Análisis de la Ley de Inteligencia Nacional argentina.
José Manuel Ugarte
1. Consideraciones iniciales.
La nueva Ley de Inteligencia Nacional argentina constituye en definitiva una reiteración de la estructura de inteligencia existente, con algunos aspectos parciales que la mejoran, particularmente en materia de control; y otros que incrementan sus deficiencias.
Probablemente la mejora más significativa que pueda citarse, es que se trata de una ley pública; es decir, que concluirá el singular anacronismo argentino de las leyes secretas., al menos, en este aspecto. También, la de constituir una ley orgánica en materia de inteligencia, hasta el momento inexistente, dado que la Ley “S” N° 20.159 regía a la SIDE, mientras que la Ley N° 20.194 se refería a la C.N.I..
2. Aspectos positivos de la Ley.
Además de las invocaciones a los derechos humanos, a la ética, y a la transparencia, siempre positivas como criterios interpretativos, constituyen aspectos positivos de la Ley:
2.1. La prohibición de obtención de información y la producción de inteligencia sobre las personas por el sólo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas u opinión política, o de adhesión a principios de movimientos sindicales, cooperativos, asistenciales, culturales, así como por la legítima actividad que desarrollen como pertenecientes a organizaciones que actúen legalmente en los sectores indicados.
Se trata de una cláusula tomada literalmente de los proyectos presentados por los diputados Bisciotti, Berhongaray como diputado y luego como senador, y el senador Rostan.
Ha sido mejorada –a propuesta del suscripto- incluyendo en la prohibición, con carácter general, la de obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas, por la actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción.
2.2. La prohibición de la revelación de toda información relativa a cualquier habitante u organización del país, adquirida por los organismos de inteligencia en ejercicio de sus funciones, salvo que mediare obligación o autorización legal. Se trata también de, con ligeras variantes, una cláusula que tiene el mismo origen antes indicados.
2.3. La prohibición relativa a influir de cualquier modo en el proceso político interno del Estado Nacional, en su opinión pública, medios de difusión, asociaciones o agrupaciones legales de cualquier tipo o habitantes. También tomada casi textualmente del mismo origen antes indicado.
2.4. La creación de una Comisión Parlamentaria dedicada específicamente al control de la actividad de inteligencia, y la inclusión como una obligación específica, rutinaria y permanente, del deber de controlar el gasto en materia de inteligencia.
Se trata, indudablemente, de aspectos que mejoran significativamente la situación.
2.5. Las precisiones realizadas en materia de competencia de los organismos de inteligencia militares, las cuales han quedado referidas, en el nivel estratégico militar, a las capacidades y vulnerabilidades de los países extranjeros de interés para la defensa, y en los niveles estratégico operacional y táctico, al ambiente operacional y a las operaciones del enemigo en combate, respectivamente.
No obstante, como se verá, tales mejoras son neutralizadas por otros aspectos que aparecen como negativos. Es decir, que no se trata de una Ley que sólo introduce mejoras, sino que también pueden advertirse cambios que no aparecen como positivos, desde los puntos de vista de la eficacia y del control.
3. Aspectos negativos de la Ley.
3.1. Concentración de todas las funciones de la inteligencia en un organismo situado en el máximo nivel del Estado.
Tal como sucede en la estructura actualmente existente, que la Ley no hace sino consolidar, se propone como organismo fundamental del Sistema Nacional de Inteligencia a la Secretaría de Inteligencia, órgano que, tal como sucede con la actual Secretaría de Inteligencia de Estado, concentra en el máximo nivel del Estado las funciones de inteligencia exterior, interior y contrainteligencia. Esta última función, además, es considerada con una amplitud inédita en los países desarrollados institucionalmente.
Se trata de algo muy diverso a lo que puede advertirse del análisis de las estructuras de inteligencia propias de los países desarrollados institucionalmente (Reino Unido, Francia, Italia, República Federal de Alemania, Australia, etc.), que se caracterizan por evitar tal acumulación, distinguiendo en base a diversos criterios (territoriales, origen de la amenaza, nacionalidad de los destinatarios de la actividad, etc.) entre inteligencia exterior, por una parte, e inteligencia interior y contrainteligencia por la otra.
