SEGUNDA PARTE:
CONTROL PARLAMENTARIO DE
LA FUNCION DE INTELIGENCIA

I
PODER LEGISLATIVO

Sumario:
A. Las fuentes del poder supremo: El poder legislativo;
B. Las funciones de la Asamblea Legislativa;
C. La institucionalidad parlamentaria para el ejercicio del control.

A. LAS FUENTES DEL PODER SUPREMO: EL PODER LEGISLATIVO

A partir de comprender que el Estado moderno es -por naturaleza- un Estado representativo, es como empezamos a ubicar el rol del parlamento dentro del sistema pol�tico¹³. En el Estado moderno, la idea de la representaci�n se fundamenta en el principio de que todos los hombres nacen iguales en derechos y, por consiguiente, que el poder p�blico s�lo puede constituirse de acuerdo con el reconocimiento previo de esta igualdad jur�dica. A partir de tales formulaciones se concluye que la ley -como expresi�n de la voluntad general- somete a su imperio a todos, no pudiendo nadie situarse al margen o por encima de la misma, incluido desde luego en ello al poder pol�tico.

¹³ Para una mejor comprensi�n es necesario definir el t�rmino parlamento. Parlamento tiene su origen en la palabra francesa parler, que en espa�ol significa, parlar, es decir, hablar o conversar unos con otros. Seg�n el Diccionario de la Real Academia Espa�ola, existen siete significados de la palabra parlamento: a) Asamblea de los grandes del reino, que bajo los primeros reyes de Francia se convocaba para tratar negocios importantes; b) Cada uno de los tribunales superiores de justicia que en Francia ten�an adem�s atribuciones pol�ticas y de polic�a; c) La C�mara de los Lores y la de los Comunes en Inglaterra; d) Por extensi�n, Asamblea legislativa; e) Razonamiento u oraci�n que se dirig�a a un congreso o junta; f) Entre actores, relaci�n larga en verso o prosa; y, g) Acci�n de parlamentar.

Representaci�n, igualdad ante la ley y primac�a de �sta -principios rectores se�alados precedentemente-, nos plantean dos interrogantes (Caminal, 1999: 409): �Qui�n legisla?, y �Qui�n legitima al que legisla? En un intento de respuesta, Miquel Caminal (1999: 409) recuerda lo apuntado por Locke en An essay concerning the true original, extent and end of civil government, en el sentido de que el poder legislativo, tanto si recae en una persona o en m�s de una, tanto si es ejercido siempre o a intervalos, es el poder supremo en cualquier Estado¹⁴. Dicho poder supremo se deriva del pueblo, en el sentido que la garant�a de que una ley es justa es la que procede de aquel que es depositario de la confianza otorgada por �ste como mandato representativo, no revocable y defensor del inter�s general¹⁵.

¹⁴ Preciso resulta ilustrar que para Locke la Asamblea Legislativa no era sin�nimo de Poder Legislativo, puesto que pensaba que �ste �ltimo pod�a recaer en el monarca o en la asamblea, o pod�a consistir en una conjunci�n de rey y parlamento (King in parliament).

¹⁵ Tales postulados son problematizados por Rosseau, al sentenciar que toda ley no ratificada por el pueblo en persona era nula, y que la representaci�n era una ficci�n, la soberan�a se limitaba al momento de la elecci�n de los representantes, quienes en adelante quedaban facultados para actuar libremente. La voluntad de la naci�n entonces est� determinada por la voluntad de los representantes libremente electos.

Tal poder supremo por tanto, se fundamenta en la soberan�a de la Asamblea Legislativa para hacer y deshacer cualquier derecho -excepci�n hecha del poder constituyente, la Asamblea Constitucional y el Tribunal que establece el control de la constitucionalidad de los Poderes del Estado- y en el hecho que ninguna persona o cuerpo tiene reconocida la facultad para anular, reformar o dejar de lado tal derecho emanado de la Asamblea Legislativa.

En la arquitectura institucional del Estado moderno, el parlamento es un �rgano de Estado -delimitaci�n institucional-, con unas funciones establecidas por la constituci�n -delimitaci�n constitucional-, en relaci�n con los poderes del Estado democr�tico: Los partidos pol�ticos.

Joaquim Lleix� (1999: 427) ilustra esta �ltima afirmaci�n al indicar que ...el leguaje pol�tico usual se refiere con frecuencia a tales instituciones (las Asambleas Legislativas) como si las cosas no hubiesen cambiado esencialmente, pero parlamento y gobierno representan ahora algo nuevo, a saber: constituyen "la arena" pol�tica en la que act�an los partidos y, eventualmente, son instrumentos suyos. Los poderes legislativo y ejecutivo, adversarios anta�o enfrentados en juegos pol�ticos de suma cero, han cedido ahora a una visi�n de conjunto, entendida como sistema de poderes y recursos, oportunidades y v�nculos que enmarcan y dan cierta estructura a la confrontaci�n entre partidos, la que se enmarca en el espectro del gobierno y la oposici�n, pero tambi�n, cuando se trata de gobiernos de coalici�n, entre el gobierno y sus propias mayor�as y minor�as.

Los partidos pol�ticos son los nuevos poderes de la democracia representativa, el enlace entre la sociedad civil y el Estado, los actores pol�ticos que act�an en el escenario de las instituciones estatales y en sus administraciones¹⁶.

¹⁶ En referencia a las m�ltiples cr�ticas que la democracia de partidos ha suscitado, fundamentadas en el cambio del Mandato Representativo del ciudadano, por el Mandato Imperativo del partido que pr�cticamente hace diputados, Giovanni Sartori (1992) establece tres caracter�sticas definitorias de la partitocracia: a) La partitocracia electoral: Traducida en el poder del partido para imponer al electorado a quien ha de votar (el candidato o candidatos predesignados por el propio partido); b) La partitocracia disciplinaria: Entendida como el poder del partido para imponer al bloque legislativo una disciplina de partido o, m�s exactamente, una disciplina que emana de la direcci�n del partido; y, c) La partitocracia integral: Es decir, la sustituci�n de la representaci�n formal de los electores por la representaci�n real del partido.

En la realidad del sistema pol�tico, la original divisi�n liberal del poder entre gobierno y parlamento se va tornando cada vez m�s en una divisi�n entre la mayor�a gubernamental y las minor�as de oposici�n (Caminal, 1999: 418)¹⁷.

¹⁷ Si bien es cierto, el origen del parlamento no se puede interpretar como un intento de instaurar sistemas pol�ticos democr�ticos, el aparecimiento y fortalecimiento de la burgues�a en el siglo XVI, los efectos econ�micos, pol�ticos y sociales del advenimiento del capitalismo en el siglo XVIII, los efectos directos y mediatos de la Primera y Segunda guerras mundiales en el siglo XX, hicieron que los parlamentos fueran objeto de cambios considerables, hasta concebirse hoy como los primeros �rganos del Estado. Nicol�s P�rez Serrano (1984: 821) resume en dos frases tales desarrollos, a puntar que: El poder legislativo naci� primero que la teor�a; y que Lo que Inglaterra fue construyendo org�nicamente, sin razonarlo casi, a medida que las circunstancias lo aconsejaban, vino a ser teorizado en el Continente.

La contracara de la centralidad del partido en los actuales sistemas institucionales de la democracia, reside en las diversas formas en las que los agentes econ�micos y sociales, los medios de comunicaci�n, los grupos de presi�n y las organizaciones sociales, inciden en la cosa p�blica, directamente con el gobierno o poniendo a prueba el rol de mediaci�n del partido. Los partidos pues, comparten el rol de actores pol�ticos, con otros actores, pese a que �stos no ejerzan profesionalmente la pol�tica. No obstante ello, en el r�gimen democr�tico, la Asamblea Legislativa contin�a siendo el lugar natural para la adopci�n concertada de las pol�ticas p�blicas m�s relevantes.

Para la Asamblea Legislativa, lo anteriormente descrito se traduce en un equilibrio entre dos centros de poder: las Comisiones Legislativas -los motores del trabajo legislativo- y los Bloques Parlamentarios -los centros de poder decisional-. Tal equilibrio entre dichos centros de poder se concreta en la cara oculta del mandato representativo del diputado (definida en el Art�culo 38. 1 de la Ley Fundamental de la Rep�blica Federal Alemana as�: el diputado es libre, independiente de toda instrucci�n y �nicamente sometido a su conciencia): La disciplina de partido.

En los sistemas presidencialistas -como el guatemalteco- la elecci�n directa del presidente de la rep�blica por parte del electorado, le otorga una confianza pol�tica que no puede ser revocada por la Asamblea Legislativa. Si a ello unimos la manera en que el sistema de representaci�n de minor�as para la integraci�n de la Asamblea Legislativa puede funcionar, vamos acerc�ndonos a las claves del sistema pol�tico que tratan de equilibrar la representaci�n con la estabilidad y la funcionalidad.

B. LAS FUNCIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

El poder legislativo se expresa de forma concreta en la determinaci�n de un conjunto de funciones. Mediante tal decisi�n se establece -en los modernos ordenamientos constitucionales- los par�metros de la relaci�n entre poderes.

Tales funciones regularmente var�an en relaci�n con la forma pol�tica del Estado -monarqu�a o rep�blica-, el modelo territorial -Estado compuesto o Estado unitario-, la forma de gobierno -parlamentaria, presidencial o semipresidencial- y otras determinantes de car�cter hist�rico y de las particularidades constitucionales de cada Estado.

Puede afirmarse que, en lo que respecta a las funciones, no existen dos Poderes Legislativos iguales. Los hay similares o aproximados, lo que significa que cada uno tiene sus propias particularidades. Cada Asamblea Legislativa es sui g�neris y se constituye en la secuela directa del proceso y nivel pol�tico, social, econ�mico, cultural, t�cnico y cient�fico, entre otros, alcanzado por cada pa�s. Cada Estado tiene un parlamento diferente y peculiar, que puede ser considerado en �ltima instancia como el resultado de los cambios o modificaciones ocurridos en el tiempo en una sociedad y que pudieron ser influidos directa o indirectamente por sucesos de car�cter nacional, regional o internacional.

En este sentido, el funcionamiento, composici�n y funciones de la Asamblea Legislativa estar�n en proporci�n directa con el desarrollo del pa�s respectivo. En otras palabras, el estado en que se encuentre cada Asamblea Legislativa es el reflejo del nivel de crecimiento y desarrollo alcanzado por el pa�s en diversas �reas y sectores prioritarios de su sociedad, lo que incluye obviamente el nivel de democracia logrado. No obstante, las diversas funciones de la Asamblea Legislativa pueden sintetizarse o reunirse en cuatro de car�cter gen�rico, �stas son: a) La funci�n representativa; b) La funci�n legitimadora; y, c) Las funciones de control legislativo y de control pol�tico. Veamos.

1. LA FUNCI�N REPRESENTATIVA

Se destaca que la funci�n representativa constituye el fundamento de todas las dem�s. �sta se basa en el axioma que indica que el parlamento representa a la sociedad y a la vez tiene la responsabilidad -dentro de la l�gica del r�gimen pol�tico- de servirle de canal de mediaci�n entre �sta y el aparato de gobierno, en los interregnos electorales.

Sin embargo, tales funciones -de representaci�n y mediaci�n- no logran concretarse si la Asamblea Legislativa no concreta una comunicaci�n permanente, real y cotidiana entre representantes y representados. Al final, tal funci�n descansa en la contextura del sistema de partidos pol�ticos.

Precisamente, para el ejercicio de tales funciones de representaci�n y mediaci�n, es que a los representantes les asiste el derecho de inmunidad e inviolabilidad. Miquel Caminal (1999: 421) apunta que tales protecciones jur�dicas tienen la finalidad de asegurar la plena libertad de expresi�n y de acci�n de los diputados frente a presiones o amenazas de los otros poderes, en particular, frente al ejecutivo¹⁸.

¹⁸ La CPRG (ART. 161) establece las prerrogativas de Inmunidad personal para ser detenidos o juzgados, ha no ser que la Corte Suprema de Justicia determine la formaci�n de causa, tras conocer el informe del juez pesquisidor -exceptuando el caso de flagrante delito, para lo cual se establece el procedimiento de antejuicio-; e, Irresponsabilidad por sus opciones, por su iniciativa y por la manera de conducir los negocios p�blicos, en el desempe�o de su cargo.

2. LA FUNCI�N LEGITIMADORA

Derivada de la condici�n representativa de la Asamblea Legislativa, la funci�n legitimadora se traduce en primera instancia en la elecci�n y legitimaci�n de otros �rganos de Estado. Nos referimos aqu� al juramento de ley por parte de los titulares de los otros Poderes del Estado y el hecho de darles formal posesi�n de sus cargos (CPRG: Art. 165. b.), al hecho de dar posesi�n al Vicepresidente en ausencia temporal o definitiva del Presidente (CPRG: Art. 165 d), y a los procedimientos de intervenci�n del Congreso en la conformaci�n de la Corte de Constitucionalidad (CPRG: Art. 269), la Junta Monetaria (CPRG: Art. 132), la Corte Suprema de Justicia (CPRG: Art. 215), el Tribunal Supremo Electoral (CPRG: Art. N), y la designaci�n del Contralor General de Cuentas de la Naci�n (CPRG: Art. 233) y el Procurador de Derechos Humanos (CPRG: Art. 273).

Asimismo, de forma extraordinaria, la funci�n legitimadora se traduce para el caso de Guatemala en la potestad del Congreso para convocar a elecciones generales, en caso que tras la fecha indicada por la ley, el Tribunal Supremo Electoral no lo hubiere realizado (CPRG: Art. 169), a lo cual se acompa�a de la potestad para desconocer al Presidente de la Rep�blica cuyo per�odo constitucional se hubiera vencido (CPRG: Art. 165. g).

Por otra parte, la funci�n legitimadora resulta del proceso por el cual las leyes que rigen diversos �mbitos de la administraci�n p�blica son decretadas, reformadas o derogadas, de conformidad con el Art�culo 171. a) de la LO-OL. Forman parte de esta misma funci�n, la potestad del Congreso para aprobar, antes de la ratificaci�n, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional¹⁹ (CPRG: Art. 171. J)).

¹⁹ En tales casos, la CPRG (Art. 171. i) plantea dos mecanismos de aprobaci�n: a) El voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, si se tratara de tratados, convenios o arreglos internacionales que se refieran al paso de ej�rcitos extranjeros por el territorio nacional o al establecimiento temporal de bases militares extranjeras, o bien que afectaran la seguridad del Estado o pongan fin a un estado de guerra. b) Bajo el procedimiento com�n de toma de decisiones -mayor�a absoluta del total de diputados- se aprobaran los convenios, tratados o arreglos internacional que afecten el ordenamiento jur�dico nacional, establezcan instancias supra-nacionales de integraci�n, generen obligaciones financieras, o sometan materias a arbitraje o jurisdicci�n internacional.

Dentro del Estado Constitucional de Derecho, tal procedimiento dota a la labor del Estado de una decisiva condici�n: La legitimidad, en apego al principio de legalidad de la administraci�n -el gobierno de las leyes-, en contraposici�n al sentido de discrecionalidad. Apuntaremos ahora nuestra atenci�n en torno a �ste �ltimo enfoque en que opera la funci�n legitimadora.

Como su nombre mismo lo indica la funci�n b�sica del legislador o de la Asamblea Legislativa, es legislar. �Y c�mo cumple el legislador esa misi�n? B�sicamente de dos maneras: Presentando una iniciativa de proyecto de ley o participando de los debates, sean estos en las comisiones o en el Pleno. Sin embargo la primera forma, la presentaci�n de un proyecto propio es el grado cualitativamente m�s alto de voluntad del ejercicio parlamentario.

