n; la creaci�n de polic�as secretas; la legitimaci�n de cadenas de mando paralelas; pasando por las m�s aberrantes -no por ello infuncionales- formas de control civil en reg�menes pol�ticos de partido �nico o en dictaduras unipersonales, hasta los renovados debates que en torno al tema se desarrollan en diversos reg�menes democr�ticos en la actualidad, el tema del control pol�tico sobre aquellos compartimientos de la administraci�n p�blica es un tema siempre presente.

No obstante su car�cter de constante, es pr�cticamente inexistente un conjunto de medidas suficientemente estandarizadas como para evaluar cu�nto control y como resultante de ello, cu�nta subordinaci�n priva en los Servicios de Inteligencia respecto de las autoridades pol�ticas en las modernas democracias contempor�neas. Un d�ficit de la ciencia pol�tica para entender el complejo mundo de lo secreto se atisba en ello (Bobbio, 1997a).

La l�gica del control es simple: Todas las decisiones de gobierno en tiempos de paz y de guerra son hechas y aprobadas por el poder pol�tico elegido de forma democr�tica, o bien, por profesionales delegados por �ste, nunca por expertos de inteligencia. Si un campo de la acci�n de gobierno -la inteligencia p.e.- o un conjunto de decisiones -definici�n de los presupuestos (la m�s elemental sujeci�n de todas), �mbitos de operaciones, entre otros- no obedece a tal constante, se constata la inexistencia de control. Si el Poder Ejecutivo no puede controlar, d�nde, cu�ndo, c�mo y por qu�, sus propios Servicios de Inteligencia realizan operaciones, el control sobre los Servicios de Inteligencia no existe.

El control entonces es absoluto, abarcando la globalidad de la acci�n p�blica: El mundo civil establece las reglas, los expertos de inteligencia desempe�an sus funciones bajo ellas. Dejar que los Servicios de Inteligencia definan por s� solos sus misiones, �mbitos, presupuestos y estructuras, f�cil a simple vista para el poder pol�tico quien pr�cticamente cierra la puerta para que los servicios hagan lo que mejor les parezca, resulta acarreando graves problemas para el r�gimen. Tal modalidad de control debe imponerse frente a los intentos de reedici�n de viejas y nueva inercias, que ya en el pasado acarrearon altos costos.

Las condicionantes arriba referidas hacen que los esfuerzos al respecto se dirijan a esbozar posibilidades respecto de experiencias que han demostrado en la pr�ctica de las pol�ticas p�blicas diferentes grados de �xito en el logro de tal empresa. Parafraseando a Richard Khon (1997), el control no es un hecho o un conjunto de �stos sino un sinuoso proceso de construcci�n de una nueva relaci�n en una escala de menor a mayor. Frecuentemente el control -como proceso de construcci�n de esa nueva relaci�n- depende de las personalidades de los actores involucrados. Acerca de c�mo cada parte percibe su rol y funci�n, y de las complejas ecuaciones de poder. El control pareciera concretarse en las condicionantes situacionales entre liderazgos.

No obstante ello, el control tambi�n requiere de una institucionalidad democr�tica que sea capaz de ejercerlo. He all� uno de los principales dilemas para el caso de Guatemala, en donde tal institucionalidad a la vez que se consolida -y por momentos pareciera retroceder-, se requiere del impulso de medidas de control sobre los Servicios de Inteligencia. La poliarqu�a y sus caracter�sticas condicionantes resultan siendo las bases de tal empresa.

De acuerdo con Robert Dahl (1989), las caracter�sticas fundamentales de la poliarqu�a son: a) El control sobre las decisiones gubernamentales recae, por mandato constitucional, en funcionarios electos; b) Los funcionarios electos son escogidos en elecciones peri�dicas y justas, sin que medien niveles significativos de coerci�n; c) Pr�cticamente todos los adultos disfrutan del derecho de sufragio en esas elecciones; d) Pr�cticamente todos los adultos disfrutan del derecho de postularse como candidatos para puestos de elecci�n popular; e) Los ciudadanos disfrutan del derecho de expresarse sin el peligro de castigos severos; f) Los ciudadanos disfrutan del derecho de buscar fuentes alternativas de informaci�n, que existen y son protegidas por el ordenamiento jur�dico; 7) Los ciudadanos disfrutan del derecho de construir organizaciones probadas e independientes, as� como asociaciones de diversos tipos, incluyendo partidos pol�ticos.

