An�lisis de la Ley de Inteligencia Nacional argentina.

Jos� Manuel Ugarte

1. Consideraciones iniciales.��

�� La nueva Ley de Inteligencia Nacional argentina constituye en definitiva una reiteraci�n de la estructura de inteligencia existente, con algunos aspectos parciales que la mejoran, particularmente en materia de control;� y otros que incrementan sus deficiencias.

�� Probablemente la mejora m�s significativa que pueda citarse, es que se trata de una ley p�blica; es decir, que concluir� el singular anacronismo argentino de las leyes secretas., al menos, en este aspecto. Tambi�n, la de constituir una ley org�nica en materia de inteligencia, hasta el momento inexistente, dado que la Ley �S� N� 20.159 reg�a a la SIDE, mientras que la Ley N� 20.194 se refer�a a la C.N.I..

�� 2. Aspectos positivos de la Ley.

�� Adem�s de las invocaciones a los derechos humanos, a la �tica, y a la transparencia, siempre positivas como criterios interpretativos, constituyen aspectos positivos de la Ley:

�� 2.1. La prohibici�n de obtenci�n de informaci�n y la producci�n de inteligencia sobre las personas por el s�lo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas u opini�n pol�tica, o de adhesi�n a principios de movimientos sindicales, cooperativos, asistenciales, culturales, as� como por la leg�tima actividad que desarrollen como pertenecientes a organizaciones que act�en legalmente en los sectores indicados.

�� Se trata de una cl�usula tomada literalmente de los proyectos presentados por los diputados Bisciotti, Berhongaray como diputado y luego como senador, y el senador Rostan.

�� Ha sido mejorada �a propuesta del suscripto- incluyendo en la prohibici�n, con car�cter general, la de obtener informaci�n, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas, por la actividad l�cita que desarrollen en cualquier esfera de acci�n.

�� 2.2. La prohibici�n de la revelaci�n de toda informaci�n relativa a cualquier habitante u organizaci�n del pa�s, adquirida por los organismos de inteligencia en ejercicio de sus funciones, salvo que mediare obligaci�n o autorizaci�n legal. Se trata tambi�n de, con ligeras variantes, una cl�usula que tiene el mismo origen antes indicados.

�� 2.3. La prohibici�n relativa a influir de cualquier modo en el proceso pol�tico interno del Estado Nacional, en su opini�n p�blica, medios de difusi�n, asociaciones o agrupaciones legales de cualquier tipo o habitantes. Tambi�n tomada casi textualmente del mismo origen antes indicado.

�� 2.4. La creaci�n de una Comisi�n Parlamentaria dedicada espec�ficamente al control de la actividad de inteligencia, y la inclusi�n como una obligaci�n espec�fica, rutinaria y permanente, del deber de controlar el gasto en materia de inteligencia.

�� Se trata, indudablemente, de aspectos que mejoran significativamente la situaci�n.

�� 2.5. Las precisiones realizadas en materia de competencia de los organismos de inteligencia militares, las cuales han quedado referidas, en el nivel estrat�gico militar, a las capacidades y vulnerabilidades de los pa�ses extranjeros de inter�s para la defensa, y en los niveles estrat�gico operacional y t�ctico, al ambiente operacional y a las operaciones del enemigo en combate, respectivamente.

�� No obstante, como se ver�, tales mejoras son neutralizadas por otros aspectos que aparecen como negativos. Es decir, que no se trata de una Ley que s�lo introduce mejoras, sino que tambi�n pueden advertirse cambios que no aparecen como positivos, desde los puntos de vista de la eficacia y del control.

3. Aspectos negativos de la Ley.

3.1. Concentraci�n de todas las funciones de la inteligencia en un organismo situado en el m�ximo nivel del Estado.�

�� Tal como sucede en la estructura actualmente existente, que la Ley no hace sino consolidar, se propone como organismo fundamental del Sistema Nacional de Inteligencia a la Secretar�a de Inteligencia, �rgano que, tal como sucede con la actual Secretar�a de Inteligencia de Estado, concentra en el m�ximo nivel del Estado las funciones de inteligencia exterior, interior y contrainteligencia.� Esta �ltima funci�n, adem�s, es considerada con una amplitud in�dita en los pa�ses desarrollados institucionalmente.

�� Se trata de algo muy diverso a lo que puede advertirse del an�lisis de las estructuras de inteligencia propias de los pa�ses desarrollados institucionalmente �(Reino Unido, Francia, Italia, Rep�blica Federal de Alemania, Australia, etc.), que se caracterizan por evitar tal acumulaci�n, distinguiendo en base a diversos criterios (territoriales, origen de la amenaza, nacionalidad de los destinatarios de la actividad, etc.) entre inteligencia exterior, por una parte,� e inteligencia interior y contrainteligencia por la otra.