Las iniciativas de proyectos de ley son aquellas proposiciones que, por el car�cter de sus efectos, obligan a ser conocidas y cumplidas por todos los habitantes una vez promulgados. Para tal fin son sometidos a un especial tratamiento que marca la Constituci�n para su sanci�n, incluyendo la posibilidad del veto presidencial²⁰.

²⁰ El procedimiento de aprobaci�n de la ley es establecido en la CPRG (Art. 174-181), y en la Ley Org�nica del Organismo Legislativo. Sint�ticamente, sin detenernos en alternativas secundarias, el procedimiento consiste en: a) El Proyecto de Ley ingresa a la Secretar�a del Congreso; b) Es le�do en la sesi�n plenaria inmediata siguiente por el Diputado ponente, pudiendo hacer uso de la palabra para especificar los motivos; c) El Proyecto es remitido a la o las comisiones correspondientes; d) Vuelve a la Secretar�a el dictamen correspondiente en un plazo de dos meses; e) Si el dictamen es favorable, el proyecto ingresa al pleno para ser sometido a aprobaci�n en tres lecturas, las que se realizan en sesiones diferentes; f) De alcanzar en la tercera lectura voto favorable, el mismo pasa a ser aprobado por art�culos; g) De ser aprobado, el Proyecto es le�do en la misma sesi�n o durante las tres pr�ximas sesiones, en donde se realizan observaciones de redacci�n; h) La Junta Directiva, quien act�a como Comisi�n de Estilo examinar� y corregir� el estilo del Proyecto; i) La Junta Directiva entregar� copia a todos los Diputados y si no recibiere observaciones en cinco d�as, lo remitir� al ejecutivo para su sanci�n, promulgaci�n y publicaci�n, o bien para el veto en Consejo de Ministros, previamente al decreto se le asigna un n�mero; j) Transcurridos quince d�as, el decreto debe regresar al Congreso para estudiar las observaciones del veto, las que podr�n ser contenidas o no, de no serlo, el Congreso deber� aprobar nuevamente el decreto con el voto de las dos terceras partes del n�mero de diputados; k) Para cualquiera de los casos, de no registrarse sanci�n, promulgaci�n o veto por parte del Ejecutivo, en plazo de tres d�as, el Congreso podr� ordenar publicaci�n. Se distingue el anteproyecto del proyecto de ley. La diferencia consiste en que antes de presentar el proyecto al Pleno se le coloca el prefijo ante, mientras que ya conocido por el pleno se conoce con el nombre de proyecto.

Los proyectos de ley expresan la funci�n por excelencia del legislador, al permit�rsele por este medio el establecer las normas jur�dicas que regular�n diversas relaciones. Pero existen otros tipos de proyecto que un representante puede presentar: Son los proyectos de resoluci�n o declaraci�n.

Los proyectos de punto resolutivo son, a su vez, propuestas para que el Congreso realice recomendaciones u otras declaraciones a efecto de hacer expresa una opini�n del Congreso sobre cualquier asunto de car�cter p�blico o privado o declarar la voluntad del Congreso de practicar alg�n acto dentro de sus atribuciones. Se trata de opinar, o sentar posiciones de aceptaci�n o rechazo ante determinados hechos. (LO-LO: Art. 107).

Una vez aprobados por el Pleno, los puntos resolutivos crean una suerte de obligaci�n democr�tica o deber de �tica republicana, respecto a la satisfacci�n de la demanda contenida en la resoluci�n, por parte del organismo p�blico al cual se alude.

Los puntos resolutivos s�lo podr�n prefigurar una intenci�n futura de legislar, pero no necesaria ni frecuentemente ocurre as�. Por lo tanto, no pueden ser considerados strictu sensu como actividad legislativa. Pero s� indican la vocaci�n del diputado de controlar o fiscalizar a los poderes el Estado, incluido el mismo Poder Legislativo.

Sin embargo, los puntos resolutivos son proyectos parlamentarios y, por tanto, no pueden ser enajenados de toda significaci�n representativa: Indican cuando menos una voluntad de participar, opinando con fuerza parlamentaria, desde la condici�n de diputado electo por la sociedad. En fin, legislador, participador, opinante son, en ese orden, gradaciones decrecientes en la asunci�n de facultades leg�timas que cada diputado puede ejercer en su actividad parlamentaria.

Existe una funci�n poco apreciada cuando se hacen an�lisis sobre la actividad parlamentaria y que sin embargo resulta de una alta significaci�n. Es la que se refiere a la formaci�n de consensos amplios.

Esta funci�n, que cuando las representaciones de los partidos no alcanzan clara mayor�as parlamentarias es fundamental para la gobernabilidad, aun cuando esas mayor�as existen, es de todas maneras clave, al tratarse de temas de alta trascendencia.

En una sociedad que se caracteriz� desde sus comienzos hist�ricos por un alto grado de polarizaci�n y confrontaci�n, el tema de la formaci�n de consensos no puede ser considerado como una funci�n menor �C�mo cumple el parlamento esta funci�n?, b�sicamente de tres formas, veamos.

En primer lugar parece clave poder asumir que determinados temas requieren por encima de la lucha �nter partidaria y en especial durante los per�odos preelectorales de un tratamiento diferencial, en el sentido que no pueden ser utilizados desaprensivamente sin generar riesgos al propio funcionamiento del sistema democr�tico. Probablemente resulte muy dif�cil imaginar un tipo de disciplina parlamentaria que en un r�gimen realmente democr�tico pueda asegurar que esto sea respetado por el conjunto de los legisladores.²¹

²¹ Esto puede alcanzarse mediante el h�bito de transformar a pocos legisladores en los referentes de cada partido en el tema en cuesti�n y de tal modo, aunque otros colegas de bancada expresen sus opiniones en forma m�s agresiva, la concordancia entre esos referentes minimizar� el da�o. En algunos pa�ses, Espa�a p. e., esto se logra a trav�s de la designaci�n espec�fica de voceros parlamentarios de cada bancada para un tema dado. En otros pa�ses, como EEUU, pesa una combinaci�n de los cargos que el legislador ocupa en la comisi�n espec�fica y el tiempo de permanencia como experto en el �rea. El ejemplo en los EEUU es el Senador dem�crata Sam Nunn que presidi� la Comisi�n de Defensa del Senado por catorce a�os, para luego representar a la minor�a de su partido como vicepresidente, no obstante ello, contin�a siendo el principal referente parlamentario en el tema. En Argentina se ha dado que muchos de los funcionarios que pasaron por el �rea luego fueron electos diputados, alcanzando un rol significativo en la Comisi�n; as� encontramos hoy tres ex-ministros de defensa y dos ex-secretarios del �rea.

Sin embargo esta ser�a una forma de construcci�n de consensos m�s en el sentido de impedir perturbaciones que en el de construir acuerdos propositivos. Esta �ltima forma puede ser desarrollada a trav�s de la red de asesores, que al provenir de distintas experiencias -acad�micas, pol�ticas y profesionales en el campo civil y tambi�n militar-, permiten la generaci�n de acuerdos propositivos. Lo mismo puede decirse de la relaci�n entre grupos de diputados identificados por razones de g�nero o �tnia, los cuales han ido generando importantes acuerdos.

Por �ltimo, existe una tercera forma de generar consenso en el �mbito parlamentario y tiene que ver con la promoci�n de los debates tanto en el propio �mbito, a trav�s de actividades promovidas por el Congreso, como por medio del apoyo a la acci�n de ONGs que los parlamentarios pueden desarrollar.

3. LAS FUNCIONES DE CONTROL LEGISLATIVO Y DE CONTROL POL�TICO

Si la funci�n representativa es la base y la funci�n legitimadora constituye uno de los resultados m�s tangibles del Poder Legislativo, las funciones de control legislativo y de control pol�tico, son regularmente los medios por los cuales las anteriores funciones se concretan.

En los modernos parlamentos, el control legislativo es compartido con el Organismo Ejecutivo²², pero se reserva -con exclusividad- la potestad legislativa de decisi�n �ltima sobre las leyes, que son objeto de elaboraci�n y aprobaci�n. A�n cuando la iniciativa de ley puede no provenir de la Asamblea Legislativa -Diputado, grupo de Diputados, o Bloque Legislativo- la misma tiene que pasar por todo el proceso de aprobaci�n de la ley referido supra, dentro de la Asamblea Legislativa.

²² De conformidad con el art�culo 174 de la Constituci�n Pol�tica de la Rep�blica de Guatemala, tienen iniciativa de ley: los diputados del Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos y el Tribunal Supremo Electoral. Adem�s de ello, pueden proponer reformas a la Constituci�n: El Presidente de la Rep�blica en Consejo de Ministros, la Corte de Constitucionalidad, diez o m�s Diputados y al menos cinco mil ciudadanos empadronados, de acuerdo al art�culo 277 de la Constituci�n.

Eso es as� debido a que la acci�n de gobierno -cada vez m�s- demanda que las decisiones pol�ticas se concreten en medidas legislativas: La ley es la determinaci�n de una acci�n pol�tica. Al contar el gobierno de iniciativa legislativa, �ste debe traducir su programa de gobierno, en una agenda legislativa coherente con aquel²³.

²³ Ilustra tal hecho el m�s reciente reporte de la instituci�n Acci�n Ciudadana (AC, 1999: 7), en donde se da cuenta que durante la legislatura 1996-2000, un tercio (31 %) del total de iniciativas de ley fueron propuestas por el Organismo Ejecutivo. Otro tercio (35 %) fue propuesto por el bloque mayoritario. La eficacia ponderada de aquellas iniciativas de ley presentadas por el Organismo Ejecutivo (relaci�n entre iniciativas presentadas y las leyes promulgadas) es de m�s del 80 por ciento (83 %), muy superior al promedio general (52 por ciento). A la vez, el plazo para que el Organismo Ejecutivo logre el tr�mite de las iniciativas presentadas, es menor en 13 d�as al promedio (93 d�as). Tal tendencia pareciera ser compartida por diversos reg�menes pol�ticos actuales, como exhaustivamente se profundiza en el estudio coordinado por Juan Fernado Bad�a (1995).

Sin embargo, es el control pol�tico, la funci�n caracter�stica de la Asamblea Legislativa. Preguntar, informar, proponer, interpelar o presentar mociones, son mecanismos de control que los diputados pueden utilizar en representaci�n de los ciudadanos.

La relaci�n institucional entre los poderes en el Estado democr�tico se ha convertido esencialmente en una funci�n de control sobre el gobierno y la administraci�n: Control pol�tico por parte del parlamento y control de legalidad por parte de los tribunales.

La funci�n de control pol�tico descansa, comenta Caminal (1999: 424) en los supuestos de: a) Plena libertad de parte de los legisladores; b) Publicidad de sus opiniones y actuaciones; y, d) El cumplimiento de la obligaci�n de rendici�n de cuentas por parte del gobierno.

Nuevamente -al igual como acontece con otras de las funciones precedentemente referidas- en la realidad, el ejercicio de control pol�tico descansa en la arquitectura del sistema de partidos pol�ticos, que se traduce, para la materia que nos ocupa en el parlamento de partidos, concepto propuesto por Caminal (1999: 425). En sistemas que aseguran que quien gana la elecci�n Presidencial, cuente con mayor�a en la Asamblea Legislativa, el ejercicio de control pol�tico se complejiza con la relaci�n entre la mayor�a en el poder y las minor�as en la oposici�n.

El tratamiento del Informe anual escrito de la situaci�n general de la Rep�blica presentado por el Presidente de la Rep�blica al iniciar el per�odo de sesiones del Congreso (CPRG: 183. I), la potestad de declarar la guerra y aprobar o improbar los tratados de paz (CPRG: Art. 171. f), forman parte de las funciones de control pol�tico, as� como tambi�n las consideraciones del Congreso de la Rep�blica en torno al Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado y la Liquidaci�n del Presupuesto Anual, como se establece en los Art. 171 b y d y 241 de la CPRG. Como derivado del control presupuestario, la Constituci�n establece dos funciones. Por una parte, la potestad para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios (CPRG: Art. 171. c) y contraer, invertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda p�blica interna y externa (CPRG: Art. 171. i).

La posibilidad de otorgar a la Asamblea Legislativa medidas sancionadoras sobre la responsabilidad pol�tica del gobierno, es decir, la capacidad de pedir la renuncia de funcionarios p�blicos y del propio Presidente, constituye un punto de debate, centrado en la interrogante �Puede ejercerse el control pol�tico, sin la potestad de exigir la dimisi�n de los funcionarios p�blicos?

Al respecto Montero & Garc�a (1984: 49) se�alan que la evoluci�n de la eficacia de los medios de control de los parlamentos no puede realizarse respondiendo a la pregunta de si son o no aptos para derrocar al gobierno, sino contestando a la de si son id�neos para controlar la actuaci�n de gobierno. De esa forma, el voto de falta de confianza puede ser analizado, no por su aplicabilidad hasta las �ltimas consecuencias, sino por el impacto que en la opini�n p�blica �ste pueda tener. Se trata aqu� de lo que en otras latitudes se entiende como parlamentarismo negativo²⁴

²⁴ Concepto acu�ado por Pastor (1995: 237-238). Resulta ilustrativo se�alar que con posterioridad a la II Guerra Mundial, los sistemas parlamentarios han introducido un mecanismo tendente a evitar la inestabilidad de los gabinetes: el voto de censura constructiva. Este mecanismo, instaurado por primera vez en la Ley Fundamental de Bonn (1949: art. 67) y adoptado, entre otras, por la Constituci�n Espa�ola de 1978 (art. 113.2 y art.114.2.), exige que la moci�n de censura de un gabinete est� acompa�ada con la propuesta de un candidato para ocupar la jefatura de gabinete (Ferreira & Goetti, 1995: 73).

La Constituci�n Pol�tica de la Rep�blica de Guatemala, en sus art�culos 166 al 167 y la Ley Org�nica del Organismo Legislativo, en sus art�culos 139 al 145, establece la figura del voto de falta de confianza a un Ministro de Estado. Tal procedimiento de control es el resultado de una interpelaci�n. El mismo debe ser aprobado por no menos de la mayor�a absoluta del total de diputados del Congreso. Tal procedimiento puede ser aceptado o rechazado por el Presidente de la Rep�blica, quien ostenta un poder de calificaci�n del citado voto. En caso se llegara a rechazar, la Constituci�n prev� que el interpelado pueda recurrir nuevamente ante el Congreso, en donde se determinar� la ratificaci�n o no del voto de falta de confianza, la que deber� contar con el voto de las dos terceras partes que integran el total de diputados al Congreso.

En tales procedimientos, se except�an de las materias abordables en el curso de la interpelaci�n aquellas cuestiones diplom�ticas u operaciones militares pendientes, no obstante, la mismo f�rmula establece que al finalizar tales cuestiones u operaciones, podr�n ser objeto de interpelaci�n (LO-OL, 1994: ART. 140).

La obligaci�n ineludible de todo funcionario p�blico de asistir al Congreso de la Rep�blica, como lo concept�a el Art. 140 de la Ley Org�nica del Organismo Legislativo, se materializa en la facultad del Congreso para emitir voto de desconfianza contra el Ministro inasistente a la interpelaci�n.

En caso de no emitir el voto de falta de confianza -precept�a el aludido art�culo- �l o los Diputados interpelantes tienen el derecho de promover el correspondiente antejuicio por el delito de desobediencia cometido al no haber dado el debido cumplimiento al llamado del Congreso a responder a la interpelaci�n. El Art. 4 de la citada ley establece tambi�n la obligaci�n de los funcionarios y empleados p�blicos a acudir e informar al Congreso. Tales materias pueden cotejarse con lo preceptuado en la CPRG, Art. 166-168.