En contraposici�n, una percepci�n de incompetencia, corrupci�n e ineficacia, la ausencia de alternativas dentro del sistema de partidos, o bien, instituciones democr�ticas d�biles, constituyen pr�cticamente una invitaci�n a los abusos de parte de los Servicios de Inteligencia.

Se trata en ello de apreciar la correlaci�n entre debilidad institucional y desborde de los aparatos de seguridad e inteligencia. Parafraseando a Richard Kohn (1997: 41), Si un pa�s puede tener control civil sobre los profesionales de la inteligencia sin tener democracia, no puede tener democracia sin control civil. Se comprende que la tradici�n de legitimidad de las instituciones democr�ticas, puede disuadir cualquier intento de realizaci�n de operaciones ilegales por parte de los Servicios de Inteligencia. Es por ello que en la tesis de Huntington (1995: 11) el sentido de la responsabilidad para afianzar la supremac�a civil recae fundamentalmente en el lado civil de la ecuaci�n. Un r�gimen pol�tico estable, sostenible e institucionalizado, dif�cilmente puede ser presa de la insubordinaci�n de los Servicios de Inteligencia. Mientras que ning�n grado de profesionalismo puede resultar suficiente para impedir la insubordinaci�n ante el colapso de un r�gimen.

De acuerdo con Peter Feaver (1997: 90), la generalidad de las modalidades de control civil pasa por: a) Controlar la capacidad de los Servicios de Inteligencia para subvertir el control; y, b) Controlar la no-disposici�n de los Servicios de Inteligencia a ser sometidos a control.

La primera de las alternativas dirige su atenci�n hacia aquellas normas que determinan variados procedimientos de control sobre los servicios. La mayor�a de tales controles se ejercen desde fuera, mediante la concreci�n de un entramado de responsabilidades de control desde los tres Poderes del Estado, lo que se traduce en normativas -leyes, reglamentos y otro tipo de directivas de car�cter interno-, y en una diversidad de pol�ticas.

La segunda de las modalidades de control presentadas por el autor le apuesta al profesionalismo, la �tica profesional del culto a la obediencia, o, simplemente, la norma de control civil. Ello se traduce en lo que los te�ricos de la organizaci�n (Reeves & Woodward, 1970) llaman control no jer�rquico, esto es: la interiorizaci�n de normas y valores apropiados. Los sistemas de selecci�n y el ciclo de formaci�n profesional juegan un papel de primer orden para tal postulado del control. Tales ideas se fundamentan en el hecho que la carrera de los profesionales de inteligencia logre que �stos interioricen el ideal del control, enfoque impl�cito en la teor�a huntingtoniana, en los cl�sicos fundamentos del control de Janowitz (1971) y m�s atr�s, en el plan del fil�sofo Plat�n para la educaci�n de los guardianes. Analizaremos ahora �stas dos modalidades de control desde dos perspectivas: La primac�a de la ley y la generaci�n de pol�ticas.

B. PRIMAC�A DE LA LEY

Atendiendo a lo anteriormente expresado, la primac�a de la ley es la primera y fundamental labor de control sobre los Servicios de Inteligencia. En la mayor�a de reg�menes que atraviesan o han concluido sus transiciones desde el autoritarismo, tal principio requiere para su concreci�n de la generaci�n de normas legales acerca de contenidos legislativos que en el pasado se consideraban inlegislables, y por tanto, parte del reino de la discrecionalidad absoluta.

La generaci�n de normas hace que los profesionales de inteligencia comprendan que sus Servicios funcionan como instrumentos del Estado, sancionados legalmente por la voluntad del pueblo, y que s�lo pueden actuar dentro del marco legal y que tanto el poder pol�tico, como la propia sociedad, son capaces de hacerlos responsables frente a tal ordenamiento jur�dico, mediante un sistema de penalizaci�n de aquellas faltas que dentro del servicio signifiquen abusos derivados del trabajo de inteligencia. Transparentar y legislar en torno a tales materias es pues un primer y decisivo paso de la tarea de control.

