Chile - Intelligence and Security Agencies


SISTEMA DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO CHILENO:
REFLEXIONES ACERCA DE SU FUNCION

Por Guillermo Holzmann P.

El autor es Ingeniero. Magister en Ciencia Pol�tica, Universidad de Chile
Acedemico del Instituto de Ciencia Pol�tica de la Universidad
de Chile. Profesor de Post-Grado y Director Responsable del Proyecto
"Estado y Fuerzas Armadas para el siglo XXI" dependiente del
Instituto de Ciencia Pol�tica de la Universidad de Chile. [1993]

INTRODUCCI�N

LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO

ANALISIS DE LA ACTUAL SITUACI�N DE INTELIGENCIA EN CHILE

PROPOSICI�N DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA

CONSIDERACIONES FINALES

BIBLIOGRAFIA

SISTEMA DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO CHILENO:
REFLEXIONES ACERCA DE SU FUNCION

INTRODUCCION

A medida que nos acercamos al termino del siglo XX, queda en evidencia la creciente necesidad de informaci�n que cada ser humano requiere para desarrollar su diario vivir. Hoy en d�a las comunicaciones se multiplican para trasladar todo tipo de conocimiento e informaci�n, desde y hacia cada confin del mundo.

Si s�lo se piensa en los principales problem�s cotidianos que afectan al ser humano, se evidente que su probabilidad de tomar decisiones esta limitada tanto por la cantidad de informaci�n que requiera como por su capacidad para asimilarla y utilizarla con eficiencia. Ello es aplicable, por ejemplo, desde conocer el estado del tiempo, el valor de las acciones bursatiles, las condiciones de un sistema de salud, el estado del transito vehicular en la ciudad o en las carreteras, o bien, saber identificer la mejor oportunidad para proponer un negocio o finiquitarlo.

En consecuencia, cualquier decisi�n que no est� respaldada por un adecuado proceso de an�lisis de la informacion pertinente, hace aumentar peligrosamente el grado de incertidumbre en el �xito o fracaso de le misma.

A su vez, el cumulo de informaci�n disponible, en permanente expanmion, obliga a una constante re-evaluaci�n del entorno, junto a una revisi�n del esquema decisional utilizado. La sola posibilidad de conocer los pormenores de un conflicto belico -- como el del Golfo -- en forma directa a trav�s de la television, no s�lo significa un triunfo tecnologico de transmisi�n de informacion, sino que plantea la necesidad de cuestionarse el tipo de control que, eventualmente, deberia existir sobre la misma, considerando que ella puede ser objeto de manipulaci�n en sus variadas formas.

Si bien esta tem�tica ya se encuentra en el debate politico e intelectual de los diversos pa�ses, no es menos cierto que representa la punta de un iceberg poco explorado y menos entendido por los no especialistas.

Si se traslada el asunto a nivel del Estado, encontramos que la complejidad de gobernar y administrar aumenta en forma vertiginosa y si, al mismo tiempo, consideramos el "nuevo orden mundial" en sus variables pol�ticas, que implica la desaparici�n de dos polos de enfrentamiento claramente diferenciados, no es posible dejar de pensar que la necesidad de informaci�n y de decisiones oportunas es cede vez mayor, como unica forma de identificar y aprovechar por una parte, oportunidades que beneficien a los pa�ses y, por otra, generar la capacidad preventiva de identificar y regular conflictos: externos e internos, presentes, emergentes o potenciales.

Al plantearnos este trabajo, como continuaci�n de una linea de investigaci�n iniciada hace dos a�os1, lo hacemos con el convencimiento intimo de la urgente necesidad de abordar un problema central para el Estado Democratico Moderno, especialmente de America del Sur.

Entendemos, asimismo, que la tarea no es f�cil tanto por las distorsiones como los prejuicios existentes en amplios sectores de le clase pol�tica y la ciudadania, quienes suelen entender muchas veces, que la Inteligencia se encuentra unida, inexorablemente, a un esquema de represi�n derivado de los gobiernos militares. En realidad, muchas de estes percepciones corresponden a parte de la mitologia que acompana a estos gobiernos y lamentablemente, esta aproximaci�n cohibe a la clase pol�tica en su capacidad para entender la exigencia del mundo actual, de contar con Sistem�s de Inteligencia de alta profesionalizacion, capacidad y credibilided. Por ello, nuestro trabajo est� destinado a identificar los elementos de significaci�n que se deben considerar en un Estado Democr�tico, respecto del rol y funci�n de un Sistema de Inteligencia. Del mismo modo, nuestro esfuerzo esta dirigido a la proposici�n tanto de un marco conceptual como de una estructura para este Sistema, en el entendido que la experiencia de los pa�ses desarrollados no es aplicable en su totalidad al actual estadio de desenvolvimiento institucional en que se encuentran los pa�ses del Cono Sur de Am�rica.

Notas

LA FUNCI�N DE INTELIGENCIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO

I. ASPECTOS GENERALES

El Estado Democr�tico se encuentra en un proceso de adecuaci�n a las nuevas condiciones que le impone el entorno internacional y, por cierto, nacional. La comprensi�n del actual Estado democr�tico parte desde sus raices en el siglo pasado y esta muy lejos de agotarse en el presente. A lo mas, vemos con no poco asombro, como adquiere y agrega nuevas modalidades y elementos que, junto con reflejar la realidad actual, busca una definici�n de identidad, capaz de compatibilizar las diferentes vertientes ideologicas que constituyen la herencia de decadas pasadas.

La desaparici�n del conflicto Este-Oeste no s�lo plantea el surgimiento de nuevos paradigmas, sino tambi�n la b�squeda de proyectos distintivos entre las diferentes vertientes pol�ticas.

Para algunos, el Estado se encuentra en crisis y su reforma es urgente. Para otros, la cuesti�n estriba en la necesidad de modernizar el Estado y las relaciones sociales. Por otra parte, sectores numerosos apuntan su preocupaci�n hacia los aepectos eticos y morales de la actual epoca. Todo ello incide en el Estedo Democr�tico y, por ende, en la forma en que es administrado por cada gobierno.

Sin duda, entonces, el Estado se encuentra a la espera que sus usuarios (la ciudadania) introduzcan las reformes y/o cambios que la dinamica social y pol�tica exige. De alguna forma, no podemos negar que gran parte de los actores institucionales vinculados al Estado, se encuentran analizando y estudiando su rol presente y futuro, para obtener la formula m�s �xitosa que permita hacer de la globalidad -- planteada como fenomeno politico y economico -- un instrumento y no una condicionante del desarrollo estatal.

Ouizas, el punto de preocupaci�n m�s trascendente para el Estado Democr�tico, lo constituye la carencia de un Proyecto Politico que establezca los Objetivos Nacionales a mediano y largo plazo. En general, los partidos politicos se juegan por proposiciones programaticas de diverso tipo y profundidad, pero sin que esten ligados a Objetivos Nacionales Permanentes. Asimismo, no existen mayores indicadores que se�alen y demuestren un consenso de los actores politicos respecto a los Intereses Nacionales.2

La inexistencia de los elementos se�alados, colocan el Gobierno del Estado Democr�tico frente a una planificaci�n de tipo reactivo. Es decir, intenta solucionar o "ataca" los problem�s ya evidentes y es, por tanto, una planificaci�n ineficaz y solamente defensiva. Lo logico es que el Gobierno, en todos sus �mbitose, desarrolle una planificaci�n preventiva, la cual requiere de un sistema oportuno de informaci�n que le se�ale indicios de los problem�s emergentes, y muestre cuando ciertas variables criticas se salen del marco de control y entran en una zona de peligro que anuncia mayores problemas.

Si hablamos de planificacion, indirectamente nos referimos al Proceso de Toma de Decisiones, porque ambos tienen en comun la necesidad de informaci�n de grado optimo. Si esto se aplica en el m�s alto nivel gubernamental del Estado, se trata entonces de la definici�n del Nivel Politico-Estrat�gico .

Es evidente que toda actividad realizada por el Estado exige una planificaci�n politico-estrategica que considera, en general, el an�lisis de situaciones y/o elementos historicos, presentes y prospectivos. Esta planificaci�n supone el an�lisis de aspectos estretegicos, que en la actualidad provienen, basicamente, de la tendencia mundial a la interdependencia y la globalizacion de las actividades societales en sus diferentes niveles y areas (economica, pol�tica, social y militar), tanto en sus aspectos nacionales como internacionales.