C. LA INSTITUCIONALIDAD PARLAMENTARIA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL

Dentro de la organizaci�n de la Asamblea Legislativa, la institucionalidad parlamentaria para el ejercicio del control lo constituyen las Comisiones de Trabajo. El nacimiento y el auge de las comisiones es una de las notas caracter�sticas del Parlamento moderno²⁵.

²⁵ Jos� Lu�s Alonso de Antonio (2000: 124-125) realiza una aproximaci�n hist�rica al respecto del surgimiento de las Comisiones, el autor refiere que ...es probable que en Gran Breta�a existiesen comisiones en la C�mara de los Comunes desde el siglo XIV, s�lo se dispone de datos precisos sobre su funcionamiento, como se�ala Mackenzie, a partir del siglo XVI. En Estados Unidos la estructura de poder norteamericana, basada en una r�gida separaci�n de poderes, acentu� la autonom�a organizativa del Congreso potenciando desde un primer momento la capacidad de las comisiones como instrumento de trabajo. Lo mismo sucedi� en Francia donde la Asamblea Nacional organiz� comisiones permanentes desde 1789, con un auge especial durante el per�odo de la Convenci�n hasta el punto que, seg�n Eug�ne Pierre, "de 1792 a 1795 los comit�s fueron los verdaderos depositarios del poder ejecutivo". En Alemania tambi�n la presencia de las comisiones ha sido una constante, apareciendo, por ejemplo, con una singular importancia en el procedimiento legislativo dise�ado en la Constituci�n Prusiana de 31 de enero de 1850. El origen de las comisiones permanentes en el Parlamento italiano se encuentra en el nacimiento de los grupos parlamentarios durante la experiencia prefacista, apareciendo de este modo en 1920 las comisiones permanentes por materias. En Espa�a la aparici�n de las comisiones es temprana, anterior incluso a nuestra primera Constituci�n. En efecto, el Reglamento Interior de las Cortes Constituyentes de 24 de noviembre de 1810 le dedicaba su cap�tulo VII ("De las Comisiones") (Alonso & Alonso, 2000: 124-125). Desde aquel entonces las comisiones eran definidas como "organismos constituidos en cada C�mara, compuestos por un n�mero generalmente limitado de sus miembros... y encargados en principio de la preparaci�n de un informe" (Barth�lemy) Preparar el trabajo para la C�mara, pero nunca sustituir a �sta, en la explicaci�n que S�nchez Agesta presenta.

Son �stos los �rganos t�cnicos de estudio y concertaci�n de las iniciativas de ley y otros documentos e informes vinculados o no con �stas, pudiendo accionar por iniciativa propia, o bien responder a los requerimientos que el pleno someta a su consideraci�n para dictamen o informe, los que se hacen acompa�ar de los antecedentes que sirven de base. Los dict�menes pueden ser negativos y adem�s pueden emitirse en forma conjunta o separada, dependiendo del procedimiento de toma de decisiones adoptado.

El presente estudio comprende que Comisi�n de Trabajo del Congreso es todo aquel grupo de Diputados en n�mero limitado, que por delegaci�n del Pleno realiza determinadas funciones, establecidas en ley, de car�cter decisorio o preparatorio, como parte de la organizaci�n del trabajo legislativo y las funciones generales de �ste dentro del Estado Constitucional de Derecho.

Tales comisiones as� definidas, son los n�cleos del trabajo legislativo, la rueda principal�sima en la mec�nica parlamentaria como las calific� P�rez Serrano. Las comisiones son adem�s, el lugar en el que adem�s, las funciones generales de la Asamblea Legislativa se concretan plenamente, en particular, lo relativo a la comunicaci�n con los actores reales y la creaci�n de consensos por la v�a de la negociaci�n.

Se comprende en tal direcci�n que el Pleno del Congreso es un �rgano demasiado grande, como para estar en condiciones de resolver -con agilidad y profundidad- las diversas cuestiones que le son presentadas. El sentido com�n hace que el procedimiento abreviado -propio de las comisiones de trabajo- sea la salida a tal situaci�n.

Dentro del ordenamiento del trabajo legislativo, las Camisones representan el espacio para la realizaci�n de negociaciones entre los diferentes Bloques Legislativos. Constituyen, por as� decirlo, el escenario tras bambalinas, donde los actores afinan sus libretos para salir a la escena de la dramaturgia parlamentaria. Pero tambi�n y cada vez con mayor impulso, las comisiones adquieren potestades decisionales que de alguna forma complementan aquellas funciones vinculadas estrictamente al Pleno.

De acuerdo con la Ley Org�nica del Organismo Legislativo (art�culos 31-33), las Comisiones Legislativas pueden ser: a) Ordinarias: En n�mero de 37, son integradas anualmente al inicio de cada per�odo, con funciones permanentes; b) Extraordinarias o espec�ficas: Constituidas mediante acuerdo legislativo, para un tema y per�odo espec�fico, aunque tambi�n pueden crearse de la fusi�n de dos comisiones ordinarias para abordar tem�ticas comunes; y, c) Singulares: Designadas por el Presidente del Congreso para cumplir con cometidos ceremoniales.

La participaci�n multipartidaria en cada comisi�n se encuentra garantizada en el art�culo 35 de la LO-LO, el Presidente de cada comisi�n se elige por el Pleno del Congreso por mayor�a absoluta de votos²⁶. Adem�s, la ley permite con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, se creen las comisiones ordinarias que se estime necesarias (LO-LO: Art. 31).

²⁶ Generalmente se distinguen tres tipos de mayor�as para la toma de decisiones: a) La mayor�a simple, la que consiste sencillamente en la presentaci�n de m�s votos afirmativos que negativos; b) La mayor�a absoluta, es decir, la mitad m�s uno de los diputados que integran el Congreso; y, c) La mayor�a cualificada o calificada, entendi�ndose como tal a las decisiones que deben ser tomadas por los dos tercios del total de integrantes del Congreso.

II
CONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA:
LA COMISI�N

Sumario: A. Naturaleza; B. Funciones y potestades; C. Integraci�n y composici�n;
D. Pautas generales de funcionamiento; E. Marco de trabajo de la Comisi�n

A. NATURALEZA

El debate entre la eficacia y la legitimidad²⁷, ya referido en los cap�tulos precedentes, cobra en el tema de la naturaleza del control parlamentario sobre el sistema de inteligencia, un grado de concreci�n plena. La salida a esta compleja y siempre irresoluble dualidad, pasa necesariamente por el encuentro de un punto de m�nimo com�n divisor entre ambos: Es decir, la permanente tensi�n por alcanzar una fruct�fera s�ntesis de la relaci�n entre eficacia y legitimidad. En la realidad, tal alcance es m�s dif�cil de lograr de lo que a simple vista pareciera.

²⁷ En otro trabajo sobre el tema de la reforma del Sistema de Inteligencia de Guatemala, apunt�bamos la relaci�n entre �stos dos conceptos: "Eficacia, referida al cumplimiento de los objetivos planificados -la calidad del producto de inteligencia- de acuerdo con los fondos p�blicos destinados por el poder legislativo; y legitimidad, en tanto en el cumplimiento de tales objetivos debe actuarse bajo la sujeci�n de marcos regulatorios que sancionen la comisi�n de abusos derivados del trabajo de inteligencia y resguarden adecuadamente con ello derechos y garant�as ciudadanas. El balance entre tales principios orientadores es de utilidad para calificar la pol�tica de inteligencia de un Estado. En contrapartida de lo cual, un desbalance implica una visi�n unilateral que poco puede aportar a una discusi�n seria. La justa aplicaci�n de tal definici�n concepcional deja r�ditos importantes para el propio trabajo de inteligencia, en tanto no es posible realizar tal actividad sin la comprensi�n de parte de la opini�n p�blica y de la sociedad en general" (Vela, 1999).

Se trata aqu� del sempiterno debate entre los profesionales de la inteligencia insiders y los pol�ticos, asesores o expertos no vinculados a los servicios, denominados generalmente outsiders (Est�vez, 1999). Mientras que para unos el punto en cuesti�n es la eficacia, para los segundos la cuesti�n a resolver consiste en la forma en que las operaciones de inteligencia se realicen en estricto apego a cuerpos normativos y a los valores democr�ticos.

De acuerdo con el especialista canadiense Peter Gill, se torna evidente que se requiere diferenciar dimensiones separadas para eficacia, por un lado, y para el apego a la ley y a los valores democr�ticos, por otro. La primera dimensi�n se puede caracterizar teniendo una perspectiva de corto plazo, desde la �ptica del insider, que hace �nfasis en el valor de las fuentes encubiertas en vez de las abiertas y visualiza los mecanismos de control (ejecutivos o legislativos) como un factor que inhibe las operaciones. La segunda dimensi�n se caracteriza por tener una perspectiva de largo plazo, desde la �ptica del outsider, que realza el valor de las fuentes abiertas y prefiere la producci�n de inteligencia estrat�gica, visualiza los mecanismos de control externo como valorables, dado que aumentan la legitimidad de las agencias de inteligencia.

Si ese es el debate que la naturaleza del control presenta, debe considerarse en primer lugar que la apelaci�n por la legitimidad, no debe perder de vista la eficacia con la que los servicios logren llevar a t�rmino sus cometidos. De nada servir�a un sistema de inteligencia que respete la ley en el ejercicio de sus funciones, pero que sea incapaz de anticiparse y neutralizar situaciones de riesgo o de distinta amenaza para el Estado democr�tico. Y a la inversa, de poco sirve en el corto plazo un servicio eficaz, del que a la postre se conocer�n anomal�as en los procedimientos de obtenci�n de informaci�n, s�lo por citar un ejemplo. El logro de corto plazo, se transforma con el tiempo, en un riesgo mucho mayor para el propio Estado de Derecho.

Por ello, de entrada es preciso derribar tal falsa contradicci�n entre eficacia y legitimidad, asumiendo que el horizonte de cualquier servicio de inteligencia no reside sino en el cumplimiento de sus misiones. Tales cometidos, se comprende que deben ser compatibles con el Estado de Derecho dentro del cual se desenvuelve determinado servicio, de lo cual se deriva la necesaria y natural tarea de control.

No obstante la salida al problema, �ste permanecer� latente en tanto sea capaz de tensar constantemente la eficacia en relaci�n con la legitimidad. Se trata de dos dimensiones o momentos de un mismo aspecto: La funci�n de inteligencia para y en el Estado de Derecho.

Cada una de las dos dimensiones descritas precedentemente signar� t�citamente las discusiones internas en el seno de una comisi�n parlamentaria sobre el desenvolvimiento de la actividad de control que se proponga, a la vez que sirve de orientaci�n a dos enfoques, modelos o perfiles distintos para la actividad de control legislativo. De acuerdo con el experto argentino Eduardo Est�vez (1999) tales modalidades de control pueden denominarse gen�ricamente institucional e investigativo.

Por control institucional, el autor comprende aquella relaci�n cooperativa entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. En donde el prop�sito del control est� orientado hacia el mejoramiento de las funciones de la inteligencia, evitando controversias y deflacionando conflictos. El riesgo de tal enfoque, sostiene Est�vez reside en que la comisi�n pase de una actitud de comprensi�n y apoyo al Ejecutivo a una de mera dependencia del mismo.

Por aparte, el autor concept�a que el control investigativo se sustenta en la existencia de una relaci�n entre adversarios (Organismo Legislativo y Organismo Ejecutivo), cuyo prop�sito principal descansa en la realizaci�n de investigaciones -en muchos casos de tono agresivo-, dirigidas a detectar problemas, abusos y errores. Las controversias y los antagonismos son en este enfoque constantes, a la vez que los aliados principales de una comisi�n que elija este enfoque son los medios de prensa y la opini�n p�blica.

Cuadro No. 1
Algunas experiencias de control parlamentario

No obstante la construcci�n de los tipos ideales anteriormente descritos, ninguno de los enfoques puede considerarse absoluto, ni existente -en t�rminos puros- en la realidad pol�tica. Ambos se manifiestan en porcentajes variables, seg�n el �nfasis que se le imprima como producto de las decisiones de la comisi�n. Factores como el entorno de confianza e integraci�n entre los miembros de la comisi�n -que representan a los partidos pol�ticos en el Congreso-, los pesos y contrapesos dentro del Parlamento y entre �ste y el Ejecutivo, determinar�n en definitiva el enfoque que asuma la tarea de control desarrollada por parte de la Comisi�n.

Asimismo, es de precisar que el sentido de control y fiscalizaci�n, no se limita a la detecci�n de errores, ineficiencias o ilegalidades, sino tambi�n a facilitar el desarrollo de est�ndares elevados de eficacia -respecto de los objetivos y los resultados alcanzados- y de eficiencia -respecto de los procedimientos de inversi�n presupuestaria-. El control inclusive puede ser de utilidad para destacar actos meritorios, demostraciones de eficiencia y probidad por parte de los servicios de inteligencia.

B. FUNCIONES Y POTESTADES

Conceptuada como una Comisi�n Ordinaria y permanente -en referencia a aquel otro tipo de Comisiones que son creadas para abordar un solo asunto, para luego ser disueltas-, uno de los puntos centrales que determinan el �xito o fracaso de la Comisi�n radica en la definici�n de sus funciones y potestades²⁸.

²⁸ En ordenamientos constitucionales en donde la Asamblea Legislativa se compone de dos C�maras, tales comisiones asumen el car�cter de bicamerales o mixtas.

Como ya se dijo, las funciones del Poder Legislativo -representaci�n, legitimaci�n, control legislativo y pol�tico- alcanzan su concreci�n pr�ctica en el seno de las Comisiones Legislativas. Tales funciones gen�ricas pueden alcanzar grados de especificidad cuando se determinan espec�ficamente las funciones de las diferentes Comisiones de Trabajo y en correspondencia con ellas, las potestades de tales �rganos legislativos. La distinci�n entre funciones y potestades, trata de distinguir el cometido y las obligaciones, de las facultades que le asisten a las Comisiones para llevar a t�rmino su funci�n. Una importante flexi�n intelectual cuando comprendemos que pueden determinarse funciones, las cuales probablemente no se alcancen dadas las potestades limitadas que puedan conferirse.

En t�rminos generales, el objeto de las comisiones de fiscalizaci�n y control sobre las actividades de inteligencia consiste en la verificaci�n de la legalidad de las actividades de inteligencia realizadas por los servicios que componen un sistema. De tal objetivo general se desprende uno m�s complejo, cual es, la supervisi�n en torno a las pol�ticas de inteligencia. Analizar si las actividades de inteligencia desarrolladas por los servicios son llevadas con econom�a, eficiencia y efectividad, forma parte de esta segunda modalidad en la que el control se desarrolla.

De tales objetivos generales se destaca la importancia de los ya referidos marcos regulatorios para el ejercicio del control. Aquello que se no encuentra normado y que por lo tanto opera con m�rgenes de discrecionalidad absolutos, es dif�cil, cuando no imposible, de controlar. A la par de ello se precisa una determinaci�n -por parte del Organismo Ejecutivo- de la aludida pol�tica espec�fica de inteligencia.

A partir de tales cometidos -el contraste entre: Las actividades de inteligencia y sus marcos regulatorios; y, la pol�tica de inteligencia y sus resultados-, la Comisi�n debe de contar con la delimitaci�n de sus funciones y correspondientemente con ellas, sus propias potestades, las que le permitir�n realizar recomendaciones fundamentadas en torno a las materias objeto de examen.

Regularmente, las funciones de la Comisi�n consisten en: a) La acci�n legislativa; b) La recepci�n y an�lisis de diverso tipo de informes ordinarios y extraordinarios que son remitidos por los Servicios de Inteligencia; c) La elaboraci�n de informes; d) El control presupuestario de la actividad de inteligencia; y, e) La realizaci�n de investigaciones. Veamos detalladamente en qu� consisten cada una de ellas.