Tal empe�o en la legislaci�n en materia de inteligencia, aunque puede ser promovida por el Poder Ejecutivo, es una la tarea primigenia y b�sica del Poder Legislativo⁹.

⁹ En adelante, en el presente trabajo podr�n utilizarse los conceptos de Asamblea Legislativa, Congreso, y Parlamento, para referirse al m�s gen�rico Poder Legislativo. Algunos sin�nimos de Asamblea Legislativa por pa�s: Suiza: Asamblea Federal; Albania: Asamblea Popular; Indonesia: C�mara de Representantes; Estados Unidos: Congreso Federal; China: Congreso Popular Nacional; Letonia: Consejo Supremo; Espa�a: Cortes; Jap�n: Dieta; Rumania: Gran Asamblea; Israel: Knesset; Inglaterra: Parlamento; Pa�ses Bajos: Estados Generales; San Marino: Consejo Grande y General. Por aparte se presentan los nombres de aquellas Asambleas Legislativas Bicamerales, precisando el pa�s y nombre dado a la primera y segunda c�mara, as�: Botswana: C�mara de Jefes - Asamblea Nacional; Estados Unidos: Senado - C�mara de Representantes; Eslovenia: Consejo de Estado - Asamblea del Estado; Espa�a: Senado - Congreso; India: Consejo de los Estados - C�mara del Pueblo; Paraguay: Senado - C�mara de Diputados; Suiza: Consejo de los Estados - Consejo Nacional (AM, 1996).

Sin un cuerpo normativo que detalle m�nimamente las funciones, �mbitos y competencias, y la parte org�nica y funcional de los Servicios de Inteligencia, la tarea de control se hace difusa.

A trav�s de la generaci�n de normativas, la funci�n de inteligencia gana en legitimidad. La regulaci�n del trabajo de inteligencia, y los debates que aquello representa, forma parte de una m�s amplia discusi�n p�blica sobre las pol�ticas de seguridad, a efecto de alcanzar est�ndares de transparencia. S�lo de esa forma, el ciudadano puede llegar comprender que los recursos que destina para tales servicios, tienen un sentido para la seguridad de la sociedad en la que desarrolla sus actividades.

Al respecto de este proceso de regulaci�n normativa, para el caso de Guatemala, es un hecho que la reforma del Sistema de Inteligencia corre en paralelo con otro proceso macro: La reconversi�n de las fuerzas armadas. Sobre todo, en lo atinente a la resoluci�n del problema de la funci�n del Ej�rcito, la que por ende sirve de marco para la determinaci�n del �mbito de operaciones de la Direcci�n de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional -DI-EMDN-, el principal Servicio de Inteligencia hasta el presente.

Se precisa al respecto comprender que otras funciones -fuera de la defensa exterior frente a agresiones armadas que supongan un inminente peligro para la integridad territorial del Estado- deben ajustarse a los c�nones de excepcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y control. Es �sta la g�nesis de los cambios en materia de regulaci�n de la funci�n de inteligencia.

Porque el compromiso de unidades militares de combate e inteligencia en funciones propias de la seguridad interior, abre la puerta para la intervenci�n militar en la pol�tica, a la vez que est� demostrado su car�cter irracional desde el punto de vista econ�mico. Como se�ala Thomas Scheetz (1997): "Es casi una ley en la econom�a que, si se quiere eficiencia en la producci�n de un bien o servicio, debe buscarse un especialista. Tal soluci�n resulta, casi invariablemente, m�s barata [...] Podr�a argumentarse que si el personal militar no es eficiente es la provisi�n de aquellos otros servicios (educaci�n, salud, polic�a, etc.) entonces deber�a recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La l�gica econ�mica de tal soluci�n es muy dudosa: si el personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son soldados. El dinero gastado en el servicio p�blico presuntamente cumplido por los militares deber�a, as�, ubicarse en otras funciones del estado".