Tales competencias son asignadas a organismos diversos, estableci�ndose la dependencia del organismo encargado de la inteligencia interior y contrainteligencia respecto del Ministerio del Interior o de Justicia, seg�n los casos.

Existen pa�ses como Canad�, que posee exclusivamente un organismo de contrainteligencia e inteligencia interior con limitadas facultades, que depende del Ministerio de Justicia.

En cuanto a Estados Unidos de Am�rica, que posee una de las estructuras de inteligencia de mayor complejidad del mundo,� carece de un organismo de inteligencia interior en el estricto sentido del t�rmino, hall�ndose a cargo de las funciones de inteligencia interior y de la coordinaci�n en materia de contrainteligencia en el territorio estadounidense un organismo federal de investigaci�n, el FBI.

�� En cuanto a la Agencia Central de Inteligencia, su carta org�nica le prohibe el desempe�o de funciones policiales o de seguridad interna. Si bien est� facultada a obtener en territorio estadounidense informaci�n y producir inteligencia� y contrainteligencia externa �referida a Estados extranjeros, organizaciones extranjeras o personas extranjeras, es decir, no residentes permanentes en territorio estadounidense- debe realizar tales actividades en dicho territorio bajo la coordinaci�n del FBI. En cambio, en el exterior del pa�s, es la CIA la que coordina la actividad de contrainteligencia, en la que tambi�n participa el FBI.

�� Basta remitirnos para m�s detalles en este aspecto a la legislaci�n de tales pa�ses, analizada en Legislaci�n de Inteligencia del autor[1].

3.2. Inexistencia de suficientes� l�mites en materia de inteligencia interior.

�� Si bien las normas a que se aluden en el punto 2 obran como un l�mite de algunos de los excesos que suelen cometerse en la actividad de inteligencia, lo cierto es que en el Ley puede advertirse una total falta de determinaci�n en materia de l�mites de la actividad de inteligencia en el propio pa�s.

�� Cabe se�alar en este aspecto, que no basta como �nico l�mite establecer una prohibici�n de obtenci�n de informaci�n y la producci�n de inteligencia sobre las personas por el s�lo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas u opini�n pol�tica, o de adhesi�n a principios de movimientos sindicales, cooperativos, asistenciales, culturales, as� como por la leg�tima actividad que desarrollen como pertenecientes a organizaciones que act�en legalmente en los sectores indicados[2]; o a�n, como ya se ha se�alado, incluir por la actividad l�cita que desarrollen en cualquier esfera de acci�n.

�� Aunque tambi�n es preciso destacar que en algo se ha mejorado la redacci�n de la definici�n de inteligencia, estableci�ndose que tal actividad habr� de tener lugar con relaci�n a amenazas, situaciones o riesgos que afecten la seguridad del Estado, contin�a siendo excesivamente amplia en materia de inteligencia interior, respecto de la cual no se dispone una competencia m�s limitada y precisa que la que se otorga en materia de inteligencia exterior.

�� En los pa�ses desarrollados institucionalmente, que han sabido resolver de manera adecuada el dilema existente entre las caracter�sticas de la actividad de inteligencia, fundamentalmente el secreto que protege fuentes y m�todos y su car�cter subrepticio, asegurando la adecuada realizaci�n de una actividad imprescindible para un Estado moderno sin poner en riesgo los derechos y garant�as individuales, la actividad de inteligencia tiene l�mites precisos cuando tiene lugar en el territorio propio y/o respecto de los ciudadanos o residentes del pa�s; y competencias cuidadosamente establecidas y mucho m�s limitadas que en materia de inteligencia exterior.

�� La actividad de inteligencia� entendida en sentido amplio est� limitada en el pa�s o respecto de los ciudadanos o residentes propios, en estos pa�ses, a: a) La obtenci�n de informaci�n respecto de actividades destinadas a cambiar el sistema de gobierno del pa�s, derrocar a sus gobernantes o impedirles el ejercicio de sus facultades legales, por medios ileg�timos; b) La contrainteligencia, entendida �sta como actividad destinada a evaluar las actividades de inteligencia llevadas a cabo por pa�ses extranjeros contra el pa�s propio o sus intereses, y comprensiva del contraespionaje y contrasabotaje; c) En algunos pa�ses, la lucha contra el crimen organizado, con particular �nfasis en el narcotr�fico y el lavado de dinero, y el terrorismo.