1. ACCI�N LEGISLATIVA

De ordinario, todos aquellos proyectos de ley que sean presentados al Pleno del Organismo Legislativo y que dentro de sus contenidos comprendan -en todo o en parte- asuntos relacionados con la actividad de inteligencia, deben ser sometidos a consideraci�n de la Comisi�n, para los efectos del dictamen que sobre los mismos se deber� emitir.

Como parte de las iniciativas propias de la Comisi�n y atendiendo a la inexistencia de marcos regulatorios con los que la actividad de inteligencia se desarrolla en la actualidad, uno de los cometidos principales de la Comisi�n deber� ser la propuesta de una o varias leyes que tengan por objeto normar la actividad que desarrollan los Servicios de Inteligencia. Para tal cometido, la Comisi�n deber� desarrollar un intenso trabajo de concertaci�n a fin que la sociedad a la que tales servicios sirven -valga la redundancia- comprenda el rol de la inteligencia.

Derivados de los cuerpos jur�dicos precedentemente enunciados, emanar�n necesariamente diversos reglamentos elaborados y aprobados por el poder ejecutivo. En tanto derivadas de las leyes formuladas, las normativas reglamentarias deben guardar coherencia con �stas. Por tanto, a la Comisi�n le corresponde asegurar que tal proceso se lleve a cabo de manera id�nea.

Como vemos, a la Comisi�n le corresponder� de entrada un conjunto de labores de car�cter estrictamente legislativo, con las que empezar� a construir el marco de trabajo para efectuar la tarea de control. De la formulaci�n de una normatividad que regule el trabajo de inteligencia, dependen los escenarios de trabajo para el futuro de la Comisi�n. En todo caso y como resultado de la propia actividad de control, se comprende que por iniciativa propia la Comisi�n puede formular reformas a los marcos ya establecidos -cuando los haya- a efecto de corregir errores o insuficiencias.

Otro marco de trabajo acerca de este �ltimo aspecto -presente en el punto No. 56 de la Canadian Security Intelligence Service Act 1984- consiste en el establecimiento de un plazo -cada cinco a�os para el caso referido- para la revisi�n de las leyes que normen la funci�n de inteligencia. En tal esquema formar�a parte de las funciones ordinarias de la Comisi�n, la presentaci�n de un informe en el que tal asunto se aborde, pudiendo el mismo comprender o no, la presentaci�n de reformas a los marcos normativos que pudieran ser objetos de an�lisis.

2. CONSIDERACIONES ACERCA DE DIVERSO TIPO DE DOCUMENTOS

Asegurar un din�mico e �ntegro flujo de informaci�n entre los Servicios de Inteligencia y la Comisi�n es una de las tareas primordiales que de entrada se debe establecer. A ello puede coadyuvar la determinaci�n -en ley- de un sistema de planificaci�n en materia de inteligencia que transparente con claridad las prioridades, los objetivos informativos, las directrices para la obtenci�n de informaci�n y las pautas de coordinaci�n �nter-institucional.

Tales documentos -secretos en esencia- remitidos de oficio, presentan una parte de la materia prima para el trabajo de la Comisi�n sin la cual, la labor de �sta puede tornarse complicada, dado que las alternativas frente a tal supuesto pueden ser en esencia dos: Desde una perspectiva, la Comisi�n puede optar por dejar de lado tales documentos de �ndole oficial y sustentar sus trabajos en investigaciones propias en torno a diversas materias, en tal caso, los costos y las previsibles tensiones pueden resultar complicados. Por otra parte, la Comisi�n puede obviar tales materias y atenerse a realizar un trabajo superficial, sobre la base de reuniones con los titulares de los Servicios de Inteligencia.

De ah� la importancia de pautar con los Servicios los materiales que oficialmente se remitir�n a la Comisi�n, los plazos en los que los mismos se har�n llegar y los procedimientos de rigor. De car�cter ordinario, los planes deber�n hacerse llegar a la Comisi�n junto con los Proyectos de Presupuesto, que sustentar� a los mismos, en tanto que los informes deber�n hacerse llegar al inicio del per�odo anual de sesiones del Congreso.

Como concreci�n de las relaciones que deben de construirse entre la Comisi�n y los Servicios de Inteligencia, �stos deben estar obligados en ley a presentar y exponer o simplemente a remitir a la misma las pol�ticas, las directivas, los programas, los planes y todo documento relevante en materia de planificaci�n de la actividad de inteligencia.

De tal modalidad de interrelaci�n nos brinda un ejemplo la ley Istituzione e ordinamento dei Servizi per le Informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato (GU, 1977), la cual -entre otros- tiene por objeto la creaci�n de la Comisi�n Parlamentaria para el Servicio de Informaci�n y la Seguridad y para el Secreto de Estado, la que en su art�culo 11 determina que: "El gobierno referir� semestralmente al Parlamento, una relaci�n escrita de su pol�tica de informaci�n y de seguridad, y los resultados obtenidos por �sta" (Traducci�n Libre²⁹).

²⁹ "Art. 11 Il Goberno riferisce semestralmente al Parlamento, con una Relaziones scritta, sulla politica informativa e della sicurezza, e sui risultati ottenuti."

Tales documentos pueden ser referidos a la Comisi�n -por intermedio del Presidente de �sta- por cada uno de los Servicios de Inteligencia, o bien, �stos pueden ser unificados en uno s�lo, preparado por el �rgano de trabajo o el Secretario Ejecutivo del espacio de coordinaci�n �nter-institucional. En otros casos, los informes pueden ser remitidos por el servicio que tiene a su cargo la elaboraci�n de la inteligencia estrat�gica.

En t�rminos m�s concretos, nos referimos aqu� a los documentos siguientes: a) Programa anual de actividades de inteligencia, remitido junto al Proyecto de Presupuesto³⁰; b) La Doctrina Nacional de Inteligencia; c) El Informe Anual de Actividades de Inteligencia, presentado dentro de los tres d�as de iniciado el per�odo de sesiones ordinarias; d) Los Programas Anuales de Formaci�n de personal del sistema de inteligencia; e) Las Pautas de coordinaci�n �nter-institucional; f) Los Informes espec�ficos de los programas y las operaciones desarrollados por cada servicio; g) Un Informe semestral que podr� contener un detalle estad�stico de las solicitudes para la realizaci�n de operaciones de obtenci�n de informaci�n mediante medios encubiertos remitidos por los servicios al Organismo Judicial, el n�mero de operaciones realizadas y el n�mero de operaciones por realizar y todo material relevante en torno a actividades significativas de inteligencia que se lleven a cabo o que se propongan ejecutar los servicios.

³⁰ Conceptuado como: La exposici�n del plan de determinaci�n, distribuci�n, orden y coordinaci�n de todas las actividades de inteligencia necesarias para la conducci�n del Estado. El Programa Anual, como expresi�n del planeamiento conjunto de los Servicios de Inteligencia, re�ne un panorama prospectivo acerca de los escenarios internacional, regional y nacional, los Elementos Esenciales de Inteligencia, las Otras Necesidades de Inteligencia y las �rdenes y Pedidos de Informaci�n, todo ello como un derivado de la Pol�tica Nacional de Seguridad.

Cada vez m�s los Servicios de Inteligencia desarrollan un extenso trabajo a fin de hacer que tanto el ciudadano como los actores sociales comprendan el trabajo de tales servicios. De tal actitud sirven de ejemplo numerosos casos, entre ellos:

a) El Reporte Anual, elaborado por el Australian Security Intelligence Organization ASIO (inteligencia dom�stica). Tras el primer reporte de car�cter secreto formulado en 1983, la Real Comisi�n Parlamentaria acerca de las Agencias de Seguridad e Inteligencia (1984) recomend� la elaboraci�n de informes p�blicos, los que desde 1986 son distribuidos anualmente. Asimismo, dicho Servicio de Inteligencia por primera vez hizo public� tambi�n su Plan Corporativo 1998-2000 (ASIO-CP).

b) El Reporte Anual, elaborado por el New Zeland Security Intelligence Service NSSIS, desde el a�o 2000.

c) El Reporte p�blico del Canadian Security Intelligence Service CSIS, Servicio de Inteligencia que en 1984 sustituy� al Security Service de la Royal Canadian Mounted Police RCMP, tras esc�ndalos revelados por la Comisi�n de Investigaci�n acerca de las actividades de la RCMP -McDonald Commission. El reporte p�blico, que desde 1990 es publicado anualmente, adem�s de presentar breves an�lisis en torno a los principales puntos de la agenda de inteligencia del Servicios, incluye un anexo presupuestario en el que se identifican destinos de gasto en tres grandes rubros: Salarios, operaciones y construcci�n de capital, adem�s de detallar al n�mero de empleados.

Al respecto de abrir -en lo posible- los Servicios al conocimiento p�blico, Eduardo Est�vez (1989: 53), refiri�ndose al caso argentino afirma que: "La intenci�n deliberada de mantener a la opini�n p�blica ajena al conocimiento b�sico del por qu� los organismos de inteligencia son necesarios, socava el consenso p�blico hacia los mismos de dos maneras: por un lado lleva a la mayor�a de los habitantes a considerar las actividades de inteligencia como algo trivial o innecesario; por otro lado estimula a entender la inteligencia como una acci�n conspirativa destinada a amenazar los derechos y libertades de los ciudadanos".

A fin de complementar los informes a los que hemos hecho alusi�n, la Comisi�n podr� reunirse ordinaria o extraordinariamente con los titulares de los Servicios de Inteligencia. Las reuniones planificadas ordinariamente constituyen un punto importante de la pol�tica de relaciones entre la Comisi�n y los Servicios, dejando las reuniones extraordinarias para asuntos de urgencia o bien para abordar temas m�s espec�ficos, como parte de las investigaciones que la Comisi�n se proponga llevar a cabo. La comparecencia de los titulares de los servicios, comprende tambi�n la determinaci�n de la comisi�n para invitar a las personas que consideren necesario a fin de exponer sobre hechos vinculados a la competencia de la Comisi�n.

3. CONTROL DEL PRESUPUESTO NEGRO

En el mismo orden de ideas de lo apuntado precedentemente, los Servicios de Inteligencia deben remitir a la Comisi�n el detalle de las partidas contenidas dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de Estado (CPRG: Art. 171b), destinadas a sufragar el mantenimiento y desarrollo de los servicios en cuesti�n. Los proyectos de presupuesto ser�n objeto de revisi�n por parte de la Comisi�n a efecto que �sta emita el dictamen que manda la ley. Para tales efectos, la Comisi�n podr� recomendar su aprobaci�n, modificaci�n o rechazo.

Tales partidas, aunque p�blicas en su generalidad, ameritan clasificaci�n de seguridad en cuanto a los detalles del gasto, lo que en Estados Unidos recibe el nombre de Programas en negro o Black Budget. El trabajo de la Comisi�n acerca de este punto consiste b�sicamente en ello: Dictaminar acerca de tales presupuestos, aunque los mismos tengan clasificaci�n de seguridad.

De la misma forma, la Comisi�n deber� conocer los informes espec�ficos del Contralor General de Cuentas acerca de la ejecuci�n de las partidas presupuestarias correspondientes a los Servicios de Inteligencia. Sin perjuicio de las investigaciones propias de la Comisi�n, la misma podr� requerirle al Contralor la realizaci�n de averiguaciones espec�ficas en torno a diverso tipo de gastos por parte de los Servicios de Inteligencia (CPRG: Art. 233). Adem�s de ello, la Comisi�n dictaminar� en torno al Informe de Ejecuci�n del Gasto de las partidas relativas a los Servicios de Inteligencia, contenido dentro de la Rendici�n de Cuentas del Estado (CPRG: Art. 241). La Comisi�n podr� aprobar o improbar la liquidaci�n de gastos de los Servicios de Inteligencia, pudiendo en �ste �ltimo caso solicitar los informes y explicaciones pertinentes, y si detectare causas punibles certificar� lo conducente al Ministerio P�blico.

El detalle presupuestario y el informe de gastos podr�n ser remitidos a la Comisi�n por parte de los Servicios de Inteligencia, o bien, los mismos podr�n ser integrados por el �rgano de trabajo de la instancia de coordinaci�n �nter-institucional o por el servicio que tenga a su cargo la inteligencia estrat�gica.

Espec�ficamente, se considera preciso puntualizar en la necesidad que el Poder Ejecutivo env�e a la Comisi�n, junto a cada proyecto de ley de Presupuesto Nacional Anual, un anexo -de car�cter p�blico- que comprenda los montos asignados y ejecutados por cada uno de los Servicios, as� como tambi�n un segundo anexo -con clasificaci�n de seguridad- en el que se detallar�n los presupuestos de cada uno de los Servicios. Tales presupuestos de la actividad de inteligencia deber�n hacerse llegar a la Comisi�n, con ciento veinte d�as de anticipaci�n a la fecha en que principiar� el ejercicio fiscal (CPRG: Art. 171. b).

La liquidaci�n del presupuesto anual de los Servicios de Inteligencia ser� presentada durante los primeros tres meses de cada a�o (CPRG: Art. 241), �sta deber� contener en uno de sus anexos un informe p�blico con un detalle general del gasto por parte de los Servicios, mientras que en otro anexo -con clasificaci�n de seguridad-, se detallar�n exhaustivamente los gastos realizados.

Acerca de estos dos �ltimos puntos, deber� profundizarse en materia del ordenamiento jur�dico que rige los ingresos y gastos del Estado, a efecto de permitir establecer fehacientemente el presupuesto de los Servicios de Inteligencia, el que de acuerdo con las normas actuales, se haya incorporado dentro de los respectivos presupuestos de los Ministerios. Tal especificaci�n se considera oportuna, por cuanto ello permitir�a un mejor acceso a la informaci�n por parte tanto de la Comisi�n, como del propio �rgano contralor del Estado.

Relacionado con lo anterior, otra materia a resolver consiste en la necesidad de considerar dentro de las partidas espec�ficas de los Servicios de Inteligencia -las que deben tener car�cter p�blico-, una destinada a sufragar gastos de car�cter reservado.

Como correlato del secreto que rodea a una parte considerable de las acciones dentro del ciclo de producci�n de inteligencia, la necesidad de preservar la identidad de las fuentes o de mantener la misma bajo clasificaci�n de seguridad para lograr efectividad en la acci�n de inteligencia, justifica la necesidad que el uso de los recursos tambi�n tenga una clasificaci�n de seguridad.

Tales gastos, no por tener tal calidad, deben escapar de la fiscalizaci�n que deben ejercer solidariamente el Ministerio de Finanzas P�blicas, la Contralor�a General de Cuentas y la propia Comisi�n. El establecimiento de un r�gimen de control sobre tales materias de gasto -diferentes de los controles ordinarios sobre la administraci�n p�blica- resulta necesario para la prevenci�n de delitos como la malversaci�n de fondos o la ejecuci�n de acciones ilegales desde el Estado. De acuerdo con un estudio sobre el tema realizado por Est�vez y Pesce (1996) "La aceptaci�n de la existencia de gastos secretos supone dos principios fundamentales. El primero es asegurar el destino de estos gastos, es decir que los recursos aplicados a informaci�n e inteligencia sean efectivamente gastados en los fines espec�ficos. El segundo se refiere a que el �rea de inteligencia optimice la utilizaci�n de los recursos disponibles".