Tales competencias son asignadas a organismos diversos, estableciéndose la dependencia del organismo encargado de la inteligencia interior y contrainteligencia respecto del Ministerio del Interior o de Justicia, según los casos.
Existen países como Canadá, que posee exclusivamente un organismo de contrainteligencia e inteligencia interior con limitadas facultades, que depende del Ministerio de Justicia.
En cuanto a Estados Unidos de América, que posee una de las estructuras de inteligencia de mayor complejidad del mundo, carece de un organismo de inteligencia interior en el estricto sentido del término, hallándose a cargo de las funciones de inteligencia interior y de la coordinación en materia de contrainteligencia en el territorio estadounidense un organismo federal de investigación, el FBI.
En cuanto a la Agencia Central de Inteligencia, su carta orgánica le prohibe el desempeño de funciones policiales o de seguridad interna. Si bien está facultada a obtener en territorio estadounidense información y producir inteligencia y contrainteligencia externa –referida a Estados extranjeros, organizaciones extranjeras o personas extranjeras, es decir, no residentes permanentes en territorio estadounidense- debe realizar tales actividades en dicho territorio bajo la coordinación del FBI. En cambio, en el exterior del país, es la CIA la que coordina la actividad de contrainteligencia, en la que también participa el FBI.
Basta remitirnos para más detalles en este aspecto a la legislación de tales países, analizada en Legislación de Inteligencia del autor[1].
3.2. Inexistencia de suficientes límites en materia de inteligencia interior.
Si bien las normas a que se aluden en el punto 2 obran como un límite de algunos de los excesos que suelen cometerse en la actividad de inteligencia, lo cierto es que en el Ley puede advertirse una total falta de determinación en materia de límites de la actividad de inteligencia en el propio país.
Cabe señalar en este aspecto, que no basta como único límite establecer una prohibición de obtención de información y la producción de inteligencia sobre las personas por el sólo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas u opinión política, o de adhesión a principios de movimientos sindicales, cooperativos, asistenciales, culturales, así como por la legítima actividad que desarrollen como pertenecientes a organizaciones que actúen legalmente en los sectores indicados[2]; o aún, como ya se ha señalado, incluir por la actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción.
Aunque también es preciso destacar que en algo se ha mejorado la redacción de la definición de inteligencia, estableciéndose que tal actividad habrá de tener lugar con relación a amenazas, situaciones o riesgos que afecten la seguridad del Estado, continúa siendo excesivamente amplia en materia de inteligencia interior, respecto de la cual no se dispone una competencia más limitada y precisa que la que se otorga en materia de inteligencia exterior.
En los países desarrollados institucionalmente, que han sabido resolver de manera adecuada el dilema existente entre las características de la actividad de inteligencia, fundamentalmente el secreto que protege fuentes y métodos y su carácter subrepticio, asegurando la adecuada realización de una actividad imprescindible para un Estado moderno sin poner en riesgo los derechos y garantías individuales, la actividad de inteligencia tiene límites precisos cuando tiene lugar en el territorio propio y/o respecto de los ciudadanos o residentes del país; y competencias cuidadosamente establecidas y mucho más limitadas que en materia de inteligencia exterior.
La actividad de inteligencia entendida en sentido amplio está limitada en el país o respecto de los ciudadanos o residentes propios, en estos países, a: a) La obtención de información respecto de actividades destinadas a cambiar el sistema de gobierno del país, derrocar a sus gobernantes o impedirles el ejercicio de sus facultades legales, por medios ilegítimos; b) La contrainteligencia, entendida ésta como actividad destinada a evaluar las actividades de inteligencia llevadas a cabo por países extranjeros contra el país propio o sus intereses, y comprensiva del contraespionaje y contrasabotaje; c) En algunos países, la lucha contra el crimen organizado, con particular énfasis en el narcotráfico y el lavado de dinero, y el terrorismo.
Es así que dentro del propio país, la actividad de inteligencia no es asumida como un medio de obtención de información y realización de análisis respecto de cualquier aspecto que interese al Estado, sino, exclusivamente, de los aspectos antes indicados. Es decir, que la actividad de inteligencia, dentro del propio Estado, tiene un carácter limitado y excepcional -aunque, como es lógico, permanente, no ordinario.