El proceso de planificaci�n politico-estrat�gico finalize con la identificaci�n de los probables escenarios que tendra un Estado en el futuro inmediato o mediato como consecuencia de las decisiones propias, situaciones internas o externas, o como consecuencia de las decisiones de otros Estados. Esa identificacion permite al Conductor Politico Estretegico (Presidente de la Republica) tomar decisiones en consecuencia, y establecer los criterios conductores de las lineas de accion, basado en el an�lisis de los antecedentes disponibles, para prevenir, disuadir o iniciar acciones creativas en los campos de acci�n politico, diplomatico, sicosocial, tecnologico y/o militar.

En consecuencia, de ello se derivaran disenos de lineas de acci�n en areas especificas del quehacer estatal, como lo son aquellas de indole social (pobreza, narcotrafico, educacion, salud), agricola (aranceles, proteccionismo, subsidios), transportes (vias de comunicacion, acceso a puertos, regulacion interna), economica (negociaci�n del Gatt, impacto de los acuerdos bilaterales, aumento de remuneraciones), y pol�tica (derechos humanos, seguridad ciudadana, defensa).

Lo anterior, plantea la necesided de definir previamente los intereaes eapecificos que importan al pa�s, y que pueden ser material de conflicto, interno o externo, y que se incorporan a un proceso global de toma de decisiones. Al hablar de intereses, debemos tener presente que estos pueden ser contrarios, superpuestos o coincidentes con otros intereses, ya sean de individuos, grupos o pa�ses, asi como situarse al interior del Estado o fuera de el.

La responsabilidad de definir estos intereses corresponde, en forma ineludible, al Gobierno (en su calidad de administrador de la estructura estatal), quien debe ejercer una funci�n de coordinaci�n entre los diversos estamentos de la sociedad para obtener la cooperaci�n tanto de los parrtidos politicos como de los empresarios y las fuerzas armadas, entre muchos, de manera que su resultado permita enfrentar con �xito las tareas de planificaci�n de las diversas situaciones que de dichos intereses se deriven.

En este sentido, el proceso de toma de decisi�n se eminentemente politico, lo que implica la necesaria presencia de una "voluntad pol�tica", entendida como "la predisposici�n a emplear el potencial nacional para satisfacer el interes nacional" (Thauby, 1991). Al respecto, la distribuci�n real del poder en una sociedad democratica parace indicar que la "voluntad pol�tica" no s�lo debe considerar la del propio Gobierno sino que incluiria tambi�n (y seria la resultante), de la voluntad de acci�n pol�tica de los partidos y corrientes de opini�n publica expresada a traves del Congreso, de los intelectuales, empresarios, militares y, en fin, de la Naci�n toda a trav�s de sus respectivos canales y orga�os de expresion.

La sola menci�n de la existencia de un proceso de decisi�n a nivel gubernamental con alcance estrat�gico , nos lleva a plantear, en forma inmediata, la necesidad de contar con informaci�n oportuna y analizeda sobre diversos tem�s y aspectos de la realidad nacional e internacional. Este procesamiento de la informacion, al igual que su b�squeda, conforman las razones naturales que originsn todo Sistema de Inteligencia, que en el nivel de apoyo al Conductor Politico-Estrat�gico , se denominara Sistema de Inteligencia Nacional.

Esta aproximaci�n es diferente a la desarrollada por los pa�ses industrializados a partir de la Segunda Guerra Mundial,3 donde los sistem�s de inteligencia de los pa�ses estaban orientados bajo un esquema de seguridad nacional que asumia como objetivo fundamental y total, el conflicto este-oeste. Lo cual definia no s�lo la amenaza sino que tambi�n el enemigo.

En esta perspectiva, los principales sictem�s de inteligencia se perfeccionaron con el fin de contrarrestar el expansionismo comunista y apoyar de esa forma la decisi�n pol�tica de sus gobiernos. No obstante, s�lo ser� a contar de le decada de los setente cuando los gobiernos democr�ticos occidentales asumiran una responsabilidad m�s directa en el control de estos sistemas, que a la fecha se habian convertido en centros de poder con gran influencia pero escaso control. Y s�lo ha sido durante los ultimos cinco anos, en que los Estados Democr�ticos industrializados han debido enfrentar necesariamente la reforma de sus sistem�s de inteligencia. Tal es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos, Italia, Francia, Inglaterra y Espa�a entre otros (Ver: BOREN, 1993; UGARTE, 1993; ESTEVEZ, 1993).

Por tanto, desde esta aproximaci�n general debemos concluir que el Estado democr�tico se enfrenta a la definici�n de Sistem�s de Inteligencia con capacidad de apoyar eficientemente el proceso integral de desarrollo societal de cada pa�s.

Los pa�ses de Am�rica del Sur se enfrentan a los cambios m�s radicales ocurridos desde el comienzo de la Guerra Fria y requieren, por tanto, de los cambios m�s radicales en los metodos organizacionales y estructurales de apoyo el proceso de toma de decisi�n pol�tica al interior de cada Gobierno. Si los Estados Democr�ticos no toman conciencia de esta realidad terminara por convertirse en un dinosaurio ineficiente y caro, justo cuando mas necesitan informaci�n y an�lisis certeros sobre los nuevos y complejos desafios que enfrentan.

Desde una perspectiva local, debemos entender que a la fecha Chile no cuenta con un Sistema Nacional de Inteligencia, porque el Estado no cuenta con un organismo de Inteligencia Estrategica orientado a la asesoria de su proceso de toma de decisiones. Existe s� un Sistema de Inteligencia Militar orientado al campo externo y una Of icina de Informaciones orientada al campo interno. Obviamente, lo existente es insuficiente, dadas las caracteristicas del proceso politico-estrat�gico antes descrito.

II. ASPECTOS CONCEPTUALES

La primera precisi�n que debemos tracer se refiere al alcance del concepto de inteligencia en este trabajo. Nuestro �mbito de aplicaci�n se encuentra en el nivel de la inteligencia politico-estrategica y no en el nivel de la defensa nacional.

Por a�os se ha considerado que la noci�n de inteligencia comprende y compete s�lo a la funci�n militar. En la actualidad, ello ya no es asi. Un fenomeno homologo ha sucedido con la estrategia, que historicamente fue de raigambre castrense y, en la actualidad, define los parametros fundamentales de la gestion economica a trav�s del mundo.

En los ultimos 20 a�os y, especialmente, en los �ltimos 10 se ha generado un cambio profundo en la percepci�n y en el sentido de que la inteligencia corresponde a un proceso de acumulaci�n y procesamiento de la informacion, con el fin de utilizarla en los m�s diversos niveles de los procesos de toma de decisiones, sean estos p�blicos o privados.

Valga esta precisi�n para establecer que cuando se habla de inteligencia no se esta invadiendo un campo especializado correspondiente a la defensa, sino que, por el contrario, se busca identificar las nuevas variables que concurren a una reformulacion por expansi�n de la labor de inteligencia que todo Estado democr�tico realiza. A su vez, se debe tener en especial consideraci�n que la realidad latinoamericana se distinta a la de los pa�ses industrializados. Los objetivos de los servicios de inteligencia seran por tanto, tambi�n diferentes. Del mismo modo como seran dislmiles las estructuras organizativas en estos sistemas.

En lo concerniente a los aspectos conceptuales, se debe advertir que no existe una definici�n previa que sea aceptada universalmente acerca de los conceptos de inteligencia en si, o inteligencia estrategica. Las definiciones generalmente mas aceptadas provienen del mundo militar pero con significados que por logica reducen su aplicaci�n s�lo al �mbito de la defensa. Ademas, las concepciones no militares evitan utilizar el termino inteligencia, seguramente por sus connotaciones de imagen negativa a las que se hacia referencia anteriormente.

En consecuencia, se ha optado por ofrecer aproximaciones m�s bien operacionales y generales, antes de ceder a la tentacion de indagar sobre el significado preciso de cada termino. Se ha preferido este camino, en el entendido que cada pa�s debe asumir una propia conceptualizacion, acorde a su particular estructura estatal y legal.

Una primera aproximaci�n al concepto de inteligencia dice que se trata de la obtenci�n de conocimiento anticipado. Ello es absolutamente cierto. Los objetivos y la misi�n existen en virtud de un conocimiento previo y no al reves. El error de suponer que la definici�n de objetivos y misiones orienta la labor de inteligencia es bastante usual (REYES, l986; p.15).

El concepto amplio de inteligencia estrategica se refiere al conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado para ser capaz de propender a la satisfacci�n de sus intereses. De alli que su relaci�n con el concepto de Poder sea obvia.

Por lo tanto, y como ya se ha expuesto, la inteligencia ha dejado de ser monopolio de los militeres, sobre todo ahora, que se evidencia un creciente proceso de globalizaci�n e interdependencia. Este proceso basa su desarrollo en la capacidad de manejar informaci�n oportuna y en forma eficiente, y para ello se recurre tanto a la tecnologia como a la especializaci�n de personal calificado.