No obstante, en medio de la constataci�n de una agenda de seguridad en la que los temas no militares aparecen en primera fila, en la realidad de las pol�ticas p�blicas, la redefinici�n de la funci�n militar, est� correlacionada con la reformulaci�n de la pol�tica de ingresos del Estado, por que �de d�nde podr�n emanar los recursos para emprender las tareas de redefinici�n de la funci�n del Ej�rcito y de creaci�n o fortalecimiento de los mecanismos civiles para encarar los �tems de la aludida agenda de seguridad? Con un equipo limitado, no apto siquiera para el b�sico control operacional que la nueva funci�n demanda, los casi prohibitivos costos de operaci�n de las fuerzas a�rea y de la marina, y las l�gicas presupuestarias que privilegian las partidas de salarios, en desmedro de aquellas destinadas a sufragar operaciones y reequipamiento, la tarea de la redefinici�n de la funci�n se aprecia compleja (Sheetz: 1995).

Adem�s de ello, al revisar los procesos hist�ricos por los que el desarrollo del Ej�rcito ha atravesado desde su fundaci�n, se advierte que tal redefinici�n no es del todo f�cil. A las caracter�sticas del liderazgo pol�tico nacional, se unen invariablemente presiones internacionales, las realidades de la administraci�n p�blica y los altos costos presupuestarios que la preparaci�n para la defensa demanda.

Entonces, pareciera que el verdadero problema reside en solucionar una compleja ecuaci�n: C�mo poner a punto el sistema de seguridad -interior y exterior- y el subsistema de inteligencia, sin perder de vista las urgentes necesidades de inversi�n p�blica, que de no ser atendidas seguir�n erosionando las fuentes de legitimidad del sistema pol�tico.

De la redefinici�n de los �mbitos de operaciones de la poderosa DI-EMDN se correlacionar� la creaci�n de la Direcci�n de Inteligencia Civil y An�lisis de Informaci�n, del Ministerio de Gobernaci�n DICAI-MINGOB, y el efectivo papel de la Secretar�a de An�lisis Estrat�gico de la Presidencia de la Rep�blica SAE, como �rgano de coordinaci�n y principal encargado de la inteligencia estrat�gica nacional.

De no alcanzarse un claro ajuste de funciones sobre el principal Servicio de Inteligencia, la inteligencia militar, la articulaci�n de un Sistema de Inteligencia que delimite claramente los �mbitos de las inteligencias para cada uno de los Servicios y que sea capaz de alcanzar est�ndares de coherencia, a trav�s de la aludida coordinaci�n, ser� siempre postergada, en desmedro de la eficacia del producto inteligencia.

Tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la transici�n democr�tica y los climas pol�ticos que le han acompa�ado, el estado de la normatividad que rige el trabajo de inteligencia en Guatemala constituye una de las tareas pendientes de la democratizaci�n. Las tendencias que han logrado imponerse son reflejo de dos ideas principales: a) Que la labor de inteligencia es una materia escasamente, sino imposible de legislar; y, b) Que por lo tanto, la salida f�cil a las argumentaciones en pro de la generaci�n de normas, lo constituyen los reglamentos emanados del propio poder ejecutivo.

Acerca de lo primero podemos decir que no resulta extra�o el hecho que durante la legislatura 1996-2000, tan s�lo 5 dict�menes fueron requeridos a la Comisi�n de Defensa Nacional, emitiendo �sta tan s�lo uno de los mismos. En tanto que a la Comisi�n de Gobernaci�n le fueron requeridos 42, emitiendo un n�mero de 24, sumando -entre ambas- apenas un 7 por ciento del total de dict�menes requeridos durante tal per�odo de trabajo legislativo (AC, 2: 1999). Empero ninguno de tales dict�menes vers� acerca del �rea de inteligencia¹⁰.

¹⁰ El t�rmino legislatura hace alusi�n al �mbito temporal de duraci�n del mandato del Congreso de la Rep�blica (cuatro a�os, de acuerdo con el Art. 157 de la CPRG), en distinci�n con otro t�rmino, el per�odo de sesiones, el cual tiene una duraci�n anual (del 14 de enero, al 15 de mayo; y del 1 de agosto, al 30 de noviembre) de acuerdo con la CPRG (Art. 158), aludiendo al intervalo de tiempo en el que el Congreso de la Rep�blica puede celebrar reuniones ordinarias. La facultad de convocar al Congreso para sostener reuniones extraordinarias se establece en el Art. 158 de la CPRG.