Una técnica frecuentemente utilizada en este aspecto –remito al contenido de la ley canadiense de 1984 y a la ley de la Oficina Federal de Defensa de la Constitución de la República Federal de Alemania, es establecer que la actividad de inteligencia en el interior del propio país deberá estar referida a las amenazas contra la seguridad del Estado, y luego definir concretamente en qué consisten tales amenazas.
Cabe señalar que en la Ley, la inteligencia interior y la inteligencia interior están absolutamente asimiladas; no existe distinción alguna respecto de tal actividad con relación a de los propios ciudadanos y en el propio país, y de la que tiene lugar con respecto al extranjero..
La definición de contrainteligencia tiene una amplitud inédita en la legislación de los países institucionalmente desarrollados, a la cual nos referimos.
Se la define como actividad que se realiza con el propósito de conjurar actividades de inteligencia de actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad de la Nación.
Como podemos advertir, no se trata –como en la legislación comparada- del contraespionaje o contrasabotaje referido a Estados extranjeros.
En la Ley, puede ser sujeto de una actividad –advirtamos que no consiste exclusivamente en la obtención y análisis de formación- cualquier actor a quien se juzgue susceptible de representar, no sólo amenazas, sino riesgos –amenaza meramente hipotética, que no requiere acciones concretas- a la seguridad de la Nación. Cualquier organización e incluso persona puede estar comprendida en tan amplia definición.
Remito a comparar las definiciones de contrainteligencia contenidas en las normas de competencia de los países institucionalmente desarrollados, para advertir las fundamentales diferencias existentes en esta materia.
. En la Argentina, con la sanción de esta Ley, la definición de contrainteligencia es ampliada comprendiendo a actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad del Estado Nacional.
¿Qué actores pueden representar amenazas o riesgos para la seguridad interior de la Nación? Muchos, ciertamente. Grupos de huelguistas, los piqueteros, las mujeres agropecuarias[3] o cualquier grupo disidente, respecto de quien se piense que su actividad es susceptible de ocasionar amenazas o riesgos para la seguridad interior, a los cuales, en definitiva, se aplicarían procedimientos destinados a luchar contra el espionaje y sabotaje de países extranjeros.
3.3. Persistencia del rol de la Secretaría de Inteligencia en materia de intercepciones de comunicaciones ordenadas por el Poder Judicial.
Manteniéndose la justificadamente criticada situación relativa a la asignación a un organismo de inteligencia dependiente directamente del Poder Ejecutivo la facultad de materializar las intercepciones de comunicaciones dispuestas por el Poder Judicial -con la consiguiente situación de conflicto, cuando el investigado es un funcionario del propio Poder Ejecutivo- se persiste en el error cometido durante la administración precedente al producirse la disolución de la Dirección de Observaciones Judiciales que dependiera de la ex EnTel, en cuanto a atribuir la realización de esa tarea a la SIDE.
A ello se ha agregado un aspecto fundamental: se ha establecido a la mencionada Dirección de Observaciones Judiciales como el único órgano facultado para intervenir en intercepciones de comunicaciones dispuestas por el Poder Judicial. Tal limitación no rige, no obstante, para la propia SIDE, facultada a tramitar intercepciones sin participación de este organismo, aunque solicitando autorización judicial.
Recapitulemos: deberá pasar por la SIDE absolutamente toda solicitud de un Juez para interceptar comunicaciones en una causa criminal, del tipo que sea.
Resulta difícil conciliar esto con la independencia del Poder Judicial. El monopolio de la SIDE –que no tiene ninguna justificación técnica, dado que las intercepciones las realizan las empresas privadas a pedido judicial- le permitirá obtener información anticipada respecto de toda causa judicial en la que se soliciten intercepciones. Se trata de un poder del que carecía hasta este momento, dado que los jueces podían requerir intercepciones de comunicaciones a las instituciones policiales y fuerzas de seguridad.
Nada impediría establecer organismos en las empresas prestatarias del servicio telefónico, al cual se destacaran, si fuera necesario, representantes de las distintas instituciones que cooperan con la Justicia, fundamentalmente policiales, además de la SIDE.