Las rapidas transformaciones en la distribuci�n de poder mundial, como resultado de los cambios politicos y el enfasis en la globalizaci�n de la economia, hacen aparacer nuevos tipos y clases de conflictos, deeconocidos hasta ahora.

Cada una de las nuevas demandas o sus novedosas expresiones (p.e. seguridad ciudadana, corrupcion, etc.) se definen, a nivel interno y externo de los pa�ses, con una dinamica tal, que pone en jaque a la actual estructura estatal, afectando, en mayor o menor grado, la gobernabilidad democratica y el potencial de desarrollo de los pa�ses, en el mediano y largo plazo. De alli, entonces, que la necesidad de contar con un Sistema Nacional de Inteligencia se directamente proporcional con el nivel de seguridad y desarrollo nacional que cada Estada desea.

Ahora bien, siguiendo el estudio y recopilacion presentado por David Reyes en su libro "Inteligencia Estrategica" (l986) es dable se�alar, en forma resumida, que "inteligencia es conocimiento, organizacion, actividad y funci�n primaria de la conduccion" (REYES, 1986).

Inteligencia es conocimiento, en la medida que los requerimientos de un Estado para tomar decisiones importan la acumulaci�n de antecedentes, su an�lisis, estudio y permanente actualizacion. Lo anterior, evidencia por tanto que la necesidad de inteligencia es permanente y, en consecuencia, exige un constante procesamiento de informacion; es decir, producci�n de conocimiento, tanto de aspectos internos como externos del pa�s.

Inteligencia es organizaci�n en cuanto no puede improvisarse. Toda tarea de inteligencia requiere contar con personal altamente profesionalizado y capacitado, sometido a un permanente perfeccionamiento. No se debe olvidar que se esta produciendo inteligencia para la obtenci�n de los objetivos del Estado en el mediano y largo plazo, como tambi�n para evaluar las acciones y resultados de la pol�tica diaria y contingente. En otras palabraa, la inteligencia tiene una exigencia de continuidad, tanto en lo relativo a personal como en lo referido al conocimiento acumulado y sus diversas modalidades de archivo.

Es en este sentido, cabe se�alar que los antecedentes que obtiene la Inteligencia deben llegar ordenados, correlacionados e interpretados al Conductor Politico-Estrat�gico, de manera que sean una ayuda oportuna y eficaz al proceso de toma de decision.

Inteligencia es actividad, en la medida que la b�squeda de antecedentes requiere la movilizaci�n de diversos recursos huma�os y materiales en diferentes situaciones y niveles de la sociedad. Esto corresponde al nivel operativo de la inteligencia, muchas veces mal entendido o distorsionado por la ficci�n y la historieta. La realidad empero dista mucho esos arqueotipos.

Inteligencia es funci�n primaria de la conduccion, en la medida que en su �mbito se manejan diferentes variables de poder y decision, capaces de afectar a otros niveles inferiores y donde la responsabilidad final es asumida por el conductor politico-estrat�gico del pa�s. Lo mismo sucede en niveles subalternos. Lo concreto es que la inteligencia no se ofrece para el uso p�blico o amplio, sino que se orienta a los organismos responsables del desarrollo y la seguridad del pa�s. El ser una funci�n primaria significa que debe estar ubicada en el m�s alto nivel de la organizaci�n estatal, en el entendido que su aporte es fundamental para la resoluci�n final que se decida adoptar.

Es interesante recalcar que los Sistem�s de Inteligencia Estrategica s�lo asesoran la decisi�n y no toman decisiones; cuesti�n central para el diceno de su organizaci�n y las respectives medidas de control.

Desde otra aproximacion, podemos anotar que la inteligencia estrategica tiene como finalidad disminuir los grados de incertidumbre, que existen en un momento dado para adoptar determinada deciai�n estrategica, abriendo alternativas viables que aseguren una mayor probabilidad de �xito en la obtenci�n del o los objetivos previamente definidos.

Para la creaci�n de esas alternativas se define la plenificaci�n estrategica que entrega la cuantificaci�n de los diferentes tipos de recursos y la perspectiva de los resultados reales esperados. La reuni�n de inteligencia y estrategia asegura al Conductor Politico no s�lo el control y la direcci�n de su sistema de asesoria, sino que tambi�n , resulta ser una variable que no puede obviarse al momento de evaluar la capacidad pol�tica del gobernante y la probabilidad de hacer valer su autoridad sobre la estructura gubernamental y partidista que lo respalda. De alguna forma, esta variable se vincula, en los tiempos que corren, al grado de legitimidad del gobernante y a los niveles de adhesi�n a su gestion. Por ejemplo, un gobernante que no sepa de la corrupcion existente y que no tenga autoridad para enfrentar el problema recibe como respuesta de la ciudadania una disminuci�n de la adhesion.

En consecuencia, el concepto de inteligencia supone la adquisici�n de un conocimiento anticipado, a trav�s de una estructura organica definida y establecida en cada pa�s, en beneficio del cumplimiento tanto de los objetivos nacionales como especifices. Los objetivos especificos se entienden como elementos flexibles al contrastarse mediante el conocimiento adquirido con la realidad interna o externa. Por lo tanto, la utilizaci�n de la inteligencia correspondera, en un Eatado Democr�tico, al Conductor Politico-Estrat�gico , quien se sirve de ella en el proceso de Toma de Decisi�n al interior del Gobierno.

Una definici�n operacional de inteligencia la encontramos en el Proyecto de Ley presentado al Congreso Nacional Argentino por varios Diputados en Junio de 1990, en la cual se establece que se entendera por inteligencia el "conocimiento resultante del proceso de la informaci�n necesaria para la conducci�n de las relaciones exteriores, la defensa nacional y la seguridad interior".

"Se concreta en la secuencia de actividades de direccion del esfuerzo de obtenci�n de informacion, obtenci�n de la informacion, proceso de la informaci�n y difusi�n de la inteligencia, que constituyen el ciclo de la inteligencia".

"El �mbito de la inteligencia comprende, sin embargo, el conjunto de medios y funciones intelectuales y ejecutivas que se realizan en apoyo de la conduccion. Abarca, en consecuencia, la direcci�n y obtenci�n de informacion, la producci�n de inteligencia, las operaciones de inteligencia y las medidas de seguridad de contrainteligencia".

III. NECESIDAD Y �MBITO DE LA INTELIGENCIA

No parace ofrecer dudas el hecho de que la existencia de un Sistema Nacional de Inteligencia comprende la obtenci�n de informaci�n acerca de una gran variedad de aspectos de la vida nacional y de su relaci�n con otros Estados.

Asi, dicho Sistema Nacional de Inteligencia debe coordinar la labor a realizar con el fin de otorgar la mayor cantidad de antecedentes, debidamente analizados, a los niveles superiores de la conducci�n del Estado.

En paginas anteriores se�alabamos que todo Estado Democr�tico debia contar con un Sistema de Inteligencia Nacional, como una exigencia inevitable para sortear con probabilidades de �xito el futuro mediato. Igualmente, haciamos hincapie en la necesidad de que el Estado tuviese Objetivos Nacionales Permanentes y Objetivos Especificos Sectoriales que orientaran la acci�n de este Organismo.

Afirmamos que Chile no cuenta con un Sistema de Inteligencia Nacional y lo que actualmente existe es insuficiente para asegurar que la Conducci�n Politico-Estrategica accede a alternativas integrales, para amumir el proceso de toma de decisiones que corresponde a sus altas responsabilidades. La situaci�n actual, define una pol�tica de tipo reactivo en las decisiones gubernamentales y la existencia de una planificaci�n posterior, como metodo de resoluci�n de los conflictos politicos internos y externos. Ello conlleva la situaci�n de que las decisiones politico-estrategicas se basan m�s bien y, principalmente, en las orientaciones programaticas del Proyecto de Gobierno y no en un proceso de caracter plural y tecnico que permita cumplir alqun tipo de Objetivo Nacional de largo plazo.

La actual coyuntura mundial oblige a los pa�ses a plantearse la cuesti�n del consenso societal respecto a los Objetivos Nacionales. Ello supone la articulaci�n y coordinaci�n de, al menos, cuatro participantes: partidos politicos, empresarios, fuerzas armadas y gobierno. Este encuentro ha resultado dificil de lograr en Chile y constituye un obstaculo serio para la existencia de un Sistema de Inteligencia Nacional.

Si la concertaci�n de un consenso no es posible, la responsabilidad de impulsarlo corresponde al Presidente de la Republica, m�s alla de su compromiso programatico. Este problema se hace m�s evidente debido a la progresiva desaparici�n de los tradicionales paradigm�s ideologicos. Hoy, el Estado Democr�tico esta frente a un espejo y sin modelos que seguir; en la practica, se encuentra construyendo su propio modelo. Este aspecto sera profundizado m�s adelante.