Mientras que de lo segundo son ejemplos, el Reglamento Org�nico Interno de la Secretar�a de An�lisis Estrat�gico de la Presidencia de la Rep�blica (Acuerdo Gubernativo 663-98), publicado en el Diario de Centroam�rica el 2 de octubre de 1998; y m�s recientemente, el Acuerdo de creaci�n del Departamento de Direcci�n de Inteligencia Civil y An�lisis de Informaci�n, del Ministerio de Gobernaci�n (Acuerdo Gubernativo 462-2000), publicado en el Diario de Centroam�rica el 25 de septiembre de 2000, y que fuera declarado en suspenso por la Corte de Constitucionalidad ante un recurso de amparo en su contra.

C. GENERACI�N DE POL�TICAS

Una segunda l�nea cr�tica para el ejercicio del control tiene que ver con las pol�ticas: El dise�o arquitect�nico del sistema de inteligencia -y el suced�neo sistema de mando, coordinaci�n y control-el tama�o de cada uno de los servicios, los objetivos informativos, los procedimientos a emplear para la obtenci�n de informaci�n, los medios utilizables para tal efecto, los distintos procedimientos internos, el sistema disciplinario, los recursos presupuestarios, las pol�ticas de personal, sobre todo en lo referente a los procesos de selecci�n y carrera (nombramientos, promociones, asignaciones y jubilaciones, beneficios y condiciones de vida).

La definici�n de la pol�tica de inteligencia es una tarea que corresponde en esencia al Poder Ejecutivo, aunque en �ste como en otros casos, el Poder Legislativo puede ejercer diversas modalidades de control, tanto ordinario, como extraordinario.

Para el caso de Guatemala, la encrucijada de este aspecto del control deviene de la escasez de recursos humanos -en especial civiles- con conocimientos s�lidos de los temas de seguridad, defensa e inteligencia, capaces de formular y llevar adelante las pol�ticas en tales materias. Tal escasez de recursos humanos -en n�mero y calidad- es tambi�n un dilema para el ejercicio de control por parte del Poder Legislativo. De esa forma, al necesario fortalecimiento de las t�cnicas y responsabilidades de los propios congresistas para exigir cuentas al Poder Ejecutivo, se une la necesidad de formar expertos parlamentarios profesionales que puedan asesorar debidamente a los representantes en aquellos temas clave.

Ante ello, al hecho de liderar los procesos de elaboraci�n de pol�ticas en la materia y de supervisar su puesta en pr�ctica por los profesionales de la inteligencia, se suman los urgentes requerimientos de formaci�n de personal a lo interno del propio Sistema de Inteligencia. Una combinaci�n de requerimientos dif�ciles de solventar.

El involucramiento de civiles -dentro y fuera del gobierno- en las pol�ticas de inteligencia, es una de las piezas maestras en el mecanismo de control civil y en la propia consolidaci�n de la democracia. De no contar con tales recursos humanos, el coyuntural control pol�tico sobre los presupuestos continuar� siendo la norma.

La generaci�n de pol�ticas es producto del entendimiento que el poder pol�tico va alcanzando en materia de inteligencia, a efecto de ir asumiendo uno de los compartimientos de la administraci�n p�blica, en el pasado vedados o reservados al mundo militar. Para alcanzar tal objetivo el poder pol�tico requiere voluntad de hacer y cuadros capaces de desempe�arse con �xito en la materia.

De all� en adelante, el ejercicio de control se dirige a dar respuesta a la interrogante acerca de �Qui�n controla? En respuesta a lo cual, se dice que el esfuerzo de control debe ser compartido entre los tres poderes del Estado, quienes se dividen entre s� una autoridad coincidente, en el juego de frenos y contrapesos (checks and balance).

El contrapeso puede asumir dos formas: a) En primer lugar, la existencia de varios Servicios hace que bajo ninguna circunstancia se pueda establecer una relaci�n de dependencia, en tanto entre los Servicios de Inteligencia se genera una sana competencia de verificaci�n mutua; b) En segundo lugar, el establecimiento de un r�gimen penal que disuada y sancione los abusos derivados del trabajo de inteligencia. Que los profesionales de inteligencia crean con certeza que cualquier acto ilegal en el ejercicio de su funci�n puede implicar cuando no el fin de su carrera, la deshonra personal o el se�alamiento moral (Feaver, 1997).