Aunque podrían señalarse ventajas en la centralización en un organismo las intercepciones dispuestas por orden judicial, parece obvio que tal organismo no debiera ser la SIDE.
Parece evidente la conveniencia en el sentido de asignar tal función a otro organismo, fundamentalmente a una Dirección de Observaciones Judiciales a crearse bajo la dependencia de la Cámara Federal en lo Penal, o, como ha sido propuesto e incluso parece más adecuado, de la Procuración General de la Nación.
3.4. Inclusión dentro de la Inteligencia Nacional de la Inteligencia Criminal.
Esta inclusión constituye un serio error conceptual.
La Inteligencia Criminal no es, en sentido estricto, actividad de inteligencia; es la aplicación de la metodología del análisis de inteligencia a la actividad policial en la lucha contra las organizaciones criminales.
Esta inclusión tiene el efecto de dejar bajo la dirección de la Secretaría de Inteligencia a actividades que, en rigor, han estado y deben seguir estando fuera de la competencia de los organismos de inteligencia en sentido estricto. Esta disposición abre un posible futuro campo de ingerencia en la actividad policial.
. 3.5. Incremento de las facultades de la Secretaría de Inteligencia.
Hemos señalado anteriormente que la Secretaría de Inteligencia no sólo no ha disminuido las más que amplias facultades que le confiere la legislación vigente, sino que inclusive las ha incrementado.
El Ley reconoce amplias funciones de supervisión y dirección en diversas materias, inclusive la presupuestaria, sobre los restantes organismos de inteligencia.
Si bien podría sostenerse que el control respecto de los organismos de inteligencia militares podría tener ventajas –aunque no se advierte por qué debe realizarlo la Secretaría de Inteligencia- algo mucho más complejo es que ese control se realice respecto de la Dirección de Inteligencia Criminal. Se trata de ingerencia en la actividad de inteligencia en la actividad policial, algo por cierto inadecuado y que hasta el momento no reconocía la legislación vigente.
Ello se ve incrementado por la circunstancia de otorgarse al Secretario de Inteligencia jerarquía y rango de Ministro.
La actividad de inteligencia es una actividad instrumental y de apoyo a la conducción. Sirve a la formulación de políticas, aportando información elaborada, no elabora políticas sustantivas.
El rango ministerial en materia de inteligencia, comandando simultáneamente un organismos con competencia en todas las funciones de inteligencia y dirigiendo la restante actividad de inteligencia es una acumulación de poder casi única en la historia de la inteligencia.
No la tuvo aún el legendario Comité para la Seguridad del Estado, más conocido por sus siglas K.G.B., porque ninguna ingerencia tenía respecto de la actividad de inteligencia militar, representada por el Organismo de Inteligencia del Estado Mayor, conocido por las siglas GRU. Ni siquiera el Servicio Nacional de Informaciones de la dictadura militar brasileña, conocido como S.N.I –posiblemente el modelo que en este aspecto ha sido tenido a la vista- tenía un poder de este tipo, respecto de los organismos de inteligencia militares.
No cabe dudas de que este poder, aunque puede no representar peligro en manos de la actual conducción del sector, puede representar, en otras, significativos riesgos..
4. Conclusiones.
A modo de conclusión, cabe destacar que la Ley implica, en definitiva, significativas mejoras en algunos aspectos; pero presenta graves deficiencias en otros.
Puede apoyarse en todo caso su sanción, supuesta la voluntad de iniciar de inmediato un profundo estudio de la reforma de inteligencia, con miras a la adopción, por sucesiva legislación, de cambios en la estructura establecida.
[1] José Manuel Ugarte, Legislación de Inteligencia, Editorial Dunken, Buenos Aires, 2000, y WOLA-SEDEM, Guatemala, 2001,.
[2] Nuevo Ordenamiento de la Seguridad Pública de 1981, República Italiana. Citada por primera vez en Argentina en Seguridad Interior, José Manuel Ugarte, FAI, Buenos Aires, 1990.
[3] Que ya fueron objeto de investigación por el Servicio de Inteligencia de la Fuerza Aérea Argentina.