Tales asuntos se problematizan, con la cl�usula constitucional que establece que "No podr�n incluirse en el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser comprobado o que no est� sujeto a fiscalizaci�n. Esta disposici�n es aplicable a cualquier organismo, instituci�n, empresa o entidades descentralizadas o aut�nomas" (CPRG: Art. 237). A pesar de ello, tal y como lo ilustramos en el segundo cap�tulo del presente trabajo, haciendo referencia a una investigaci�n realizada por el Peri�dico de Guatemala (21 y 22 de agosto de 2000), pareciera que a pesar de la inexistencia de gastos confidenciales, �stos siguen existiendo y lo que es peor, de forma tal que escapan de cualquier ejercicio de control.

La m�xima a aplicar en este caso debe fundamentarse en la necesidad de normar para controlar. No se trata de negar la necesidad de tales partidas de gasto, sino m�s bien de asegurar que su ejecuci�n se realice conforme a los objetivos en la materia, de forma controlada y limitada a lo estrictamente necesario.

A fin de finiquitar tal dilema y asegurar la transparencia, quiz� una de las cl�usulas que podr�a figurar dentro de la normativa espec�fica que determine la creaci�n de la Comisi�n, podr�a decir: "Los presupuestos del Estado destinados a cualquier Servicio de Inteligencia, pueden ser erogados siempre y cuando dichos fondos hayan sido espec�ficamente autorizados por el Congreso de la Rep�blica, seg�n el procedimiento que en la ley que norma el Secretos de Estado se determine". Con ello se saldr�a al paso de la discrecionalidad con la que tales cuentas nacionales se ejecutan en la actualidad, lo que a su vez reforzar�a el sentido de control³¹.

³¹ Ejemplos al respecto pueden apreciarse en el papel que les corresponde jugar a las Asambleas Legislativas de Estados Unidos y Alemania en la aprobaci�n de los Gastos Reservados. En Estados Unidos una diversidad de Comit�s del Senado y de la C�mara de Representantes (inteligencia, defensa, relaciones exteriores, justicia) intervienen en la aprobaci�n del presupuesto de inteligencia. En tanto que en Alemania, la Subcomisi�n presupuestaria para la autorizaci�n del presupuesto de inteligencia (BND, BfV y MAD), conformada por cinco diputados federales pertenecientes a las principales corrientes pol�ticas, de la Comisi�n de Presupuesto del Bundestag, es la instancia encargada de estudiar y dictaminar sobre el presupuesto del sistema de inteligencia.

Adem�s de ello, para el ejercicio eficaz del control presupuestario que sobre la actividad de inteligencia tiene a su cargo la Comisi�n, �sta deber� estar facultada para suspender la ejecuci�n del presupuesto de cualquiera de los Servicios de Inteligencia del que se advirtieran irregularidades. Dicha medida deber� requerir del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Comisi�n. Siendo un desarrollo de las atribuciones del Congreso, contenidas en los art�culos 152 al 155 y 171, numeral d, de la Constituci�n Pol�tica de la Rep�blica. Es mediante tal facultad que las funciones de la Comisi�n con relaci�n al control presupuestario pueden ser efectivamente llevadas a cabo.

Un control superficial de las partidas presupuestarias generales, la inexistencia de mecanismos de investigaci�n en torno a las erogaciones presupuestarias espec�ficas en materia de inteligencia, la recepci�n de informes insubstanciales por parte de la Contralor�a General de Cuentas y la incapacidad para traducir las averiguaciones realizadas en acciones de pol�tica -p.e., suspender la ejecuci�n del presupuesto- y penales -la presentaci�n de denuncias ante el Ministerio P�blico-, ser�an algunos de los par�metros que habr�a que evitar a efecto de no inviabilizar el control presupuestario sobre la actividad de inteligencia.

El control presupuestario sobre la actividad de inteligencia debe ser comprendido como parte del normal ejercicio de uno de los principios que sustentan al r�gimen democr�tico: La rendici�n de cuentas. Para el control parlamentario, esta modalidad de control representa una de las llaves maestras para el buen desempe�o de su funci�n.

4. REALIZACI�N DE INVESTIGACIONES

Para el buen desarrollo de las funciones contenidas en los numerales precedentes la Comisi�n requiere de la realizaci�n de investigaciones propias, las que atendiendo a la naturaleza de la materia, deber�n encaminarse en privado.

S�lo mediante la realizaci�n de investigaciones, es posible contrastar los diferentes informes e informaciones que remitidos a la Comisi�n, son entendidos como materia prima para el trabajo de control. De no realizar investigaciones propias, la Comisi�n estar� desprovista de brazos ejecutores para el ejercicio del control.

Para el desarrollo de tales investigaciones, de conformidad con la Constituci�n Pol�tica de la Rep�blica (Art. 161) y con la LO-OL (Art. 55a y e), la Comisi�n estar� facultada para requerir de toda instituci�n p�blica y privada, la informaci�n que estime necesaria, la que deber� ser suministrada aun cuando sea de car�cter reservado o secreto.

Si los originales o las copias de los documentos que contengan la informaci�n solicitada por la Comisi�n resultaran incompletos a juicio de sus miembros, la Comisi�n puede constituirse en cualquier dependencia estatal -civil o militar- para examinar los elementos y documentaci�n que le fueran necesarios para el ejercicio de sus funciones, pudiendo tomar nota y obtener copias de la misma³².

³² Los art�culos de la Ley Org�nica del Organismo Legislativo refieren textualmente que son derechos de los diputados: Art. 55. a) Recabar de la administraci�n p�blica los datos, informes o documentos o copias de los mismos que obren en poder de �sta, debiendo facilitar la documentaci�n solicitada, en un plazo no mayor de treinta d�as. Art. 55. e) A ingresar sin restricci�n alguna a los edificios y dependencias p�blicas y municipales. La Resoluci�n de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre secretos oficiales (BOCG, 1992), presenta las modalidades bajo las cuales los Diputados tienen acceso a materias con clasificaci�n de seguridad en Espa�a.

El acceso a materias declaradas secretas es el medio que permite a la Comisi�n llevar a t�rmino sus funciones. Sin tal acceso, la Comisi�n quedar�a a expensas de la discriminaci�n de informaci�n que los servicios de ordinario le puedan suministrar.

El acceso a aquellas materias declaradas secretas, se hace acompa�ar de la implementaci�n de todas las medidas de protecci�n para el resguardo de aquella informaci�n que ostente clasificaci�n de seguridad y la obligaci�n de reserva por parte de los miembros de la Comisi�n, sus asesores y funcionarios, aspecto desarrollado en la secci�n D4. del presente cap�tulo.

A m�s de tal aclaraci�n, el procedimiento de constituirse en cualquier dependencia del Estado para compulsar y retirar documentaci�n, constituye uno de los poderes supremos del Organismo Legislativo.

Para la realizaci�n de investigaciones, la Comisi�n requiere de un cuerpo de asesores permanentes y temporales, as� como de otros funcionarios y empleados, aspectos desarrollados en la secci�n E2 del presente cap�tulo.

5. ELABORACI�N DE DIVERSO TIPO DE INFORMES

Los informes elaborados por la Comisi�n son el resultado de la ejecuci�n de sus funciones. En los mismos, la Comisi�n se permite patentar sus evaluaciones -de legalidad y de eficacia en torno a las normativas y pol�ticas-, a partir de las cuales presenta recomendaciones al Poder Ejecutivo para la realizaci�n de reformas en torno a diverso tipo de materias: Pol�tica de personal, en el �mbito del ordenamiento institucional de los servicios, de car�cter normativo, de pol�tica presupuestaria, de pol�tica general, entre otras.

Para la realizaci�n de sus informes, la Comisi�n requiere de los insumos en el �mbito de normativas, pol�ticas, planes y presupuestos, y de sus propias investigaciones, aspectos previamente se�alados.

A pesar que la Comisi�n puede presentar diverso tipo de informes en torno a materias diversas propias de su competencia, de entre tales informes se destaca uno de car�cter anual y secreto, dirigido al Poder Ejecutivo, en el que se informar� de las tareas realizadas, el cual podr�a atender a una tabla de contenidos m�nimos, dentro de los cuales se comprenden: a) Una evaluaci�n de la eficiencia t�cnico-profesional de los Servicios de Inteligencia; b) Valoraciones acerca de las pol�ticas presupuestarias en la materia; c) Una evaluaci�n del cumplimiento de los marcos normativos (Constitucionales, legales y reglamentarios) del trabajo de inteligencia; d) Un conjunto de recomendaciones tendientes a mejorar la performance de la inteligencia guatemalteca; e) Destacar actos en los que se advirtiera una particular eficiencia en el desempe�o de las tareas encomendadas, idoneidad, o valor profesional, cuidando la necesidad de preservar identidades, fuentes y m�todos; f) Se�alar actos u omisiones que mostraran ineficiencia, ineptitud o corrupci�n, con la finalidad de aplicaci�n por parte del organismo correspondiente -administrativo o judicial- de las sanciones a que hubiere lugar. Se deber� dejar constancia en las fichas de los agentes que hubieran protagonizado los actos se�alados en los numerales e y f, precedentemente se�alados.

Ilustra la pertinencia de tales informes, lo establecido en el art�culo 37 de la Ley de Seguridad Interior de la Rep�blica Argentina (Ley 24.059 de 1992 - Modificada por la Ley 24. 184), cuando establece que la Comisi�n de fiscalizaci�n de los �rganos y actividades de seguridad e inteligencia "...producir� anualmente un informe p�blico a las C�maras de Senadores y de Diputados y un informe secreto dirigido a las C�maras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en el cual informar� respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que crea necesario implementar".

La Ley de la Comisi�n Parlamentaria de Inteligencia de Sud�frica (Committee of members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act 1994) guarda tambi�n una cl�usula similar: "(6.1.) El Comit� debe, dentro de dos meses despu�s del 31 de marzo, cada a�o, remitir al Presidente y a cada Ministro, un informe de las actividades del Comit� durante el a�o, el cual puede contener recomendaciones que el Comit� considere apropiadas, y el Presidente debe remitir el informe al Parlamento dentro de los 15 d�as luego que el mismo ha sido presentado al ejecutivo. (6.2.) El Comit� puede a requerimiento del Presidente o de cualquier Ministro, o por otra raz�n que considere necesaria, trasladar al Presidente o al Ministro un reporte especial acerca de materias relacionadas con sus funciones" (Traducci�n Libre³³).

³³ "(6.1.) The Committee shall, within two months after 31 March in each year, submit to the President and to each Minister concerned a report on the activities of the Committee during the preceding year, together with the findings made by it and the recomendations it deems appropriate, and the President shall cause such report to be tabled in Parliament within 15 days of sesion of Parliament after the report was submitted to him or her. (6.2.) The Committee may at request of the President or the Minister concerned or at any other time which the Committee deems necesary, furnish the President or such Minister with a special report concerning any other matter relating to the performance of its functions".

Similares cl�usulas est�n presentes dentro de la Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia (Canadian Security Intelligence Service Act 1984), en lo que respecta a informes peri�dicos generales y otros de car�cter tem�tico, a iniciativa de la Comisi�n y en el caso de la larga tradici�n de control parlamentario en asuntos de inteligencia de los Estados Unidos.

Por aparte, son ejemplos de las versiones p�blicas de los referidos informes:

a) A wat hing brief: The nature, scope and appropriateness of ASIO�s public reporting activities. Parliamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization ASIO-Committee. Parliament of the Commonwealth of Australia. September 2000.

b) An Advisory Report on the Australian Security Intelligence Organization Legislation Amendment Bill 1999. Parliamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization ASIO-Committee. Parliament of the Commonwealth of Australia. May 1999.

c) Primo rapporto sul sistema di informazione e sicurezza. Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato. Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XII Legislatura. Doc. XXXIV. No. 1. Comunicata alla Presidenza il 6 aprile 1995.

d) Rielievi sui fascicoli SISDE e sui posteri di controlo. Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato. Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XII Legislatura. Doc. XXXIV. No. 2. Comunicata alla Presidenza il 27 luglio 1995.

e) Relazione sulla Politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2000). Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XIII Legislatura. Doc. XXXIII. No. 9. Presentata dal Presidente del consiglio dil ministri. Trasmessa alla Presidenza il 11 settembre 2000.

f) SIRC Annual Report 1998-1999: An operational audit of the Canadian Security Intelligence Service. Security Intelligence Review Committee. 30 September 1999.

g) Performance Report. Security Intelligence Review Committee. For the period ending March 31, 1998.

Es de se�alar que los informes de car�cter p�blico -generales o tem�ticos- que la Comisi�n se permitiera realizar atienden generalmente una cl�usula que ya es com�n para la mayor�a de marcos normativos. En la misma se establece que los informes no podr�n revelar: a) Fuentes de obtenci�n de informaci�n; b) Identidades del personal de los servicios; c) Procedimientos utilizados para la obtenci�n de informaci�n y producci�n de inteligencia; d) Datos o informaci�n que puedan obstaculizar el normal funcionamiento de los Servicios de Inteligencia.

Para cualquiera de los informes, la Comisi�n deber� cuidar lo establecido en la LO-OL, la que en su secci�n IV determina las normativas referentes a los dict�menes e informes de las comisiones de trabajo.

Otra modalidad, por la cual las Comisiones Parlamentarias de Inteligencia desarrollan acciones de investigaci�n, lo representan las oficinas de Inspector�a General en inteligencia, las que en algunos casos derivan de las propias Comisiones. La interacci�n entre la Comisi�n y tales entes consiste en la potestad de la Comisi�n para solicitar al Inspector General de Inteligencia la realizaci�n de investigaciones en torno a materias que sean de inter�s de la Comisi�n para el ejercicio de sus propias funciones de control.

En tales t�rminos, para el caso de Guatemala podr�a pensarse que la Comisi�n podr�a participar en la designaci�n del Equipo Interno de Supervisi�n. Dicho Equipo ser�a una instancia de evaluaci�n interna a los Servicios de Inteligencia, la estar�a integrada por siete personas designadas de com�n acuerdo entre los titulares de los Servicios de Inteligencia y la Comisi�n.

El objetivo del Equipo se centrar�a en la realizaci�n de una evaluaci�n de todo lo realizado en el transcurso de un a�o de labores. Pudiendo presentar en el mes de noviembre -exclusivamente a Presidente de la Rep�blica- un informe de car�cter secreto que deber� contener valoraciones y recomendaciones, acerca de la posibilidad de la suspensi�n de investigaciones, la destrucci�n de archivos, la supresi�n de oficios, el pago de compensaciones y la destituci�n de personal, adem�s de otras que se dirijan sobre todo lo actuado por los Servicios de Inteligencia.

Para la realizaci�n de tales cometidos, el Equipo deber� tener acceso a toda la informaci�n necesaria para el cumplimiento de sus labores, exigi�ndole a sus miembros, los est�ndares de confidencialidad que tal tarea representa.

Acerca de este punto, diversos sistemas de inteligencia (Australia, Sud�frica, Reino Unido y Nueva Zelanda, por ejemplo) han creado dentro de los poderes Legislativo o Judicial, Oficinas de Inspector�a General sobre la Actividad de Inteligencia. Se trata del Inspector-General of Intelligence and Security IGIS (1986), de Australia; el Inspectors-General of Intelligence (1994), de Sud�frica; el Security Service Commissioner (1989), del Reino Unido; y, el Inspector-General of Intelligence and Security (1996), de Nueva Zelanda.

P.e., �ste �ltimo tiene por mandato: a) Supervisar la validez y probidad de las reglas internas para la recolecci�n y el reporte de comunicaciones; y, b) La existencia de adecuadas medidas para asegurar que las operaciones de inteligencia no impacten negativamente en la vida de los ciudadanos. Sin embargo, tanto el Servicio Neozeland�s de Seguridad e Inteligencia (New Zeland Security Intelligence Service SIS) y la Oficina Gubernamental de Seguridad y Comunicaciones (Government Comunications Security Bureau GCSB) est�n controlados tambi�n mediante el Acta de Privacidad de 1993 y por el Ombusman y Comisionado de la Privacidad. En el caso del IGIS-Australia, �ste tiene como objetivos que los servicios de inteligencia realicen sus actividades en el marco de la ley, den cumplimiento a las directivas ministeriales y no vulneren los derechos humanos.