Aunque en la primera de las formas en las que se concreta el contrapeso, es el Poder Legislativo quien determina y sanciona en ley, se inserta m�s bien en aquel tipo de controles que llamaremos internos, ubicados en la �rbita del Poder Ejecutivo. Comprendiendo por tanto, la arquitectura del Sistema de Inteligencia, sus pautas generales de funcionamiento, sus mecanismos de coordinaci�n y la consideraci�n acerca de la existencia o no de un ente rector o coordinador del sistema. Se entiende adem�s, que la definici�n org�nica del sistema de inteligencia debe ser una pol�tica de Estado -no de gobierno-, a trav�s de la cual el conjunto de fuerzas pol�ticas se propongan alcanzar consensos de m�nimos. El Poder Legislativo es el lugar com�n para tal esfuerzo de concertaci�n.

En la segunda de las formas en que los contrapesos se concretan, intervienen tanto el Poder Legislativo, creando una normatividad penal que tipifique ciertos delitos derivados del trabajo de inteligencia, el Poder Judicial, juzgando y aplicando las normativas referidas, y el Poder Ejecutivo, inculcando un fuerte sentido �tico en los planes de formaci�n y en los dise�os institucionales, pero tambi�n, sancionando aquellas faltas de car�cter administrativo, mediante los procedimientos de control interno.

Otro punto de especial relevancia reside en el conocimiento y control exacto de los recursos a disposici�n de los Servicios de Inteligencia. Un Servicio del que tanto la opini�n p�blica, como los poderes del Estado, son incapaces de saber a ciencia cierta el destino de los fondos a su disposici�n, es un Servicio que no interiorizar� el sentido del control y la supremac�a civil.

La tarea del control presupuestario debe partir de conocer el detalle de las partidas presupuestarias, para posteriormente comprender la l�gica del gasto. Como en todo debate presupuestario, no son los n�meros fr�os, sino las pol�ticas, planes y programas que sustentan la l�gica del gasto p�blico. La constante para todos los casos debe ser aquella que plantea que los gastos en inteligencia deben ser tan m�nimos como las condiciones de seguridad lo permitan¹¹. Para el alcance de tal objetivo, se requiere adentrarse en materias que regularmente ostentan la clasificaci�n de secreto, reserva de informaci�n que parad�jicamente, es argumentada para negar informaci�n a los propios poderes del Estado, a quienes de esa forma se les impide controlar el gasto¹².

¹¹ El tema del control de los presupuestos sobre los servicios de inteligencia puede ser profundizado en Kaltenbach, 1995 y Diedrich, 1995. Ver: Bibliograf�a. Por aparte, Eduardo Est�vez y Miguel Pesce (1996), presentan al respecto un ejemplar estudio de caso acerca de los gastos reservados en la Rep�blica Argentina.

¹² Una de las primeras investigaciones period�sticas que ilustra tal situaci�n fue publicada recientemente por el Peri�dico de Guatemala (21 y 22 de agosto de 2000). En ella, citan declaraciones del Contralor General de la Naci�n, cuando �ste afirma que para dicho Tribunal de Cuentas del Estado, revisar la erogaci�n de dinero por parte del Estado Mayor Presidencial es una tarea casi imposible, dado que dicho �rgano de seguridad presidencial -con amplias funciones en materia de inteligencia pol�tica- no brinda detalles de los gastos incurridos y la ley les permite no ser auditados. Comenta el Contralor que La Contralor�a se limita a realizar una glosa, que es una revisi�n para que los montos de facturas y lo apuntado en la caja fiscal sean iguales, empero, el funcionario agrega que: este sistema de control no es v�lido, ya que s�lo es una prueba de egresos y no una auditoria con la que se puedan establecer si las compras ingresaron a la bodega y f�sicamente existen [...] Como no se detalla, la inversi�n deja muchas dudas, ya que no se puede visualizar hacia d�nde fue el dinero. En el caso del EMP no se han efectuado auditorias porque la ley interna de la Contralor�a estipula en su art�culo 1126 que una glosa es suficiente. El Contralor hizo referencia a que en el pasado la fiscalizaci�n ni siquiera era llevada mediante tal procedimiento: ...en el pasado era imposible fiscalizar al Ej�rcito, ahora existe una apertura, pero no del todo, hay cosas a las que no nos dan acceso. Por aparte, la nota de prensa refiere tambi�n que el EMP no est� obligado a enviar sus ejecuciones presupuestarias a la Direcci�n T�cnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas, como regularmente lo hacen todas las dependencias del Estado.