�� Es as� que dentro del propio pa�s, la actividad de inteligencia no es asumida como un medio de obtenci�n de informaci�n y realizaci�n de an�lisis respecto de cualquier aspecto que interese al Estado, sino, exclusivamente, de los aspectos antes indicados. Es decir, que la actividad de inteligencia, dentro del propio Estado, tiene un car�cter limitado y excepcional -aunque, como es l�gico, permanente, no ordinario.

�� Una t�cnica frecuentemente utilizada en este aspecto �remito al contenido de la ley canadiense de 1984 y a la ley de la Oficina Federal de Defensa de la Constituci�n� de la Rep�blica Federal de Alemania, es establecer que la actividad de inteligencia en el interior del propio pa�s deber� estar referida a las amenazas contra la seguridad del Estado, y luego definir concretamente en qu� consisten tales amenazas.

�� Cabe se�alar que en la Ley, la inteligencia interior y la inteligencia interior est�n absolutamente asimiladas; no existe distinci�n alguna respecto de tal actividad con relaci�n a de los propios ciudadanos y en el propio pa�s, y de la que tiene lugar con respecto al extranjero..

�� La definici�n de contrainteligencia tiene una amplitud in�dita en la legislaci�n de los pa�ses institucionalmente desarrollados, a la cual nos referimos.

�� Se la define como actividad que se realiza con el prop�sito de conjurar actividades de inteligencia de actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad de la Naci�n.

�� �Como podemos advertir, no se trata �como en la legislaci�n comparada- del contraespionaje o contrasabotaje referido a Estados extranjeros.

�� En la Ley, puede ser sujeto de una actividad �advirtamos que no consiste exclusivamente en la obtenci�n y an�lisis de formaci�n- cualquier actor a quien se juzgue susceptible de representar, no s�lo amenazas, sino riesgos �amenaza meramente hipot�tica, que no requiere acciones concretas- a la seguridad de la Naci�n. Cualquier organizaci�n e incluso persona puede estar comprendida en tan amplia definici�n.

�� Remito a comparar las definiciones de contrainteligencia contenidas en las normas de competencia de los pa�ses institucionalmente desarrollados, para advertir las fundamentales diferencias existentes en esta materia.

�� . En la Argentina, con la sanci�n de esta Ley, la definici�n de contrainteligencia es ampliada comprendiendo a actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad del Estado Nacional.

�� Qu� actores pueden representar amenazas o riesgos para la seguridad interior de la Naci�n? Muchos, ciertamente. Grupos de huelguistas, los piqueteros, las mujeres agropecuarias[3] o cualquier grupo disidente, respecto de quien se piense que su actividad es susceptible de ocasionar amenazas o riesgos para la seguridad interior, a los cuales, en definitiva, se aplicar�an procedimientos destinados a luchar contra el espionaje y sabotaje de pa�ses extranjeros.

�� 3.3. Persistencia del rol de la Secretar�a de Inteligencia en materia de intercepciones de comunicaciones ordenadas por el Poder Judicial.

�� Manteni�ndose la justificadamente criticada situaci�n relativa a la asignaci�n a un organismo de inteligencia dependiente directamente del Poder Ejecutivo la facultad de materializar las intercepciones de comunicaciones dispuestas por el Poder Judicial -con la consiguiente situaci�n de conflicto, cuando el investigado es un funcionario del propio Poder Ejecutivo- se persiste en el error cometido durante la administraci�n precedente al producirse la disoluci�n de la Direcci�n de Observaciones Judiciales que dependiera de la ex EnTel, en cuanto a atribuir la realizaci�n de esa tarea a la SIDE.

�� A ello se ha agregado un aspecto fundamental: se ha establecido a la mencionada Direcci�n de Observaciones Judiciales como el �nico �rgano facultado para intervenir en intercepciones de comunicaciones dispuestas por el Poder Judicial. Tal limitaci�n no rige, no obstante, para la propia SIDE, facultada a tramitar intercepciones sin participaci�n de este organismo, aunque solicitando autorizaci�n judicial.

�� Recapitulemos: deber� pasar por la SIDE absolutamente toda solicitud de un Juez para interceptar comunicaciones en una causa criminal, del tipo que sea.

�� Resulta dif�cil conciliar esto con la independencia del Poder Judicial. El monopolio de la SIDE �que no tiene ninguna justificaci�n t�cnica, dado que las intercepciones las realizan las empresas privadas a pedido judicial- le permitir� obtener informaci�n anticipada respecto de toda causa judicial en la que se soliciten intercepciones. Se trata de un poder del que carec�a hasta este momento, dado que los jueces pod�an requerir intercepciones de comunicaciones a las instituciones policiales y fuerzas de seguridad.