Para cualquiera de los casos, la idea principal que anima �sta f�rmula de control, consiste en dotar al poder pol�tico de un procedimiento independiente y objetivo de evaluaci�n que d� cuenta acerca del estado de sus propios Servicios de Inteligencia.

Gr�fica No. 1
La arquitectura de las funciones del control parlamentario sobre la actividad de inteligencia

C. INTEGRACI�N Y COMPOSICI�N

Si comprendemos que el medio para el ejercicio de las tareas de control parlamentario sobre el trabajo de inteligencia ha consistido en la constituci�n de comisiones de trabajo de car�cter espec�fico, uno de los puntos m�s complejos ata�e a la modalidad en que la Comisi�n puede integrarse.

En t�rminos generales, las modalidades de integraci�n son dos. Por una parte puede darse el caso que en la conformaci�n de la Comisi�n se observe la norma general para integrar comisiones legislativas permanentes: La representaci�n proporcional.

Bajo tal modalidad, la Comisi�n ser� el reflejo del n�mero de integrantes de los diferentes bloques parlamentarios presentes en la Asamblea Legislativa. Por la naturaleza especial de las materias a abordar y atendiendo a las funciones que debe cumplir, en algunos ordenamientos se ha establecido adem�s, un n�mero fijo de representantes que deben conformar dicha Comisi�n. Dicho n�mero oscila entre los 31 miembros para el caso de Estados Unidos, 18 para el Reino Unido, 16 para Argentina, 11 para Sud�frica, 8 en el caso de Italia, 7 para Australia y entre 2 y 4 para el caso de Canad�³⁴.

En ordenamientos constitucionales en los cuales la Asamblea Legislativa se compone de dos C�maras, y trat�ndose de una Comisi�n Bicameral, el criterio generalmente consiste en la integraci�n compartida igualitariamente entre la C�mara Alta y la C�mara Baja.

En el caso de Guatemala, las Comisiones de Trabajo del Congreso de la Rep�blica establecen un n�mero de ocho integrantes, facultando al Presidente de cada Comisi�n para que presente al Pleno una solicitud de ampliaci�n del n�mero de sus integrantes, el cual no podr� exceder de once (LO-OL: Art. 29).

No obstante la prevalencia del concepto de representaci�n proporcional a la hora de integrar la Comisi�n, a fin de evitar que bajo el concepto del gobierno de partidos, la tarea de supervisi�n se diluya, en algunos pa�ses se ha pretendido asegurar la integraci�n a la misma de los bloques legislativos en condici�n de minor�a.

De ello es ejemplo, el Proyecto de Ley de Inteligencia (31. VII. 1997) presentado al Honorable Congreso de la Rep�blica Argentina por Carlos �lvarez, Graciela Fern�ndez Meijide y Fernando Solanas, al proponer una cl�usula que textualmente refiere: La Comisi�n Bicameral de Control de la Informaci�n e Inteligencia del Estado est� integrada por seis senadores y seis diputados, debiendo asegurarse la representaci�n de por lo menos las dos primeras minor�as... (Art. 24).

Por su parte, el Proyecto de ley de informaci�n e inteligencia, (Rost�n: 2000) tambi�n presentado al Senado y al Congreso de la Rep�blica Argentina por N�stor Rost�n, propone una f�rmula diferente para la integraci�n de las Comisiones Permanentes de Inteligencia (la Asamblea Legislativa de Argentina es bicameral). En su art�culo 34 el referido proyecto indica que "(las comisiones) Elegir�n de su seno un presidente, un vicepresidente y un secretario, debiendo tales autoridades corresponder, respectivamente al partido que posea mayor representaci�n en la C�mara respectiva, y a los dos subsiguientes en orden decreciente de representaci�n".

Otra modalidad que se inscribe en el mismo objetivo que las anteriores formulaciones resulta de la manera en que la Comisi�n Parlamentaria de Inteligencia se integra en Sud�frica. En el art�culo 2. 2., 2. 3. a. y b. la ley espec�fica estipula que: La Comisi�n consta de once miembros, de los cuales nueve son designados conforme la modalidad de representaci�n proporcional, mientras que los restantes dos puestos se reservan a aquellos partidos que representados en el Parlamento no lograron un puesto con la modalidad de representaci�n proporcional³⁵.

³⁵ 2.2. The Committee shall consist of 11 members of Parliament. 2.3.a. Nine members of the Committee shall be appointed by the President in accordance with the principle of proportional representation as determined in accordance with the formula set out in section 228 (3) (c) of the Constitution and with the concurrence orf the leaders of the political parties entitled to be represented on the Committee accordign to that formula. 2.3.b. Two members of the Committee shall be appointed by the President with the concurrence of the party or parties holding seats in Parliament but witch are not represented on the Committee in terms of paragraph (a): Provided that President with the concurrence of the leaders of the parties holding seats in Parliament.

La aspiraci�n aludida precedentemente abre la puerta a la segunda modalidad de integraci�n: La representaci�n directa de los bloques legislativos. De esa forma, todos los bloques legislativos tienen la obligaci�n de nominar a uno o dos representantes a la Comisi�n. El sistema de Comisiones Legislativas de Guatemala presenta dos casos singulares: La Comisi�n de Derechos Humanos y la Comisi�n de Apoyo T�cnico.

Es mediante �sta modalidad que se asegura primero, que todas las fuerzas pol�ticas est�n debidamente representadas, y segundo, que en su seno prive un clima de equilibrio, en funci�n de las materias que son parte de su funci�n.

Independientemente de la f�rmula que pueda adoptarse para la integraci�n de la Comisi�n, los par�metros a observar consisten en hacer de �sta un instrumento �til para llevar adelante las funciones asignadas.

Una Comisi�n conformada bajo el criterio de la representaci�n directa de los Bloques Legislativos, podr�a, en medio del gobierno de partidos, ser presa de una desconfianza tal entre la Comisi�n y el Pleno del Congreso y entre la Comisi�n y los Servicios de Inteligencia, que inviabilice de entrada su funcionamiento. N�tese que las funciones de las Comisiones conformadas mediante tal procedimiento, dentro del ordenamiento parlamentario guatemalteco, no se asemejan en nada a las que la Comisi�n de Inteligencia tendr�a que cumplir.

Pero tambi�n, podr�a acontecer que una Comisi�n compuesta bajo la f�rmula ordinaria de representaci�n proporcional de Bloques Legislativos, el partido en el poder, regularmente con mayor�a en el Congreso, se reservar� para s� la mayor�a de las plazas integrantes de la Comisi�n. De tal forma que la tarea de control podr�a ser presa de las lealtades -no al cargo desempe�ado dentro de la Comisi�n- sino al partido que controla ambos Organismos de Estado.

Quiz� la determinaci�n de compartir entre las dos minor�as principales los otros cargos de direcci�n de la Comisi�n -exceptuando al Presidente de la Comisi�n- pueda atenuar las tensiones que el procedimiento de representaci�n proporcional puede acarrear, a lo cual habr�a que acompa�ar de otras medidas, como p.e., pensar en un equipo especial de asesores de carrera contratados bajo normas de oposici�n; aspectos a desarrollar en la secci�n E2. del presente cap�tulo.

En caso que uno de los integrantes de la Comisi�n dejara su cargo -casos de renuncia a la Comisi�n, renuncia al Bloque Legislativo que lo propuso, o ausencia definitiva de conformidad con el art�culo 161 de la CPRG y 60 y 61 de la LO-OL, el Congreso nombrar� un sustituto, el que debe de pertenecer al Bloque Legislativo que propuso al sustituido.

En cuanto a la directiva de la Comisi�n, invariablemente de la modalidad de integraci�n que se adopte, la LO-OL (Art. 34-35) establece que la Presidencia de la Comisi�n es determinada por mayor�a absoluta de votos en el Pleno del Congreso, en tanto que la Vicepresidencia de la Comisi�n y su Secretario, son determinados por la Comisi�n, atendiendo a una cl�usula (Art. 35) que establece que los diputados electos para los tres cargos enunciados deben pertenecer a bloques parlamentarios diferentes.

Punto y aparte merece considerar la formaci�n de subcomisiones dentro de la propia Comisi�n, a efecto de intentar realizar una divisi�n del trabajo que resulte funcional a los objetivos planteados. Esta subdivisi�n podr�a coadyuvar a que la Comisi�n logre una integraci�n plena de todos sus miembros -legisladores y asesores- a las labores, con un grado funcional de especializaci�n, que podr�a traducirse en una grado mayor de los trabajos que �sta realice³⁶.

³⁶ Resulta especialmente interesante a este respecto la experiencia estadounidense de la creaci�n de subcomisiones, mediante las cuales se logr� instrumentar la plena participaci�n de un n�mero mayor de legisladores en la labor de la Comisi�n y un mayor grado de especializaci�n, tanto de parte de los legisladores como del personal de la Comisi�n, en los asuntos que integraban la competencia de �sta, obteni�ndose por otra parte una mayor profundizaci�n del an�lisis en cada caso. De esa forma la Comisi�n Selecta de Inteligencia se subdivide en las Subcomisiones de inteligencia humana, an�lisis y contrainteligencia (Human intelligence, Analysis, and Counterintelligence); y, en la Subcomisi�n de inteligencia t�cnica y t�ctica (Technical and tactical intelligence). Una experiencia similar en la conformaci�n de Subcomisiones es la existente en el Congreso de los Diputados de Espa�a. La resoluci�n de la Presidencia del Congreso de los Diputados, del 26 de junio de 1996, sobre procedimiento de creaci�n y reglas de funcionamiento de las Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la C�mara (BOCD, 1996) provee un ejemplo de los procedimientos de integraci�n y composici�n, las reglas de organizaci�n y funcionamiento de las Subcomisiones.

Entendiendo que a cada una de las Comisiones se le estar�a asignando el conocimiento de temas o �reas determinadas, a m�s de aquellos asuntos de �ndole general, podr�a pensarse en la especializaci�n de temas como el Sistema de Formaci�n y Carrera en el Sistema de Inteligencia; el Acceso a informaci�n, el Habeas Data y el Secreto de Estado; y, la Reforma del Sistema de Inteligencia: estructuras org�nico-funcionales, legislaci�n y pol�ticas.

En tal caso se comprender�a que las din�micas de la Comisi�n estar�an divididas en dos planos: Las reuniones de Comisi�n y las Reuniones de las Sub-comisiones espec�ficas. Las reuniones de Comisi�n ser�an de utilidad entonces para la aprobaci�n de todos los documentos oficiales -p�blicos y secretos-, en tanto que las Sub-Comisiones proveer�an un ambiente m�s propicio para el trabajo de la Comisi�n.

Otro aspecto a considerar es la conveniencia de designar -previo acuerdo con el Poder Ejecutivo-, enlaces permanentes de los Servicios de Inteligencia para la Comisi�n. Tales enlaces, adem�s de la funci�n natural de constituirse en el referente entre la Comisi�n y el Servicio, podr�an tener funciones de consejo para la Comisi�n, cuando �sta lo requiera de ellos, a la vez que coadyuvar�an al dise�o de las medidas de protecci�n de aquella informaci�n con clasificaci�n de seguridad.

Un ejemplo de tal tipo de interacci�n entre la Comisi�n y los Servicios lo aporta la Committee of members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act 1994, de Sud�frica. En su numeral 2.7 la ley establece que: "La Comisi�n puede ser asistida en el desarrollo de �stas funciones (las funciones ordinarias de la Comisi�n) por un oficial u oficiales en el servicio p�blico, designados para tales prop�sitos por el Presidente, luego de consultar con el Presidente de la Comisi�n, los titulares de los Servicios y con el Inspector General" (Traducci�n Libre³⁷.)

³⁷ 2.7. "The Committee shall be assisted in the performance of its functions by an officer or officers in the Public Service designated for that purpose by the President, afther consultation with the chairperson and the Heads of the Services, and the Inspectors-General".

Gr�fica No. 2
Organigrama espec�fico de la Comisi�n

D. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTO

1. PER�ODO DE FUNCIONES

De acuerdo con la LO-OL (Art. 31) las Comisiones se integran anualmente al inicio de cada per�odo de sesiones (14 de enero - 15 de mayo; y 1 de agosto - 30 de noviembre), no obstante y atendiendo al criterio de especializaci�n en la integraci�n de las comisiones preceptuado en la misma ley (Art. 30), podr�a pensarse en el establecimiento de un procedimiento para la reelecci�n de los integrantes de la Comisi�n, como criterio que asegure la continuidad, la especializaci�n y a la vez atienda a est�ndares de seguridad con respecto a las materias conocidas por los Diputados.

Este procedimiento podr�a establecer p.e., una norma en la cual, se expresara que atendiendo a la naturaleza de las funciones de la Comisi�n y a la especializaci�n que ello implica, los Bloques Legislativos cuidar�n que los integrantes de la Comisi�n, puedan reelegirse cuantas veces sea necesario en el transcurso de la legislatura para el buen funcionamiento de la Comisi�n.

2. SESIONES

Con la asistencia de la mayor�a de sus integrantes (LO-OL: Art. 36), las sesiones de la Comisi�n deber�n ser preparadas de antemano por la Directiva de la misma, atendiendo al Plan de Trabajo de la Comisi�n, aprobado al inicio del per�odo de sesiones del Congreso de la Rep�blica.

Es a la Directiva de la Comisi�n a quien le compete tambi�n la funci�n de convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias por iniciativa propia, o bien, a petici�n de dos Diputados de Bloques Legislativos diferentes, o a solicitud de una quinta parte de los miembros de la Comisi�n.

3. PROCEDIMIENTO DE TOMA DE DECISIONES

Como en el caso de todas las Comisiones de Trabajo del Congreso de la Rep�blica, las decisiones son tomadas por el procedimiento de votaciones para comisiones comprendido en la Ley Org�nica del Organismo Legislativo (Art. 36). De esa forma, las decisiones de la Comisi�n requerir�n de la mayor�a simple, es decir sencillamente, la presentaci�n de m�s votos afirmativos que negativos.

Tal procedimiento de toma de decisiones ser� exceptuado cuando se trate de los informes anuales u otros informes o dict�menes que la Comisi�n tenga por objeto preparar. En tales casos, el procedimiento para la toma de decisiones ser� por mayor�a absoluta de los miembros de la Comisi�n (LO-OL: Art. 41).

De esa forma, dentro del cuerpo principal del informe o dictamen se incluyan aquellas conclusiones que fueron alcanzadas por acuerdo de mayor�a absoluta. En contrapartida, aquellas conclusiones que no alcanzaron tal estatus, podr�an ser contenidas -adem�s de serlo de oficio como anexo al acta correspondiente (LO-LO: Art. 101)- en un Protocolo Adicional de Reservas, que como anexo al informe, dictamen o documento de que se trate, detallar� las razones de la reserva y sus ponentes³⁸.

³⁸ Un ejemplo de tal procedimiento puede verse en: Accountability of the Security Service - Third Report. Select Committee on Home Affairs. House of Commons. 14 June 1999. United Kingdom (SCHA, 1999). Al final del documento se detallan los puntos que fueron determinados por votaci�n dividida, precisando el nombre de los representantes y la forma como �stos emitieron su voto.

Asimismo, cualquiera de los miembros de la Comisi�n puede estar facultado para -en caso de no registrarse el voto un�nime de todos los miembros de la Comisi�n- solicitar que en uno de los anexos del informe se detalle la forma en la que cada uno de los miembros de la Comisi�n emitieron su voto y si cada uno de ellos lo decide, formular las razones que lo motivaron para votar de una u otra manera³⁹.