En tal mecanismo de control -ejercido primordialmente por el Poder Legislativo en los debates anuales del presupuesto de ingresos y gastos del Estado, y de forma extraordinaria en los ejercicios de fiscalizaci�n del gasto- el Poder Ejecutivo no puede declinar su potestad para determinar el gasto apropiado de los Servicios de Inteligencia que le dependen.

No obstante lo anterior, el verdadero poder del control financiero en manos de la Asamblea Legislativa deviene de la potestad para determinar la suspensi�n temporal de las erogaciones presupuestarias para los Servicios de Inteligencia, al detectar anomal�as o ilegalidades. Tal potestad se hace factible al establecer transferencias mensuales de los presupuestos para cada uno de los Servicios. Tal f�rmula -denominada en los Estados Unidos Poder del bolsillo-, se hace acompa�ar del Poder de la espada: Es decir, la facultad de la Asamblea Legislativa para definir a los Servicios de Inteligencia, en clara referencia al principio de autoridad legislativa sobre tales �rganos de Estado (Ugarte, 1994).

De esa forma, normatividad y generaci�n de pol�ticas, en un marco de pesos y contrapesos -org�nicos, disciplinarios y penales- y el control del gasto p�blico en materia de inteligencia, someramente comprenden el conjunto de controles que desde los tres poderes del Estado es posible dirigir.

Sin embargo, el control debe dirigirse hacia el alma de cualquier Servicio de Inteligencia: su recurso humano. El quid del control son los servicios y dentro de los mismos su personal. Acerca de este punto, los procesos de selecci�n, ingreso, formaci�n, profesionalizaci�n, especializaci�n y, en definitiva, la carrera en el servicio de inteligencia, juegan un trascendental papel.

En democracias que atraviesan por procesos de consolidaci�n democr�tica y que han iniciado reformas en su Sistema de Inteligencia, tales definiciones tienden a tornarse complejas, especialmente por dos cuestionamientos: �Qu� hacer con los especialistas de la inteligencia provenientes del r�gimen autoritario? �Podr�n adaptarse �stos a los nuevos dise�os institucionales? Sobre todo si como ya vimos, en tales reg�menes autoritarios -como es el caso de Guatemala-, los Servicios de Inteligencia militar concentraron la globalidad del trabajo de inteligencia de Estado. El punto a resolver entonces no es s�lo ya qu� hacer con los especialistas de la inteligencia del pasado, sino c�mo solventar el problema de la generaci�n de recursos humanos capaces de poner a funcionar el ciclo de inteligencia en todos los �mbitos operacionales.

Acerca del primer asunto, pareciera que las soluciones son exclusivamente dos: Jubilar a los agentes antiguos y empezar los servicios de cero, o hacer caso omiso del tema y que todos prosigan en sus puestos como de ordinario lo hacen.

No obstante, la reforma de los sistemas de recursos humanos, como parte de la reforma del Sistema de Inteligencia debe partir de una redefinici�n institucional primero, para, mediante un minucioso proceso de selecci�n determinar contra las hojas de servicio y un minucioso examen -inclusive que tome en cuenta diversas opiniones e ideolog�a, a fin de asegurar integridad profesional y lealtad p�blica al Estado y al r�gimen democr�tico- si determinados agentes o analistas son capaces de ser �tiles al nuevo planteamiento institucional, ajust�ndose adem�s, a los planes de la carrera del servicio. Ignorar y menospreciar las destrezas propias de algunos agentes no involucrados en actos ilegales del pasado, puede resultar siendo un grave error.