Por todo lo anterior, es obvio que el Estado Democr�tico necesita de un Sistema de Inteligencia donde participen, en forma coordinada, todos los niveles de la estructura estatal y los actores privados m�s relevantes. Esta coordinaci�n debe ser fluida, flexible y eficiente para permitir la previsi�n de amenazas y conflictos potenciales.

El Representante de los Estados Unidos de Am�rica en la Republica Argentina, Embajador Terence Todman, con motivo de una conferencia dictada en 1991 en la Escuela Nacional de Inteligencia de Argentina sobre "Los Servicios de Inteligencia en los Sistemas Democr�ticos", se�alaba que estos son de gran importancia porque:

Al realizar un recuento de los principales cambios mundiales, el Embajador Todman afirmaba "...los gobiernos democr�ticos continuaran necesitando una capacidad de inteligencia estrategica nacional para defender su soberania de los enemigos externos e internos. Siempre se requerira de un sistema organizado que brinde al jefe de la autoridad legal debidamente establecida, lo que nuestros propios mandos ejecutivos denominan 'la informacion necesaria que sirva como base para las decisiones relacionadas con la conducci�n y el desarrollo de la pol�tica exterior, de defensa y economica y para la protecci�n de los intereses de nuestro pa�s ante amenazas a la seguridad provenientes del exterior'."

Desde una perspectiva de salvaguardia frente a eventualidades, la Inteligencia de un pa�s esta orientada a generar las condiciones de seguridad que la sociedad requiere para su desarrollo. Ello significa que debe asumir un rol preponderante en el logro de niveles satisfactorios de seguridad nacional.

La eeguridad nacional, por mucho tiempo, ha sido tratada o asumido como un concepto totalizante, capaz de abarcar todo el quehacer nacional, hasta el punto que algunos lo sostienen como doctrina. Mas alla de intentar discutir las diferentes vertientes de aproximaci�n al concepto, cuesti�n que por lo dem�s nos aleja del objetivo de nuestro trabajo, deseamos plantear una vision comprensiva del mismo. Al efecto, creemos que existe consenso si se�alamos que la seguridad nacional refleja la Seguridad del Estado, como un todo armonico sujeto a un orden predefinido. Aun mas, las principales ideas sobre seguridad nacional habian tenido hasta ahora una perspectiva global, cuyo mayor sentido estaba dado por la confrontaci�n Este-Oeste. Hoy en dia dicho conflicto esta reducido a su minima expresi�n y las amenazas o riesgos son distintos, no han desaparecido pero es evidente que han adoptado nuevas expresiones.

La globalizaci�n de los procesos economicos primero, y politicos despues nos ha llevado a un mundo mucho rnas integrado y, a la vez, m�s competitivo, lo que indica, al menos, que las diferentes nociones del concepto seguridad se ven alterados profundamente en pa�ses como los nuestros, donde, en m�s de algun aspecto, somos marginales a gran parte de las decisiones globales que se estan adoptando en estos momentos.

Asi, por ejemplo, nuestra posible inclusi�n en el NAFTA no dependera tanto de nuestra capacidad de cabildeo (lobbying) como de la real voluntad de Estados Unidos de incorporarnos. Al respecto, la cuesti�n es que haremos, como pa�s, si somos incluidos o, como enfrentaremos una decisi�n negative o distinta a la que esperamos. Es evidente que nuestra capacidad de negociaci�n es potencialmente minima. A su vez, es una realidad que parte importante de nuestra estabilidad depende del nivel e intensidad de intercambio economico con el mundo, incluyendo el comercio de bienes y servicios, las transferencias de capitales y la incorporaci�n de nuevas tecnologias. �Acaso el Estado no debe tener un sistema de apoyo real que concilie, por ejemplo, el desarrollo de Medidas de Confianza Mutua, el intercambio y transferencia de capital bilateral y la coordinaci�n pol�tica en las negociaciones con otros bloques o, mejor dicho mercados?.

En verdad ya no se trata solamente de pensar en la Seguridad del Estado. Debemos pensar en la seguridad del regimen politico (democracia) y la seguridad del gobierno (defensa y policia) (RIAL, 1990). Se trata de establecer las condiciones suficientes para cooperar con el desarrollo del pa�s. Y, para ello la seguridad nacional debe ser destotalizada.4

En general, no basta que exista el consenso politico respecto a la necesidad de generar determinadas condiciones, sino que se trata de imponer la voluntad pol�tica para asegurar un ritmo de desarrollo, crecimiento y progreso integral.

Juan Rial en un documento de 1990 se�alaba "...la seguridad, concebida s�lo como instrumento tecnocratico de defensa debe perder el caracter totalizante que asumio recientemente. Debe haber pol�ticas de defensa y policias que defiendan al gobierno, el regimen y el estado, debe haber expresi�n libre del Soberano (la ciudadania) como instituci�n que se expresa en actos electorales y debe existir una concepci�n de estado que se base en postulados eticos firmes. De esta forma interpretamos la necesidad de seguridad en un marco democr�tico" (RIAL, p. 69; 1990).

En este contexto, la necesidad de un Sistema de Inteligencia Nacional se evidencia en los tres niveles en los cuales Rial destotaliza la seguridad: el estado, el regimen y el gobierno. Ello define, ademas, su �mbito, su objetivo y sus limites.

Un sistema de Inteligencia no es una organizaci�n de espionaje; no es un organismo de represi�n y tampoco un organismo al servicio exclusivo del gobierno o coalici�n gobernante. Transciende a ellos y convoca a la inteligentsia de un pa�s, incluyendo a civiles y militares. Esto no es una concepci�n utopica o ideal, m�s bien es la exigencia que impone la dinamica del mundo actual.

Un Sistema de Inteligencia Nacional debe apoyar la formaci�n de una capacidad de negociaci�n y prevenci�n de conflictos de todo tipo que puedan ser razonablemente percibidos, tanto en lo interno como en lo externo. Desde una perspectiva sistemica, significa la identificaci�n de demandas, su adecuado "filtro" y decisi�n, evitando el conflicto o bien regulandolo de manera que tenga el menor costo posible para el estado, el regimen y el gobierno. Desde la perspectiva de sus productos, debe analizar el impacto y consecuencias a nivel de objetivos que cada decisi�n tenga en relaci�n a la totalidad de la gestion.

La importancia de un Sistema de Inteligencia Nacional reside en que permite realizar en terminos practicos y reales un "trabajo en equipo", cuyo fin es obtener en el menor plazo posible y al menor costo los objetivos que ha fijado el gobierno como prioritarios dentro de los Objetivos Nacionales. Como consecuencia de ello, se elimina en gran medida la duplicidad de funciones que normalmente conducen en diferentes direcciones. Ejemplos corrientes de esta situaci�n se ven en el campo de las relaciones exteriores y de gobierno interior. Eso define la responsabilidad de un Sistema de Inteligencia Nacional y, por tanto, de cada uno de sus componentes, por entregar al conductor politico-estrat�gico del Estado la mejor asesoria posible para que pueda tomar coordinadamente, la mejor y m�s informada decisi�n, respecto de los asuntos m�s relevantes en la administraci�n de alto nivel del pa�s.

Asi, la necesidad y el �mbito de un Sistema de Inteligencia Nacional se establece por las condiciones que la sociedad se encuentra viviendo en lo interno y externo, y por las norm�s legales y eticas que esta sociedad acepta. Por ello, no debe llamarnos la atenci�n que muchos de los pa�ses desarrollados se encuentren reformando sus Servicios o Sistem�s de Inteligencia. En realidad, lo que se hace, es adecuarlos a los nuevos escenarios que enfrentan, y en esto no podemos llamarnos a errores.

IV. ESPECIALIZACI�N Y CONTROL DE LOS SISTEMAS DE INTELIGENCIA:
Caracteristicas normativas y organizacionales.

De lo se�alado hasta ahora, puede quedar la sensaci�n de que nuestra aproximaci�n al tema supone, al menos, una redistribuci�n de poder politico, asignando al Sistema de Inteligencia Nacional una cuota importante del mismo. La verdad es que ello no es asi y tal idea se encuentra muy alejada de nuestra concepci�n. Reconocemos, no obstante, que la mayor vulnerabilidad y desventaja de un Sistema de esta naturaleza es justamente la posibilidad de concentrar gradaciones de poder en forma creciente, expresado tanto en poder de influencia como poder de decisi�n.

Si los liberales clasicos establecieron que el gobierno debia existir, representado en una persona que asumiera la responsabilidad de ejercer el poder politico, tambi�n previeron que el hombre por su naturaleza trataria de beneficiarse lo m�s posible de ese poder en virtud de las leyes naturales que guian al ser humano. Por ello, establecieron una serie de controles que limitaran el ejercicio de su poder, al cumplimiento de sus obligaciones con la sociedad que libremente lo habia elegido.