³⁹ Este �ltimo procedimiento retoma la experiencia del Comit� Parlamentario Conjunto de la Organizaci�n Austaliana de Seguridad e Inteligencia -ASIO Committee- (Parlamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization), el cual establece que: "Where the members present at a meeting of the Commitee do not vote unanimously on a question, there shall, if a member so requires, be recorded in the minutes and in the report of the Committee to the Minister, and subject to seccion 92N, in the report of the Committee to the Parliament, on the matter to wich the questions relates: a) the names of the members who voted and the manner in wich each such member voted; b) the names of the members who abstained from voting and the fact that they abstained from voting; and c) if the question was determined by the casting vote of the member presiding the name of the member presiding and the fact that the question was so determined" (ASIO-ACT: Part. VA, Section 92E Meetings of the Committee, 7). (Cuando los miembros presentes en una reuni�n del Comit� no voten un�nimemente un asunto, deber�, si un miembro lo requiere, hacerse constar en la minuta de la reuni�n y en el informe del Comit� al Ministro y -atendiendo a la Secci�n 92N- en el informe del Comit� dirigido al Parlamento, los siguientes asuntos: a) los nombres de los miembros que votaron y la manera en que cada asunto fue votado; b) los nombres de los miembros que se abstuvieron de la votaci�n y las razones que los llevaron a abstenerse; c) si el asunto fue determinado por el voto del presidente, deber� hacerse constar el nombre del miembro de la comisi�n que presidi� la reuni�n y las razones por las que el asunto fue determinado de esa manera." Traducci�n libre.

Otro procedimiento para la toma de decisiones, especialmente aquellas que tiene que ver con los informes oficiales de la Comisi�n, nos lo presenta la Ley de Seguridad Interior de la Rep�blica Argentina (Ley 24.059 de 1992 - Modificada por la Ley 24. 184). La Comisi�n de fiscalizaci�n de los �rganos y actividades de seguridad e inteligencia est� facultada para producir tantos informes en minor�a como disidencias hubiere en su seno (Art. 37). Es decir que mediante tal procedimiento, para cualquiera de los informes que la comisi�n elabore -por lo menos uno de car�cter p�blico dirigido a las C�maras de Senadores y de Diputados y uno de car�cter secreto dirigido a las c�maras referidas y al Poder Ejecutivo Nacional- todo miembro de la Comisi�n que disienta puede optar por elaborar su propio informe dirigido a los destinatarios arriba referidos, atendiendo -desde luego- a los procedimientos de reserva establecidos para el efecto.

No obstante la existencia de tal procedimiento y los aspectos favorables que pueda tener -no limitar la posibilidad de opini�n de cualquiera de sus integrantes- para el caso de Guatemala se considera que con la inclusi�n dentro del informe o documento del referido Protocolo Adicional de Reservas la inclusi�n de la pluralidad de opiniones puede alcanzarse de forma satisfactoria.

Para cualquiera de los casos, al registrarse empates en las decisiones de la Comisi�n, podr�a seguirse el procedimiento general establecido en la referida ley (LO-LO: Art. 100). En el mismo se indica que a fin de resolver tal situaci�n, el punto se volver� abrir a discusi�n, pudiendo ser vuelto a tratar en una nueva reuni�n.

4. CONFIDENCIALIDAD Y OBLIGACI�N DE DENUNCIA

Para el eficaz desarrollo de las actividades de control desde el Poder Legislativo, ninguna causa de reserva para el acceso a informaci�n podr� argumentarse en contra de miembros del Congreso de la Rep�blica, salvo que se tratara de asuntos de informaci�n e inteligencia que requieran reserva o secreto, supuesto por el cual el acceso estar� limitado a los miembros de la aludida comisi�n.

Sobre quienes ejercen tareas de control deber�n pesar normativas a fin de hacer que no revelen aquellas informaciones que son o fueron de su conocimiento durante el ejercicio de sus cargos.

En todo momento, la Comisi�n deber� evitar hacer revelaciones que perjudiquen el desarrollo de investigaciones, las fuentes, los procedimientos y las identidades, relacionadas con el trabajo de los Servicios de Inteligencia. Tal cl�usula -que ya es norma com�n de la legislaci�n en la materia para diversos sistemas de inteligencia-, permite asegurar que el desenvolvimiento de la actividad de los Servicios no se vea afectada ante los riesgos que lleva impl�cita la acci�n de control.

Por ser este uno de los temas m�s sensibles en el funcionamiento de la Comisi�n vale la pena revisar la forma en que el ordenamiento penal otorga al tema de la revelaci�n de secretos. As�, dentro del C�digo Penal se tipifica la revelaci�n de secretos en cuatro art�culos, veamos:

1. T�tulo IV. De los delitos contra la libertad y la seguridad de la persona; Cap�tulo III. De la violaci�n y revelaci�n de secretos, comprende los delitos de Publicidad indebida (CP: Art. 222) y de Revelaci�n de secreto profesional (CP: Art. 223). El primero se concept�a como: "Quien, hall�ndose leg�timamente en posesi�n de correspondencia, de papeles o de grabaciones no destinadas a la publicidad los hiciere p�blicos, sin la debida autorizaci�n, aunque le hubieren sido dirigidos cuando el hecho cause o pudiere causar perjuicio, ser� sancionado con multa de doscientos a mil quetzales".

En tanto que el segundo queda as�: "Quien, sin justa causa, revelare o empelare en provecho propio o ajeno un secreto del que se ha enterado por raz�n de su estado, oficio, empleo, profesi�n o arte, sin que con ello ocasionare o pudiere ocasionar perjuicio, ser� sancionado con prisi�n de seis meses a dos a�os y multa de cien a un mil quetzales".

2. T�tulo XI. De los delitos contra la seguridad del Estado; Cap�tulo I. De la traici�n, comprende el delito de Revelaci�n de secretos del Estado (Art. 366): "Quien, en cualquier forma revelare secretos referentes a la seguridad del Estado, ya comunicando o publicando documentos, dibujos, planos u otros datos relativos al material, fortificaciones u operaciones militares, ser� sancionado con prisi�n de dos a cinco a�os y multa de quinientos a tres mil quetzales".

3. T�tulo XIII. Delitos contra la administraci�n p�blica; Cap�tulo II. De los delitos cometidos por funcionarios o por empleados p�blicos, comprende el delito de Revelaci�n de secretos (CP: Art. 244): "El funcionario o empleado p�blico que revelare o facilitare la revelaci�n de hechos, actuaciones o documentos de los que tenga conocimiento por raz�n del cargo y que por disposici�n de la ley deben permanecer en secreto, ser� sancionado con multa de doscientos a dos mil quetzales"⁴⁰.

⁴⁰ Advi�rtase que el ordenamiento jur�dico guatemalteco hace una distinci�n entre funcionario y empleado p�blico. En el primero de los casos se trata de aquella persona individual que por elecci�n popular o leg�timo nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad, competencia legal y representaci�n de car�cter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente (R-LSC, 1998: Art. 1a). En contrapartida, en el segundo caso se trata de aquella persona individual que ocupa un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil, en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad con las disposiciones legales, por el cual queda obligado a prestar su servicio o a ejecutar la obra personalmente a cambio de un salario, bajo la direcci�n continuada del representante de la dependencia, entidad o instituci�n donde presta sus servicios y bajo la subordinaci�n inmediata del funcionario representante (R-LSC, 1998: 1b). Ambos conceptos son especificaciones del m�s gen�rico Servidor P�blico o trabajador del Estado, conceptuado como "...la persona individual que ocupe un puesto en la Administraci�n P�blica en virtud de nombramiento, contrato o cualquier otro v�nculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligado a prestarle sus servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dependencia continuada y direcci�n inmediata de la propia Administraci�n P�blica" (LSC, 1968: Art. 4).

De esa cuenta, todo Diputado miembro de la Comisi�n y todo el personal que la conforma -con funciones de asesor�a o de car�cter administrativo- tendr� prohibido dar a conocer o suministrar informaci�n de los expedientes, documentos, notas, informaciones o material de cualquier tipo, que por raz�n de sus funciones sean de su conocimiento. Tal prohibici�n es especialmente sensible con relaci�n a la imposibilidad de revelar identidades, fuentes y m�todos, que puedan perjudicar la actividad de los Servicios de Inteligencia. Las infracciones a esta prohibici�n, deber�n ser objeto de una sanci�n, la que podr�a ser igual al doble o triple de la pena ya fijada en el ordenamiento penal guatemalteco para el delito de Revelaci�n de Secretos del Estado (CP: Art. 366).

Cesada la relaci�n laboral, los funcionarios y empleados p�blicos se�alados no podr�n revelar la informaci�n que hubiere sido de su conocimiento, en tanto �sta no hubiere sido oportunamente desclasificada, conforme la legislaci�n lo estipule.

Pero al establecimiento de la reserva y su correspondiente sanci�n, se hace acompa�ar de todo un conjunto de medidas de protecci�n a fin de resguardar los documentos que -teniendo clasificaci�n de seguridad- se encuentren en los archivos de la Comisi�n.

Para tales efectos, es posible el establecimiento de un apropiado marco de trabajo entre la Comisi�n y los Servicios de Inteligencia. De esa forma, atendiendo uno de los puntos cr�ticos de la relaci�n entre la Comisi�n y los Servicios -el resguardo de la seguridad de las informaciones- se tratar�a de lograr un trabajo conjunto, a efecto de lograr la colaboraci�n de los Servicios, en la determinaci�n de las medidas de seguridad con las que los documentos deben ser utilizados y almacenados en los archivos de la Comisi�n, las que deber�n ser objeto de atenci�n especialmente por parte todos los miembros de la Comisi�n, pero especialmente por la Directiva de �sta.

Acerca de �ste punto, la ASIO-ACT (Part. VA, Section 92F Proceedings of Committee, 4) establece que: "Cualquier documento que tenga clasificaci�n de seguridad nacional y que sea remitido al Comit� deber�: a) Ser mantenido bajo la custodia del Comit�, manteni�ndolo en un lugar aprobado para tales prop�sitos por el Director General" ( Traducci�n libre). Otro ejemplo de la forma en la que �ste aspecto es abordado, lo presenta the Committe of Members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act, 1994, de Sud�frica. En el art�culo 4, inciso b) de la citada ley se establece que: "...inteligencia, informaci�n y documentos deben ser manejados en concordancia con las medidas de seguridad escritas o las condiciones prescritas o determinadas por el Presidente de la Comisi�n, con la concurrencia de los titulares de los Servicios... (Traducci�n Libre⁴¹).

⁴¹ ASIO-ACT (Part. VA, Section 92F Proceedings of Committee, 4): "The Committee shall ensure that any documents having a national security classification provided to the Committee: a) are, while in the custody of the Committee, kept at a place approved for the purpose by the Director-General". Committee of Members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act, 1994, Sud �frica. 4, b): "...intelligence, information and documents shall be handled in accordance with the written security guidelines and measures of, or the conditions prescribed or determined by, the chairperson with the concurrence of the heads of the Services...".

Se except�a de la aludida obligaci�n de reserva, el caso en que la comisi�n o cualquiera de sus integrantes advirtiera -a primera vista-, hechos constitutivos de delitos. En tales supuestos, la comisi�n o cualquiera de sus integrantes pondr� los hechos en conocimiento del �rgano jurisdiccional competente y del Presidente del Organismo Legislativo, esto �ltimo en sesi�n secreta, tan pronto como tales irregularidades hayan sido advertidas. En tal caso, se procede teniendo en cuenta lo preceptuado en el C�digo Penal, el que en su t�tulo XIV. De los delitos contra la administraci�n judicial; Cap�tulo I. De los delitos contra la actividad judicial; Art�culo 457, establece el Delito de omisi�n de denuncia. El funcionario o empleado p�blico que, por raz�n de su cargo, tuviere conocimiento de la comisi�n de un hecho calificado como delito de acci�n p�blica y, a sabiendas, omitiere o retardare hacer la correspondiente denuncia a la autoridad judicial competente, ser� sancionado con multa de cien a un mil quetzales.

E. MARCO DE TRABAJO DE LA COMISI�N

Uno de los primeros aspectos a tomar en cuenta para el logro de las funciones de la comisi�n es lo referente al entorno de �sta. Con ello se pretende explorar la construcci�n de un ambiente propicio para el desarrollo de las actividades que tiene que llevar adelante una comisi�n de �ste tipo, as� como otros temas que ata�en a diversos recursos imprescindibles para el alcance de las funciones de la Comisi�n.

Gr�fica No. 3
El marco de trabajo de la Comisi�n

1. LOS CLIMAS POL�TICOS ALREDEDOR DE LA COMISI�N: CONSTRUIR CONFIANZA

Un primer aspecto a tomar en cuenta ata�e a la concepci�n que sobre el tema de inteligencia priva. Ubicando a la inteligencia como un instrumento auxiliar del sistema de seguridad, en el �mbito de las concepciones en la materia, habr� que hacer un esfuerzo por modificar la concepci�n doctrinaria de la seguridad nacional y lograr su reemplazo por una doctrina de seguridad y defensa acorde con el sistema democr�tico. De esa manera, podr�a empezarse a hacer crecer la idea de abrir las ventanas de los Servicios de Inteligencia, quienes con el tiempo podr�n convencerse de las ventajas que esta pol�tica podr�a traerles.

Partiendo de la iniciativa anterior, una de las pol�ticas que la Comisi�n no debe dejar de impulsar consiste la atenci�n permanente a aquellos procedimientos de trabajo que coadyuven a la construcci�n de confianza en los trabajos que la comisi�n realiza.

No se dice nada nuevo al afirmar la debilidad general de las instituciones democr�ticas en reg�menes en proceso de consolidaci�n democr�tica. Tal caracter�stica general -por la naturaleza de sus funciones- c�clicamente tiende a agudizarse cuando sobre el Poder Legislativo se dirigen los an�lisis.

Partiendo de tal situaci�n, la Comisi�n deber� fortalecer aspectos como la profesionalidad, calidad t�cnica y responsabilidad con la que dirige sus acciones.

Indudablemente a ello coadyuva el soporte t�cnico que la misma pueda tener, el establecimiento y la observancia de sus pautas generales de funcionamiento, fundamentalmente en lo referente a la confidencialidad y obligaci�n de denuncia, la transparencia con la que se manejen los asuntos, y el establecimiento de un apropiado marco de trabajo entre la Comisi�n y los Servicios de Inteligencia.

2. LA FUNCI�N DE ASESOR�A

Dado el estado del tema en Guatemala y la escasez de recursos humanos capacitados para brindar asesor�a en las materias que son objeto de trabajo dentro de la propia Comisi�n, el equipo de asesores de la misma est� llamado a jugar un trascendental rol, como motor de los trabajos que la Comisi�n se proponga realizar para el cumplimiento de sus funciones.

En la LO-OL (Art. 154), los asesores de Comisiones y Bloques Legislativos son conceptuados como servicios profesionales sin oposici�n. El art�culo 155 de la citada ley, establece que "La relaci�n entre los asesores y los Bloques Legislativos y las Comisiones de Trabajo del Congreso, es contractual, de naturaleza civil, no laboral y sus atribuciones ser�n fijadas mediante contrato suscrito con el Congreso de la Rep�blica y en forma directa por las Comisiones y los propios Bloques Legislativos, en cada caso".

Cada Bloque Legislativo constituido tiene derecho a dos asesores, sin perjuicio de lo cual, por cada cuatro diputados, el Bloque Legislativo tiene derecho a un asesor m�s (LO-OL: Art. 38).