F�cil a simple vista, tales procesos decisionales dentro de la administraci�n p�blica la mayor de las veces se dificultan ante los err�neos conceptos de corporativismo, esp�ritu de cuerpo y honor respecto de las antiguas instituciones.

El segundo aspecto, la generaci�n de promociones de nuevos agentes civiles capaces de brindar reportes de inteligencia bajo est�ndares de calidad y oportunidad, es necesariamente una apuesta de largo plazo que pasa por la creaci�n de uno o varios centros de estudios especializados. En dicha capacitaci�n -que puede complementarse con experiencias de cursos que en otros pa�ses son impartidos- lo toral no s�lo es el pensum de estudios, sino el cuadro de catedr�ticos, quienes al final impartir�n los contenidos curriculares.

Para cualquiera de las alternativas, lo principal es alcanzar una redefinici�n institucional, posterior a la cual el problema del recurso humano debe ser atendido con vistas a alcanzar un ethos profesional compatible con los altos est�ndares de eficacia de la que tales servicios deben ser ejemplo.

La generaci�n de normas que regulen la funci�n de inteligencia provee el marco de trabajo para los Servicios, la formulaci�n de pol�ticas constituyen la expresi�n ejecutiva de la acci�n de inteligencia. Sobre tales planos la primac�a civil debe imponerse y para ello se requiere -adem�s del dise�o institucional de pesos y contrapesos y el control del gasto p�blico-, recursos humanos para llevar adelante la funci�n de inteligencia con eficacia, dentro del Estado de Derecho.

D. LA ACCI�N CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADO

Si bien es cierto la tarea de control sobre los Servicios de Inteligencia no es exclusiva del Poder Legislativo, lo es tambi�n que este organismo de Estado est� llamado a jugar un papel de primer orden dentro del sistema de controles sobre la labor de inteligencia.

Experiencias de reforma de los sistemas de inteligencia confirman que el Poder Legislativo se ha destacado como el lugar pol�tico en el que los marcos de trabajo de las referidas reformas han sido propuestos, ampliamente debatidos y finalmente aprobados. Tal ubicaci�n privilegiada del Poder Legislativo en el r�gimen democr�tico, como definidor y controlador del trabajo de inteligencia desarrollado desde el Poder Ejecutivo, ha hecho que frente a los dilemas de cambio y la reforma de los sistemas de inteligencia, sea precisamente �ste quien determina el rumbo que los procesos deben seguir, hasta el punto de dudar de la eficacia de aquellos procesos de reforma alejados de los debates parlamentarios.

No obstante lo anterior, la labor de control desde el Poder Legislativo, debe comprenderse como parte de un esfuerzo mayor. De no ser as�, la impronta podr�a consistir en magnificar un rol que actuando en solitario quiz� no resulte tan efectivo como si lo hiciera como parte de un entramado de controles.

P.e., el control parlamentario puede resultar ineficaz all� donde no existen normativas -leyes emanadas de la Asamblea Legislativa- que m�nimamente regulen las bases org�nico-funcionales de los Servicios que componen un Sistema de Inteligencia y que discriminen materias sobre las cuales no es posible realizar actividades de inteligencia.

A ello se une el papel del Poder Judicial, como aplicador de aquellas normativas de control sobre las operaciones que requieren el empleo de m�todos intrusivos en la privacidad de las personas y la aplicaci�n del r�gimen penal de car�cter disuasivo de la comisi�n de abusos derivados de la actividad de inteligencia.

Asimismo, el control sobre la potestad del Estado para clasificar expedientes, actuaciones y registros, y la existencia de mecanismos funcionales y sencillos para el acceso a informaci�n sobre datos e informaciones de ciudadanos en archivos del Estado, forman parte del aludido sistema de controles sobre la actividad de inteligencia.

Finalmente, la tarea de control terminar� diluy�ndose ante un Poder Ejecutivo que ni siquiera �l mismo tiene control de los Servicios de Inteligencia que le dependen.

Es por ello que el control legislativo sobre la actividad de inteligencia funciona, siempre y cuando, es asumido como parte de un complejo sistema de controles por parte de los tres poderes del Estado, a lo cual se une una diversidad de iniciativas que pueden ser encaminadas desde los ciudadanos individual o asociadamente, en lo que se conoce como el control ciudadano.