Del miamo modo, en el caso de la creaci�n de un Sistema de Inteligencia Nacional se debe considerar muy seriamente dicha logica y establecer que las instancias de control son necesarias para su regulaci�n, lo que asegura el cumplimiento de sus objetivos.

Siendo ambas situacionee distintas, no cabe duda que el aspecto m�s relevante se encuentra en las norm�s de control y regulaci�n que un Sistema de Inteligencia Nacional debe tener. Ejemplos de abuso o utilizaci�n de su poder son variados, especialmente en los pa�ses m�s demarrollados. Los abusos en pa�ses latinoamerica�os se han concentrado, m�s bien, en las areas de represi�n o atropello de derechos de las personas y, en menor grado, en el uso de informaci�n para influir en decisiones pol�tical.

En virtud de lo anterior, hemos creido conveniente abordar esta situaci�n en un acapite especial, dado que aqui deberemos referirnos a distintas legislaciones que nos permiten graficar esta idea. Para ello, nos hemos basado en documentacion propia acumulada y, en especial, en un interesante trabajo desarrollado por el Dr. Jose Manuel Ugarte, Asesor de la Comisi�n de Defensa de la H. Camara de Diputados de la Republica Argentina, quien ha sistematizado gran parte de esta informacion.

La primera aproximaci�n nos indica que si queremos establecer o identificar algun mecanismo de control debemos considerar la naturaleza, composicion, dependencia y mecanismos de conducci�n, entre otros, que los Sistem�s de Inteligencia tienen.

En general, los pa�ses industrializados han ido derivando en el tiempo a establecer en forma publica el tipo de organizaci�n que han creado. Asi sucede en Estados Unidos, Alemania, Republica Francesa, Reino de Espa�a, Republica Italiana y Canada. La unica excepci�n, dentro del marco de la OTAN lo constituye el Reino Unido de Gran Bretana e Irlanda del Norte con el ya legendario MI5 (Secret Security Service).

"Hoy pues, puede afirmarse que no existen en los pa�ses de la Alianza, supuestos organismos de inteligencia con facultades de actuaci�n en el propio territorio, que no se encuentren instituidos y determinada su dependencia org�nico-funcional y sus competencias a trav�s de legislaci�n publica." (UGARTE, 1993).

Este aspecto es en especial relevante para pa�ses como el nuestro, donde existe una clara tendencia a considerar el principio del secreto en forma exagerada en cuestiones de esta naturaleza. Es evidente tambi�n , que a mayor secreto, mayor es la dificultad de establecer responsabilidades y controles efectivos. El secreto debe tener un limite, que estara definido por los objetivos que el Estado desea y no por su funcionalidad, o bien por la necesidad concrete de proteger la vida y la integridad de personas susceptibles de ser agredidas por grupos antisistema.

Otro elemento importante a tener presente es el relativo a la competencia del Sistema Nacional de Inteligencia. Para los efectos, el Sistema es un organo centralizador y coordinador de informaciones, pero dentro de su funci�n no puede tener un solo organismo que lo ayude. Al menos debe existir uno para los asuntos internos y otros para los externos. La legislaci�n de los pa�ses de la OTAN evita otorgar a un s�lo organismo la competencia exclusiva en ambos campos. Ello se debe, principalmente, "a la consideraci�n de la diferente naturaleza de los conflictos que enfrenta un Estado como tal con otros, en el marco del sistema internacional, con relaci�n a aquellos producidos en el seno de la misma unidad pol�tica o bien simplemente, a la necesidad de evitar la concentraci�n de poder que podria derivarse de ejercicio de ambas competencias por el mismo organismo..." (UGARTE, 1993).

La competencia de los Organismos que dependen del Sistema Nacional de Inteligencia, puede estar dada no s�lo por fundamentos territoriales, sino que tambi�n por la naturaleza de la amenaza o la naturaleza de los medios a emplearse contra la misma.

Esta distinci�n la realiza la Republica Italiana entre el Servicio para la Informaci�n y la Seguridad Militar (SISMI), para el cual corresponde "... el cumplimiento de todas las tareas informativas y de seguridad para la defensa en el plano militar, de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresion..." (Art. 4, Ley 801 del 24.10.1977). Mientras que al Servicio para la Informaci�n y la Seguridad Democratica (SISDE), corresponde "...todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado Democr�tico y de las instituciones establecidas por la Constituci�n para su sosten, contra cualquier atentado y forma de subversi�n" (Art. 6, ibidem).

La Republica Francesa, mediante el Decreto No. 82-306 de abril de 1982, crea la Direcci�n General de Seguridad Exterior. Por otra parte, el Decreto No. 32-1100 de diciembre de 1982, establece las atribuciones de la Direcci�n de Vigilancia del Territorio (organismo de contrainteligencia creado en la decada del 30), las cuales se refieren a la competencias "sobre el territorio de la Republica Francesa".

Las distinciones son similares en el resto de los pa�ses de la Alianza. Quizas, valga mencionar que la m�s reciente, de la que tenemos conocimiento, es la de Espa�a, y que suscribe la distinci�n entre lo externo y lo interno, ambos como asesoria al Jefe de Gobierno y al Ministro del Interior. Similar situaci�n sucede en Alemania y Estados Unidos, donde la CIA es responsable de la seguridad exterior y el FBI de la interior, aun cuando en 1981 la "Executive Order" (Orden Ejecutiva) No. 12.333, dictada por el Presidente Reagan, facult� a la Central Intelligence Agency "para colectar en territorio de los Estados Unidos...inteligencia y contrainteligencia extranjeras coordinadamente con el FBI...". Con todo, Estados Unidos acepta la diferenciaci�n territorial como criterio de competencia de sus organismos de inteligencia. Similar situaci�n, es posible reconocer en Canada y en el Reino Unido de Gran Bretana e Irlanda del Norte.

No cabe duda, que el control o supervisi�n de las acciones de inteligencia, asi como su proceso de an�lisis de informaci�n, en materias o asuntos relativos a las seguridad exterior, tiene una mayor facilidad que realizer similar ejercicio respecto a lo atinente a la seguridad interior. Asi, de la revisi�n de la legislaci�n de estos pa�ses es posible se�alar que se caracterizan por la estricta determinaci�n de competencias en materia de inteligencia interior.

"Tales actividades no comprenden en ningun caso el normal proceso politico, ni las actividades de los particulares como miembros de organizaciones pol�tical, sociales, religiosas o sindicales licitas, ni, en general, las actividades delictivas normales" (UGARTE, 1993). (Estados Unidos excluye, en este caso, las referidas al narcotrafico).

En general, las legislaciones de los pa�ses miembros de la OTAN, asumen la inteligencia interior como un instrumento de prevenci�n y defensa del Estado y el Gobierno Democr�tico, estableciendo su dependencia de los Ministros del Interior, Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros. Al respecto, debemos se�alar, que las reformulaciones surgidas despues del ano 90, tienden a redefinir el rol de estos organismos y a la creaci�n de un ente superior capaz de coordinar toda esa informaci�n con el fin de hacer de su uso una herramienta util y efectiva en la producci�n de alternatives para el proceso de toma de decisi�n del Jefe de Estado.

Por otra parte, la Inteligencia Militar tiene su cauce normal de expresi�n a trav�s del Ministerio de Defensa, sin que por ello no tenga participaci�n en los niveles m�s altos de toma de decisi�n de los gobiernos. Todos los pa�ses de la OTAN consideran a sus fuerzas militares integrantes del proceso de toma de decisi�n estrategica. Ello es vital, si se determine con precisi�n la direcci�n del esfuerzo de b�squeda de informaci�n.

Asimismo, se plantea en la legislaci�n la exigencia de coordinaci�n "al m�s alto nivel gubernamental", protagonizada por orga�os de coordinaci�n, y no por organismos. "La existencia de tal coordinaci�n esta destinada a materializar el ejercicio de las facultades que con relaci�n a la actividad de informaci�n e inteligencia posee el maximo nivel del Estado, y que, como es obvio, suelen ejercerse con relaci�n a todos los orga�os y organismos de inteligencia existentes, cualquiera que sea el Ministerio del que dependen. No obstante, no siempre dicha coordinaci�n se refleja en instrumentos normativos de caracter p�blico." (UGARTE, 1993).

Como sea, el responsable directo del organo de coordinaci�n es el Jefe de Estado o el Jefe de Gobierno (segun corresponda), quien a trav�s de una burocracia especializada y con consulta a los m�s altos niveles de decisi�n del pa�s, establece las directives, orientaciones, prioridades y urgencias en el an�lisis, b�squeda de informaci�n o estudios especificos que los organismos deben realizar.