Las fuentes de recursos de asesor�a para la Comisi�n bajo el actual marco de trabajo provienen exclusivamente de tres fuentes: a) El asesor permanente, que act�a a su vez como Secretario Espec�fico de la Comisi�n (LO-OL: Art. 38); b) Los asesores temporales para proyectos espec�ficos y t�cnicos, nombrados por la Junta Directiva del Congreso (LO-OL: Art. 38); c) La asistencia que pueda ser brindada por la Comisi�n de Apoyo T�cnico (LO-OL: Art. 27).

En todos los casos, los asesores son nombrados oficialmente por la Junta Directiva a propuesta de la Comisi�n, atendiendo �sta exclusivamente a los par�metros de honorabilidad e idoneidad en su campo de competencia de los asesores propuestos (LO-OL: Art. 14k).

Acerca del tema de los asesores es preciso comprender dos materias distintas: Por una parte, preciso es comprender que cada diputado requiere para el ejercicio del cargo de un trabajo de asesor�a, el cual le es suministrado por el equipo de asesores vinculado al Bloque Parlamentario. Usualmente, entre tales asesores se desarrolla una divisi�n especializada del trabajo en funci�n de atender las materias que forman parte del trabajo de los diputados del Bloque.

Desde esa perspectiva, los asesores realizan trabajos de car�cter general, para el Bloque Legislativo y de car�cter espec�fico, para los Diputados, en atenci�n a los temas que �stos desarrollen en las Comisiones de las que son parte. No obstante, en ambos casos, se trata de una asesor�a de car�cter pol�tico -que parte de las directrices del Bloque Legislativo-, y temporal, por cuanto que el asesor permanece en su puesto mientras el Diputado y el Bloque Legislativo tengan continuidad en el Congreso.

Por aparte, es preciso comprender que el Congreso de la Rep�blica requiere de una asistencia permanente, t�cnica y especializada, a fin de llevar a cabo sus cometidos.

Parece interesante en tal sentido la experiencia de diversas Asambleas Legislativas -Espa�a, Canad� y Estados Unidos para citar tan s�lo tres ejemplos-, en cuanto a contar con asesores t�cnicos permanentes e independientes de directivas pol�ticas. Se trata de las unidades gen�ricamente denominadas Centros Generales de Apoyo. En las normas sobre el r�gimen de asesoramiento de las Comisiones del Congreso de los Diputados y el Senado de Espa�a (BOCG, 1989) se establecen pormenores del sistema de trabajo de la llamada Unidad de Asesoramiento Parlamentario.

El asesoramiento permanente e independiente tiene varias ventajas, entre las que la fundamental est� evidentemente representada por la continuidad. La experiencia acumulada por los funcionarios de planta permanente pasa a constituir un valiosos acervo para los organismos que cuentan con sus servicios, especialmente cuando tales funcionarios son designados tras concurso y riguroso estudio de sus antecedentes t�cnicos y son estimulados a realizar constantes cursos de perfeccionamiento.

Sin embargo, antes que la constituci�n de dicho Centro General de Apoyo, la experiencia legislativa guatemalteca pareciera indicar como preferible la creaci�n de una Oficina T�cnica de Asesor�a en Inteligencia -de forma exclusiva- para los Diputados de la Comisi�n.

La Asesor�a brindada por tal oficina deber� superar la mera b�squeda de antecedentes legislativos o de bibliograf�a, prestando de esa forma un servicio �til para todas las actividades que la Comisi�n se proponga realizar, constituy�ndose adem�s, en un imprescindible auxiliar de las labores de la Comisi�n.

La realizaci�n de investigaciones y proyectos de dictamen, los estudios presupuestarios, la formulaci�n de anteproyectos de ley, el estudio de todas aquellas materias que fueren objeto del trabajo de la Comisi�n, formar�n parte de las funciones de la Oficina de Asesor�a T�cnica. Se comprende as� que la acci�n de control, otorgada a los Diputados de la Comisi�n, puede ser delegada de forma responsable a los asesores.

De esa forma, la interacci�n con los Asesores de Comisi�n (Permanente y Temporales) y con los Asesores de los Diputados, permitir� a la aludida Oficina T�cnica de Asesor�a en Inteligencia, intercambiar puntos de vista con los mismos, evit�ndose as� la falta de sangre nueva que ha sido se�alada como una de las carencias de los Centros Generales de Apoyo del Congreso de los Estados Unidos.

Con relaci�n al n�mero de miembros de la Oficina T�cnica de Asesor�a en Inteligencia, la situaci�n econ�mica del pa�s y las limitaciones presupuestarias resultantes de la misma, hacen aconsejable limitar su n�mero a ocho funcionarios: Un coordinador, cinco asesores y dos auxiliares⁴².

⁴² Acerca del n�mero de miembros Staff de la Oficina, vale la pena se�alar que las Comisiones de Control de ambas c�maras en Estados Unidos, tienen aproximadamente -entre asesores y analistas- 60 personas contratadas a tiempo completo; el Security Intelligence Review Committee SIRC de Canad�, cuenta tan s�lo con 12; el Intelligence and Security Committee del Reino Unido, alcanza un equipo de tres personas a tiempo completo, al cual se le agregan investigadores adicionales a tiempo parcial. (SCHA, 1999)

Se deber� poner especial atenci�n en los requisitos de ingreso para los integrantes de la Oficina, los que mediante el procedimiento de oposici�n curricular puedan ser calificados t�cnicamente por la Directiva de la Comisi�n, quien actuar� como autoridad nominadora de la Oficina T�cnica de Asesor�a en Inteligencia. Los integrantes de la Oficina deben satisfacer las exigencias de capacitaci�n y perfeccionamiento que les ser�n impuestas por la directiva de la Comisi�n, que incluir�n la realizaci�n peri�dica de cursos relativos al tema.

Tras ser aceptado como parte del equipo de asesores de la Oficina y tras haber aprobado satisfactoriamente un per�odo de prueba de seis meses, dicho personal gozar� de un contrato de trabajo por tiempo indefinido, pudiendo ascender dentro de la jerarqu�a de puestos. El r�gimen de trabajo del personal de la Oficina T�cnica de Asesor�a deber� ser desarrollado dentro del Reglamento de Trabajo de la Comisi�n.

Finalmente, es de precisar que ficha Oficina T�cnica deber� contar con un espacio f�sico que permita privacidad a los funcionarios y proximidad de �stos a los usuarios de su trabajo, revirtiendo la situaci�n actual donde la gran mayor�a de asesores debe desempe�ar sus funciones fuera del edificio del Congreso.

Gr�fica No. 4
Esquema de los flujos de asesor�a para la Comisi�n

A m�s de tales fuentes de asesor�a y atendiendo a la existencia de un acervo de experiencia institucional en la materia, la Comisi�n podr�a crear un Cuerpo Consultivo Ad-honorem. La misi�n de dicho cuerpo consistir�a en aportar -a requerimiento de la Comisi�n-, su opini�n sobre los temas en tratamiento, dada la experiencia adquirida en su paso por importantes funciones en ambos poderes. Se integrar�a por acuerdo entre la directiva de la Comisi�n, proponi�ndose entre sus miembros a funcionarios y profesionales en general cuya opini�n pudiera ser de utilidad para la Comisi�n.

Con relaci�n a los funcionarios p�blicos, habr�a que comprender que los mismos deben de contar con el requisito de haber formado parte de gobiernos constitucionales que hubieran estado relacionados con materias vinculadas a los Servicios de Inteligencia. En este caso, dicho cuerpo no deber�a superar un n�mero de cinco personas.

3. Luz y taqu�grafos: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD

Aunque en la vida del Congreso de la Rep�blica, las negociaciones entre Bloques Legislativos evitan por definici�n los espacios p�blicos, la decisi�n de hacer lo m�s transparente posible la actividad de una Comisi�n de este tipo resulta trascendental, de ah� la frase Luz y taqu�grafos, acu�ada durante la transici�n espa�ola, para hacer referencia a la necesidad de la aludida transparencia en el hacer legislativo.

Atendiendo a las materias que son objeto de sus trabajos y a la naturaleza de la Comisi�n, una se�al negativa de �sta ser�a el asumir que generalmente todo lo que ella trata debe ser secreto. Antes bien, en el dise�o institucional de sus labores, la Comisi�n deber� encontrar un equilibrio entre la publicidad de sus cometidos y la responsabilidad con la que �stos se lleven a cabo.

S�lo cuando sea imprescindible se le debe dar a las reuniones el car�cter de secreto (LO-OL: Art. 79), atendiendo a las materias que se aborden y a la profundidad con la que tales asuntos ser�n tratados, especialmente, cuando se trate de discusiones relacionadas con informaci�n clasificada que los Servicios de Inteligencia han remitido a la Comisi�n, o bien, en el caso de la discusi�n de informes secretos que la comisi�n se apresta a formular.

Acerca de �ste punto, la comisi�n tiene tres aspectos a resolver. Por una parte, con sano juicio debe clasificar aquella informaci�n que como resultado de sus labores, obre en su poder. P.e., en lo que se refiere al tratamiento de los informes expresamente secretos que deber� formular y otro tipo de oficios o pronunciamientos. Podr�an comprenderse dentro de tales asuntos al detalle de las actas de las sesiones (Formuladas en el Art. 36 de la LO-OL). Por otra, la comisi�n debe atender a las medidas de protecci�n de aquella informaci�n clasificada que fuese remitida en oficios o comunicada verbalmente, a todos sus miembros. No obstante lo anterior, y como tercer aspecto a resolver, la Comisi�n debe procurar el m�ximo de publicidad de sus actos e informaciones, para lo cual se requiere de algo m�s que el informe p�blico establecido dentro de sus funciones.

Acerca de �ste �ltimo aspecto y en concordancia con la concepci�n esbozada sobre el rol de las Comisiones de Trabajo del Congreso, las cuales, m�s all� de su tarea legislativa, deben constituirse en centro de elaboraci�n concertada de normativas y pol�ticas, la Comisi�n podr�a evaluar la realizaci�n de un programa de extensi�n, dentro del cual podr�an considerarse: a) Seminarios permanentes para todos los miembros de la Comisi�n y su personal auxiliar (Diputados y sus Asesores, Asesores de Comisi�n, Oficina T�cnica y Cuerpo consultivo); b) Visitas programadas a los Servicios de Inteligencia; c) Contactos internacionales mediante visitas e invitaci�n de delegaciones; y, d) Organizaci�n por parte de la Comisi�n de cursos sobre temas de inteligencia, conjuntamente con las entidades especializadas en el tema, destinados a conocimiento e informaci�n de los restantes integrantes del Congreso.

El referido art�culo de la LO-OL se�ala expresamente aquellos casos en los que las sesiones pueden declararse secretas: Las sesiones del Congreso ser�n secretas, siempre que se trate de asuntos militares de seguridad nacional o relacionados con operaciones militares pendientes y asuntos diplom�ticos pendientes o de seguridad nacional. Lo ser�n tambi�n cuando conozca de antejuicios por delitos contra el pudor de menores de edad. En este caso, toda persona que no tenga la calidad de diputado deber� abandonar el Hemiciclo Parlamentario y la Junta Directiva adoptar� las precauciones adecuadas para evitar que se haga p�blico lo tratado. Si un diputado revelare lo tratado en sesi�n secreta, se instruir� en su contra las correspondientes diligencias por revelaci�n de secretos. Al respecto, la legislaci�n guatemalteca adolece de normatividad alguna en materia de secretos oficiales, lo cual constituye un serio problema, que para el caso de las pautas de trabajo de la Comisi�n urge resolver⁴³.

⁴³ Tales asuntos son llevados por las C�maras en Espa�a, estableci�ndose que las sesiones de las Camisones -incluidas las de investigaci�n- pueden ser secretas: a) Cuando lo acuerde la mayor�a absoluta de sus miembros, a iniciativa de su respectiva Mesa (Directiva), del Gobierno, de dos grupos parlamentarios (Bloques Legislativos), o de la quinta parte de sus componentes (RC: Art. 64.2); b) De ordinario, las sesiones de las Comisiones de Investigaciones preparatorias de su plan de trabajo o de las decisiones del Pleno, o de deliberaci�n interna, o las reuniones de las ponencias que se creen en su seno; c) Los datos, informes o documentos facilitados a estas comisiones para el cumplimiento de sus funciones, cuando lo disponga una ley, o cuando as� lo acuerde la propia comisi�n; d) Las comparecencias informativas ante Comisiones de Investigaci�n cuando �stas versen sobre materias declaradas reservadas o secretas conforme la legislaci�n vigente y cuando a juicio de la Comisi�n los asuntos a tratar coincidan con actuaciones judiciales que hayan sido declaradas secretas (RC: Art. 64.4); e) Las sesiones o aquellos puntos de las mismas que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios y cuestiones personales que afecten a senadores (RS: Art. 75.2).

Asimismo, y para preservar las normas de seguridad con la que alguna de la informaci�n transmitida a la Comisi�n por parte de los Servicios debe manejarse, podr�a establecerse que �stos soliciten a la Comisi�n el estatus de sesi�n secreta para que la Comisi�n aborde determinado documento o bien, solicitar a la Comisi�n tal modalidad de sesi�n para hacer exposiciones verbales de materias que tengan clasificaci�n de seguridad⁴⁴.

⁴³ La Resoluci�n de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre secretos oficiales (BOCG, 1992), provee un ejemplo de las modalidades en que los Diputados acceden a tales materias. El punto sexto de la resoluci�n establece que: "Asimismo, el Gobierno podr� solicitar que la informaci�n sobre una determinada materia clasificada sea facilitada en sesi�n secreta, a la Comisi�n que la demand� o a cualquier Comisi�n competente en la materia, en el caso que la iniciativa hubiese partido de los Grupos Parlamentarios. En estos supuestos, s�lo podr�n asistir a la sesi�n informativa los miembros de la Comisi�n".

De no reunir los criterios enunciados precedentemente, la invitaci�n a participar en las reuniones de la Comisi�n podr� hacerse extensiva a legisladores que no pertenecieran a la Comisi�n (de acuerdo con el Art. 30 de la LO-OL, que textualmente refiere": ...los dem�s Diputados podr�n asistir a las sesiones de trabajo de las comisiones participando en sus deliberaciones, con voz pero sin voto, y si lo solicitaren, su opini�n podr� hacerse constar en el dictamen que se emita sobre determinado asunto") y a todos los asesores de los diputados miembros, aunque no fueran espec�ficamente asesores de la comisi�n. Podr�n participar tambi�n en las reuniones los enlaces de los Servicios de Inteligencia, en su calidad de funcionarios p�blicos, de conformidad con lo establecido en los Art. 37 y 73 de la LO-OL.

4. RECURSOS T�CNICOS, DOCUMENTALES, INFORM�TICOS Y PRESUPUESTARIOS

Las funciones y potestades anteriormente esbozadas requieren de un soporte t�cnico, documental e inform�tico. La existencia de una base de datos para publicaciones espec�ficas, la tenencia de registros e informes propios, la vinculaci�n a bases de datos nacionales e internacionales con informaci�n sobre la tem�tica de la Comisi�n, son aspectos a tener en cuenta en �ste rengl�n.

La creaci�n de una biblioteca especializada en temas vinculados a la inteligencia, para lo cual se requiere de la suscripci�n de la Comisi�n a revistas y publicaciones especializadas en la materia, tanto del pa�s como del exterior.

Para ello y atendiendo a las importantes tareas legislativas, la Comisi�n deber� contar con un presupuesto propio, elaborado por ella misma y remitido a la Junta Directiva del Congreso, para que �sta lo integre al Presupuesto Programado de Ingresos y Egresos del Organismo Legislativo LO-OL (Art. 14m; Art. 18n; Art. ).

Gr�fico No. 5
Organigrama completo de la Comisi�n y su marco de trabajo