�� Nada impedir�a establecer organismos en las empresas prestatarias del servicio telef�nico, al cual se destacaran, si fuera necesario, representantes de las distintas instituciones que cooperan con la Justicia, fundamentalmente policiales, adem�s de la SIDE.

�� Aunque podr�an se�alarse ventajas en la centralizaci�n en un organismo las intercepciones dispuestas por orden judicial, parece obvio que tal� organismo no debiera ser la SIDE.

�� Parece evidente la conveniencia en el sentido de asignar tal funci�n a otro organismo, fundamentalmente a una Direcci�n de Observaciones Judiciales a crearse bajo la dependencia de la C�mara Federal en lo Penal, o, como ha sido propuesto� e incluso parece m�s adecuado, de la Procuraci�n General de la Naci�n.

�� 3.4. Inclusi�n dentro de la Inteligencia Nacional� de la Inteligencia Criminal.

�� Esta inclusi�n constituye un serio error conceptual.

�� La Inteligencia Criminal no es, en sentido estricto, actividad de inteligencia; es la aplicaci�n de la metodolog�a del an�lisis de inteligencia a la actividad policial en la lucha contra las organizaciones criminales.

�� Esta inclusi�n tiene el efecto de dejar bajo la direcci�n de la Secretar�a de Inteligencia a actividades que, en rigor, han estado y deben seguir estando fuera de la competencia de los organismos de inteligencia en sentido estricto. Esta disposici�n abre un posible futuro campo de ingerencia en la actividad policial.

�� .�� 3.5. Incremento de las facultades de la Secretar�a de Inteligencia.

�� Hemos se�alado anteriormente que la Secretar�a de Inteligencia no s�lo no ha disminuido las m�s que amplias facultades� que le confiere la legislaci�n vigente, sino que� inclusive las ha incrementado.

�� El Ley reconoce amplias funciones de supervisi�n y direcci�n en diversas materias, inclusive la presupuestaria, sobre los restantes organismos de inteligencia.

�� Si bien podr�a sostenerse que el control respecto de los organismos de inteligencia militares podr�a tener ventajas �aunque no se advierte por qu� debe realizarlo la Secretar�a de Inteligencia- algo mucho m�s complejo es que ese control se realice respecto de la Direcci�n de Inteligencia Criminal.� Se trata de ingerencia en la actividad de inteligencia en la actividad policial, algo por cierto inadecuado y que hasta el momento no reconoc�a la legislaci�n vigente.

�� Ello se ve incrementado por la circunstancia de otorgarse al Secretario de Inteligencia jerarqu�a y rango de Ministro.

�� La actividad de inteligencia es una actividad instrumental y de apoyo a la conducci�n. Sirve a la formulaci�n de pol�ticas, aportando informaci�n elaborada, no elabora pol�ticas sustantivas.

�� El rango ministerial en materia de inteligencia, comandando simult�neamente un organismos con competencia en todas las funciones de inteligencia y dirigiendo la restante actividad de inteligencia es una acumulaci�n de poder casi �nica en la historia de la inteligencia.

�� No la tuvo a�n el legendario Comit� para la Seguridad del Estado, m�s conocido por sus siglas K.G.B., porque ninguna ingerencia ten�a respecto de la actividad de inteligencia militar, representada por el Organismo de Inteligencia del Estado Mayor, conocido por las siglas GRU. Ni siquiera el Servicio Nacional de Informaciones de la dictadura militar brasile�a, conocido como S.N.I �posiblemente el modelo que en este aspecto ha sido tenido a la vista- ten�a un poder de este tipo, respecto de los organismos de inteligencia militares.

No cabe dudas de que este poder, aunque puede no representar peligro en manos de la actual conducci�n del sector, puede representar, en otras, significativos riesgos..

4. Conclusiones.

�� A modo de conclusi�n, cabe destacar que la Ley implica, en definitiva, significativas mejoras en algunos aspectos; pero presenta graves deficiencias en otros.

��

�� Puede apoyarse en todo caso su sanci�n, supuesta la voluntad de iniciar de inmediato un profundo estudio de la reforma de inteligencia, con miras a la adopci�n, por sucesiva legislaci�n, de cambios en la estructura� establecida.

[1] Jos� Manuel Ugarte, Legislaci�n de Inteligencia, Editorial Dunken, Buenos Aires, 2000, y WOLA-SEDEM, Guatemala, 2001,.

[2] Nuevo Ordenamiento de la Seguridad P�blica de 1981, Rep�blica Italiana. Citada por primera vez en Argentina en Seguridad Interior, Jos� Manuel Ugarte, FAI, Buenos Aires, 1990.

[3] Que ya fueron objeto de investigaci�n por el Servicio de Inteligencia de la Fuerza A�rea Argentina.