En sintesis, de la revisi�n legal de estas normativas, que no incluyen las modificaciones de los ultimos dos anos, se puede decir que "sus sistem�s de informaci�n e inteligencia se caracterizan por la especializacion; la cuidadosa delimitaci�n de competencias; y el control politico..." (UGARTE, 1993).

La especializaci�n de un Sistema Nacional de Inteligencia, no se obtiene, en consecuencia, por la via de especializar sus organismos dependientes, sino que por la estructuraci�n especializada de su organo coordinador. Es decir, por la existencia de orientaciones claras y precisas sobre el rol que le compete a dicho organo en la entrega de antecedentes e informaciones para el proceso de toma de decisiones en el m�s alto nivel de la conducci�n del Estado.

Si bien es cierto, los organismos dependientes deben estar sometidos a una constante capacitaci�n y a una permanente renovaci�n tecnologica, no puede obviarse el hecho de que aquellos que realizan una labor especifica en el nivel de an�lisis, deben tener presente que su tarea s�lo cobra total validez cuando es interrelacionada con los objetivos del Gobierno en el Organo Coordinador, para estructurar un an�lisis politico-estrat�gico de apoyo a la decisi�n gubernamental.

La especializaci�n de este organo supone la logica separaci�n "entre aquellos cuya tarea es ofrecer informaci�n objetiva, y aquellos que tienen a su cargo el diseno de la pol�tica" (BOREN, 1993). Este punto es crucial en la conformaci�n de un sistema de control politico que incluya el que realiza el propio gobierno como el que corresponde al Congreso.

Es necesario advertir, por la frecuencia en que se piensa en ello, que si bien el hecho de mantener separados a los "informantes" de los "dise�adores", exige contar con adecuados sistem�s de comunicaci�n por la necesidad de interacci�n que requieren, ello no significa -- y es la tendencia -- dejar bajo el dominio y control total de los que dise�an pol�tical a los que efectuan la recopilaci�n y el an�lisis de inteligencia. El hacerlo de esta forma, constituye una tentaci�n grande para la inteligencia de "servir" o "vender" las pol�tical antes que a informer sobre ellas. Por cierto, esto pervierte peligrosamente la idea original del sistema.

La especializaci�n, por tanto, debe darse en el nivel del recurso humano que conforma este organo coordinador (Sistema Nacional de Inteligencia), el cual debe estar dotado de economistas, administradores de empresas, academicos, sociologos, cientistas politicos, militares. En sintesis, la idea es que deben participar tanto especialistas como generalistas de los diversos campos del saber.

El objetivo es contar con una capacidad analitica del mejor nivel, que este separada de aquellos que dise�an pol�ticas en el nivel gubernamental, pero cuya finalidad sea entregar informaci�n para obtener mejores disenos de pol�ticas. La inteligencia, asi concebida, es un trabajo interdisciplinario que, mediante un adecuado tratamiento de la informaci�n, tanto de fuentes abiertas como cerradas, sintetiza analiticamente para apoyar el proceso de toma de decisiones y diseno de pol�ticas en el Estado moderno.

Es un hecho que la especializaci�n representa un tipo de control, de caracter subjetivo, por parte del gobierno. No obstante, es necesario implementar form�s de control politico eficientes y consistentes de parte del Estado democr�tico, el cual debe provenir del Congreso Nacional, por medio de Comisiones Especiales, tanto en el Senado como en la Camara de Diputados.

Ello nos lleva a plantear una cuesti�n importante para todo Sistema de Inteligencia, como lo es el requisito del "Secreto de Estado", referido a todos aquellos asuntos o documentos que comprometen una posici�n oficial del Gobierno respecto a situaciones que se encuentran en etapa de decisi�n, o cuyo conocimiento p�blico masivo puede significar un grave dano a la seguridad del Estado-Naci�n. Este secreto debe ser acatado por todos los miembros de la sociedad y, en particular, por los miembros del Gobierno, Parlamento y dem�s actores politicos.

Este aspecto no significa interferir o transgredir norma alguna acerca de la libertad de expresi�n o del derecho a estar informado, sino que, por el contrario, su fin es asegurar la estabilidad institucional que todo regimen democr�tico requiere. Por ello, el Secreto de Estado supone, por una parte, una legislaci�n que asegure la transparancia y condiciones por la cual se recurre al Secreto y, por otra, la existencia de un proceso de toma de decisiones que deslinde con claridad los niveles de responsabilidad y coordinaci�n. Es imprescindible, adem�s, establecer el nivel de sanciones contra quienes resulten responsables en la comisi�n de delitos, como producto de la vulneraci�n del secreto o faltas al debido sigilo.

V. EL SISTEMA DE INTELIGENCIA COMO POLITICA DE ESTADO

La existencia de un Sistema de Inteligencia Nacional, cuya misi�n principal es asesorar al Jefe de Estado en el proceso de toma de decisiones politico-estrat�gico , conforme a una estructura definida en varios niveles de inteligencia y con acciones en diferentes campos de acci�n, precisa no s�lo de la concepci�n sistemica de organizaci�n sino que, y lo m�s importante, de su sujeci�n a orientaciones claras y transparantes provenientes de la organizaci�n normativa del Estado.

A su vez, consideramos que un Sistema de Inteligencia se encuentra indisolublemente unido a una pol�tica de Estado que compromete a los poderes p�blicos y a todas las instituciones del Estado en un esfuerzo integrador con las diversas instituciones que pueden cooperar a sus fines. A partir de las caracteristicas rese�adas, ello no podria ser de otra manera.

La legislaci�n comparada nos muestra que en todos los casos, el Sistema de Inteligencia y sus organismos dependientes, tienen su origen en la preservaci�n del Estado y en el Regimen Politico aceptado por la Sociedad legitimado por el sistema democr�tico. En consecuencia, un Sistema Nacional de Inteligencia que no sea asumido dentro de la integralidad de los objetivos del Estado, tiene el riesgo evidente de convertirse en un ente autonomo y poderoso que, lejos de cooperar a la consecuci�n de los objetivos del Estado, privilegiara la obtenci�n de sus propios fines.

Por otra parte, no debemos olvidar que la mayor preocupaci�n al disponer de un Sistema de Inteligencia Nacional es su control y regulaci�n. Esta finalidad es posible alcanzarla a cabalidad, si su estructura y fines responden al diseno de una pol�tica de Estado, la cual representa la forma en que este articula sus recursos para el logro de sus Objetivos Nacionales.

La sola existencia de una pol�tica de Estado define las bases y el tipo de Organizaci�n de un Sistema Nacional de Inteligencia. Esta organizaci�n implica, ademas, definiciones respecto a: direcci�n, asesoria, ejecuci�n y control; como igualmente los niveles estructurales y funcionales en que desarrollara su labor. Del mismo modo, la definici�n de la estructura de un Sistema Nacional de Inteligencia, supone la capacidad de un uso racional de los recursos destinados al cumplimiento de sus fines especificos, lo que no puede pensarse sin la existencia de una pol�tica de Estado sobre el particular.

Lo anterior resulta fundamental para que: exista una real coordinaci�n entre medios y fines; para que no se haga un uso politico-partidista del sistema; para lograr un compromiso de todos los actores involucrados, en la obtenci�n de los Objetivos Nacionales; para asegurar un principio de transparencia en su estructuraci�n y fines; para asegurar el respeto de los derechos de las personas; para definir responsabilidades; y, finalmente, para dotar al regimen democr�tico de una herramienta integradora eficiente en la preservaci�n de la institucionalidad y estabilidad pol�tica del Estado.

Esta pol�tica es la que permite, en consecuencia, fijar el �mbito de acci�n especifico de cada actor del Sistema y de cada subsistema, vinculandolos a la obtenci�n de los Objetivos Nacionales del pa�s (HOLZMANN, 1992). El resultado de tener una pol�tica de Estado sobre el particular, se expresa en la generaci�n, por parte del Gobierno, de contar con una capacidad de procurar un flujo adecuado y oportuno de informaciones, el cual surge desde los m�s diversos niveles del Estado, obtenido de una coordinaci�n armonica, flexible e integral con la organizaci�n del mismo.

VI. PRINCIPIOS ORG�NICOS DE UN SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL

Como se ha se�alado, un Sistema de Inteligencia Nacional requiere poseer algunas caracteristicas referidas a dinamismo, flexibilidad y armonia respecto de la estructura general del Estado. Su finalidad es evitar desajustes, superposiciones, duplicidades o vacios que repercutiran negativamente en el funcionamiento global del Sistema. Estas caracteristicas son:5

1. Integralidad

Por definicion, la Inteligencia Nacional es global e integral, abarcando por ello todas las actividades nacionales. Es decir, debe materializarse respecto de todas las actividades nacionales y, dentro de estas, en sus diferentes niveles.

2. Permanencia

La permanencia del Sistema resulta fundamental, tanto en su existencia como en su funcionamiento, independiente de las amenazas o conflictos latentes, potenciales o evidentes. En este mentido, la Inteligencia, en su concepci�n actual, se fundamenta en la dinamica de la interdependencia y la resoluci�n de los conflictos asociados, antes que en determinadas hipotesis o conflictos6 de caracter belico. Al respecto, debe tenerse presente que lo se�alado no significa que sea estatica sino, por el contrario, eminentemente flexible y dinamica, con capacidad de cambio, adecuacion, refuerzo o cese, cada vez que determinadas situaciones especificas lo exijan.

3. Unidad de concepci�n y direccion

La concepci�n y direcci�n global de la labor del Sistema debe ser centralizada en una sola autoridad, con el especifico fin de proveer una visi�n de conjunto, proyectable de acuerdo a los objetivos definidos para el sistema. Esta autoridad debe ser colegiada y estar ubicada en el m�s alto nivel de conducci�n del Estado. Sera requisito, ademas, que integre a los diferentes actores politico-institucionales.7

4. Descentralizaci�n en la Ejecuci�n

Mediante este principio se busca optimizer el uso de los recursos disponibles para producir la Inteligencia requerida. Es importante para lograr mejores resultados, dada la complejidad y alta especializaci�n de sus actividades. Una descentralizacion eficiente exige que el organo coordinador tenga claro que y para que de la informaci�n que requiere. A su vez, los organismos operativos, tanto civiles como militares, deben tener definida en forma precise su mision. Un organismo operativo de inteligencia, no puede autodefinirse su mision, porque su accionar podria ser contraproducente, perjudicial o, simplemente, interferir en las acciones de otros organismos o, bien, ser negativo para un objetivo nacional determinado.

5. Din�mica y Flexible

La estructura organica del Sistema, como se ha se�alado, debe adaptarse completamente a la estructura del Estado y a su vez debe tener la capacidad y posibilidad de adecuarse a los cambios temporales en los tipos de amenazas o requerimientos (internos o externos) que se susciten en la realidad. Esto es valido en la medida que uno de los mayores problem�s que puede sufrir a un Sisstema de esta naturaleza es la propensi�n a la rigidez.8

De la exposici�n de estos principios como tambi�n de la relaci�n entre un Sistema de Inteligencia y el Estado Democr�tico, surge inevitablemente la pregunta sobre su finalidad especifica.

La finalidad de un Sistema de Inteligencia Nacional se puede establecer a partir del hecho que su existencia busca posibilitar la coordinaci�n racional de todos y cada uno de los elementos, actores y organizaciones especializados o no en la funci�n de inteligencia. Para ello ser� menester que la Conduccion Politico-Estrategica del Estado pueda identificar claramente sus necesidades, de manera que facilite la obtenci�n de informacion, el tipo de asesoria y apoyos que requiera.

Por definici�n y atendidas las caracteristicas de cualquier sistema de inteligencia, este debera ser capez de coordinar cualquier otro sisstema u organismo que se pueda crear, y cuyo objetivo sea satisfacer necesidades de an�lisis de inteligencia de otros niveles de la conducci�n politico-estrategica, perteneciente a un campo de acci�n o area especifica. Esta cualidad es vital al considerar las caracteristicas de organizaci�n que debe tener el Sistema para apoyar, de la forma mas optima posible, el proceso de toma de decisiones del Conductor Politico-Estrat�gico .

Dentro de este concepto, y en una aproximaci�n generica, los objetivos de Sistema de Inteligencia Nacional, serian:

En consecuencia, a nuestro entender y apoyados en la legislaci�n comparada, la finalidad o misi�n de un Sistema de Inteligencia Nacional, en un Estado Democr�tico, ser� �xitosa si contiene determinadas caracteristicas estructurales y funcionales, de entre las que destacan:

Caracter�sticas Estructurales

Caracter�sticas Funcionales

Notas

AN�LISIS DE LA ACTUAL SITUACI�N DE INTELIGENCIA EN CHILE

Con los antecedentes desarrollados, estamos en condiciones de realizar un an�lisis preliminar sobre la actual situaci�n que se aprecia en Chile, en lo que a Inteligencia se refiere.

La primera afirmaci�n que es dable hacer, se refiere a que nuestro pa�s no cuenta con un Sistema de Inteligencia Nacional. Al efecto, s�lo posee Organismos de Inteligencia, radicados en las Fuerzas Armadas y una Oficina de Informaci�n dependiente del Ministerio del Interior.

A partir de lo se�alado, es posible establecer algunas caracteristicas distintivas que ayudaran a orientar el presente estudio.

El Estado Chileno se aproxima a la Inteligencia a traves de una distinci�n basica de tipo territorial. Es decir, los organismos se encuentran divididos en: aquellos preocupados de la seguridad interna y, otros preocupados de la seguridad externa, donde la coordinaci�n se define como necesaria, pero no como una condici�n que sirva a niveles superiores de la Conducci�n pol�tica-Estrategica. Por tanto, se desprende que los objetivos supuestamente asignados a los organismos de inteligencia se refieren especificamente a un concepto de seguridad, limitado por la territorialidad de su accionar.

En lo externo, los organismos responsables de velar por la seguridad exterior son los correspondientes a las Instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional. La inteligencia producida por estos organismos se canalize a trav�s de la Direcci�n de Inteligencia de la Defensa Nacional (DIDENA), la cual entrega esa informaci�n al Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN).

La DIDENA no posee medios propios de b�squeda de informaci�n, siendo, por tanto, un organismo de an�lisis y sintesis de antecedentes que le proveen diversos medios. A su vez, y sobre la base de los antecedentes que centralize, la DIDENA es un organismo de planificaci�n, asesoria, coordinaci�n y difusi�n.

En lo interno, los organismos responsables de velar por la seguridad interior son los correspondientes a las Instituciones Policiales, es decir, Carabineros e Investigaciones. La inteligencia producida se canalize a las propias instituciones, para efectos de retroalimentaci�n operativa, y al Gobierno, a trav�s de la Direcci�n de Seguridad Publica e Informaciones, la cual utilize esos antecedentes para proponer al Gobierno: pol�ticas, medidas y acciones especificas, "en lo relativo a las conductas terroristas y aquellas que puedan constituir delitos que afecten el orden p�blico o la seguridad publica interior. Para cumplir este objetivo, dispondra, ademas, de las informaciones que le proporcionaran las Fuerzas de Orden y Seguridad Publica" ( Art. 2, Ley No 19.212 del 30 de abril de 1993).

La actual estructura de los organismos de inteligencia se realize bajo el siguiente esquema:


	                               FIGURA No 1



     				Presidente de la Republica
		____________________________|____________________
		|						|
	|---Ministerio del Interior  			Ministerio de Defensa
	|           |                				|
	|	Direcci�n de					|
	|	Seguridad Publica ------|			|
	|	e Informaciones		|			|
	|		|		|			|
	|-----Carabineros de Chile	|		Estado Mayor de la Defensa
	|		|		|			|
	|	Organismo Operativo     |		     DIDENA
	|				|			|
	|				|	 ______________	|_______________
	|				|	|		|		|
	|--Policia de Investigaciones---|	Ejercito      Armada	Fuerza Aerea
			|			|		|		|
		Organismo Operativo		Organismo	Organismo	Organismo
						Operativo	Operativo	Operativo

La figura No. 1 muestra el actual flujo de informaci�n existente en la estructura de inteligencia del pa�s, donde resalta la responsabilidad de los Ministerios del Interior y Defensa Nacional.

El esquema es una representaci�n simplificada de lo que existe; sin embargo, es util para establecer lo siguiente:

La inexistencia de un Sistema Nacional de Inteligencia no es obstaculo para el proceso de desarrollo del pa�s, sino que, m�s bien, constituye una carencia que afecta y disminuye la probabilidad de �xito para aprovechar oportunidades o generar situaciones favorables, que ayuden a mantener una velocidad y/o aceleraci�n de dicho proceso.

En la actualidad, el Gobierno reemplaza esta capacidad de an�lisis Politico-Estrat�gico , mediante la incorporaci�n de asesores politicos con capacitaci�n profesional de alto nivel, en combinaci�n con funcionarios de gran experiencia. De ese modo, se piensa que no se requeriria organizar un Sistema de Inteligencia, pues la gesti�n gubernamental se basa en la capacidad de producci�n de esas personas.

El problema que reviste dicha forma de aproximarse al rol moderno de los gobiernos, en la conducci�n y administraci�n de los recursos del Estado, es variado: en primer lugar, la toma de decisiones se realiza con informaci�n incompleta; en segundo lugar, la capacidad de an�lisis esta dada por percepciones diferentes de la realidad, combinadas con modelos o teorias de distintas disciplines; en tercer lugar, el objetivo primario se orienta a satisfacer una necesidad inmediata relacionada, a lo mas, con el cumplimiento de un Programa de Gobierno, pero que puede no corresponder al servicio de los Objetivos Nacionales; en quinto lugar, la selecci�n de informaci�n, junto con ser selectiva, no es facil de comprobar ni realimentar.

En este sentido, paraciera existir la convicci�n -- en diversos pa�ses latinoamerica�os -- de que por definici�n, la democracia legitima como propios los objetivos del Estado, mediante aquellos correspondientes al Proyocto de Gobierno. Esta visi�n, coopera en la creaci�n de conflictos politicos artificiales al interior de los pa�ses, siendo los m�s frecuentes aquellos que se producen por ejemplo, con las Fuerzas Armadas y los Empresarios.

Lo anterior, no significa poner en duda la autoridad gubernamental, como tampoco indicar la existencia de falta de preocupaci�n por el futuro del pa�s, ni nada semejante. Muy por el contrario, lo que queremos expresar es la necesidad de que el Conductor Politico-Estrat�gico disponga de informaci�n completa y oportuna sobre los m�s diversos asuntos y que, para ello, pueda contar con organismos especializados que, sumados a sus propios grupos asesores (staffs) potencien de manera eficiente su capacidad de gestion.

Por otra parte, debemos consignar que las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Publica no cuestionan (ni estan en posicion de hacerlo) la dependencia jerarquica respecto al Jefe de Estado. Aun mas, se entiende que una de sus misiones m�s importantes se encuentra en la asesoria politico-estrategica.10 (HOLZMANN, 1993)

Un ejemplo reciente se encuentra en el contenido de la conferencia dictada por el Comandante en Jefe del Ejercito el 19 de agosto de 1993. En ella se refiere, entre otros aspectos a "la idea de modernizaci�n institucional para generar un Ejercito altamente eficiente y disuasivo...", la que "...debera considerar, como un aspecto muy importante, las relaciones del Ejercito respecto a la sociedad en la cual esta inserto y a la cual sirve" (PINOCHET, 1993).

En la misma conferencia, el Comandante en Jefe expresa que el cumplimiento de sus funciones constitucionales supone, de parte del Ejercito, "su asesoria en la toma de decisiones" del Gobierno. Ejemplifica esta colaboraci�n en las areas de pol�tica de Defensa, pol�tica Exterior, Fronteras y Limites, Bienes Nacionales y la asesoria permanente a las Comisiones de Defensa del Congreso Nacional.11

En general, el Presidente de la Republica esta sometido a un proceso de toma de decisiones permanente, en el cual es asistido por su Gabinete y asesores especificos, que comparten un mismo proyecto y un mismo ideal. Al efecto, cada decisi�n puede considerar alguno o todos de los siguientes aspectos: pol�tica nacional, pol�tica internacional, economia, lo social, la seguridad interna y externa, y cientos de otros elementos especificos.

El privarse de un Sistema de Inteligencia Nacional, que proporcione informaci�n lo m�s complete posible y, ademas, complementaria a los objetivos de gobierno, significa que las decisiones NO tienen permanencia en el tiempo y quedan entregadas a la voluntad pol�tica del Mandatario que le suceda, lo que a su vez aisle a otros componentes del Estado, cuya participaci�n es importante y relevante.

En consecuencia, y habida consideraci�n de lo se�alado, se evidencia la ausencia de una Direcci�n Centralizada y Global de la Estructura de Inteligencia existente, capaz de rnaterializar de modo calificado la coordinaci�n e integraci�n de los elementos componentes. A su vez, esta estructura orienta su capacidad considerando el (ya mencionado) aspecto territorial y los objetivos que cada componente tiene dentro de su propio sistema.

Por otra parte, si consideramos el texto de la Constituci�n pol�tica de la Republica (Cap. XI, articulos 95 y 96), el organo capacitado para coordinar un Sistema de Inteligencia es, por logica, el Consejo de Seguridad Nacional. Por consecuencia, debiera ser quien coordinara la actual estructura, en el supuesto, de que su objetivo fuese producir inteligencia politico-estrategica. Dicha posibilidad se fundamenta ademas, en el hecho que el Consejo de Seguridad Nacional es un organismo asesor del Presidente de la Republica, en materias de seguridad nacional. En otras palabras, es el responsable de la asesoria integral sobre seguridad para el Estado.

En la practica ello no se produce, principalmente, por las siguientes razones: el Consejo se reune a solicitud del Presidente o, de al menos dos de sus miembros; no posee periodicidad establecida de reuni�n y, por tanto, no cumple con el requisito de dirigir el esfuerzo de b�squeda de la estructura de inteligencia, ya que para ello requeriria funcionar en forma permanente. Esta circunstancia es importante, pues significa que en el texto de la Carta Fundamental se define un organismo especifico para cumplir la funci�n de recolecci�n de informaci�n y la asesoria al Presidente de la Republica. En este sentido -- y para los efectos que nos interesa -- no es relevante la composici�n del Consejo, en la medida que se mantengan sus funciones y se integre a los representantes de los principales poderes del Estado.

Es nuestro paracer que esta seria la instancia operacionalmente adecuada y juridicamente atinente, para implementer un Sistema de Inteligencia Nacional serio y eficiente.

En otro orden de cons ideraciones, debemos tener presente algunos elementos de indole politico, existentes en la realidad nacional, los cuales planteamos en un trabajo anterior (HOLZMANN, 1992).

Los actores politicos, m�s alla de consideraciones doctrinarias, pol�ticas o ideologicas, tienden a confundir el concepto de inteligencia, por razones que van desde la ignorancia hasta el oportunismo politico, con espionaje y represi�n, cuestiones que no dicen relaci�n con el contenido del concepto. Del mismo modo, la confusi�n de esos actores en torno a los conceptos de Inteligencia y Seguridad Interior les impide tener una aproximaci�n al tema de manera objetiva, lo que deja al descubierto una falta de capacidad para administrar algunas crisis, como se demostro, especialmente, en los denominados "casos de espionaje", sucedidos en 1991 y 1992.

Es en estos casos donde surge, en plenitud, lo certero de las consideraciones antes desarrolladas. En otras palabras, pretender hacer inteligencia s�lo con las componentes de Seguridad Interior (an�lisis politico de gobierno), sin una efectiva coordinaci�n con el resto de la estructura, es un error que deja una clara percepci�n de la inexistencia de Organizaci�n y Direcci�n globales.

El informe entregado por la "Comisi�n Espionaje" de la Camara de Diputados (enero 1993) es clarificador en ese sentido. Alli se plantea, sin ambig�edad, la necesidad de estructurar un Sistema Nacional de Inteligencia. O, al menos, la idea de que se requiere una Organizaci�n, una Coordinaci�n y, por cierto, dotada de instancias de Control. Por tanto, podemos afirmar de manera fundada que, en la actualidad, Chile no posee un Sistema Nacional de Inteligencia. s�lo dispone de una parte del sistema, expresada en la inteligencia policial y en los sistem�s de informaci�n, de indole pol�tica, del Gobierno, lo que se agrega ademas, al sistema de inteligencia de las Fuerzas Armadas.

Por otra parte, el Gobierno y los actores politicos no demuestran tener claridad respecto a la utilidad de la Inteligencia como base de apoyo al proceso de toma de decisiones, manejo de crisis y gesti�n pol�tica, prefiriendo an�lisis politicos de informaci�n, no procesada ni comprobada.

Por lo anterior, algunas personas en el nivel de Gobierno y de los Partidos Politicos en general, suelen expresar una concepci�n reduccionista y prejuiciada de la funci�n de Inteligencia, al confundirla con la Seguridad Interior, que resulta ser una parte del Sistema, pero no el Sistema completo. Coopera a ello, como ya se�alamos, la inexistencia de una pol�tica de Estado sobre Inteligencia y Seguridad, lo que deja al Gobierno desconectado de las estructuras existentes.

En consecuencia, los campos de acci�n interno, externo y economico carecen de informaci�n procesada para una mejor formulaci�n de pol�tical, planes y programas. Ello quiere decir, por ejemplo, que el sector empresarial no tiene posibilidad de acceso a un apoyo estatal realista en la concreci�n de sus objetivos economicos y empresariales (v.gr. apertura, consolidaci�n o ampliaci�n de mercados en diferentes continentes), que no sea la buena voluntad expresada a trav�s de acuerdos bi o multilaterales firmados a nombre del Estado. Por su parte, el denominado "campo belico" es asumido, como es logico, por las Fuerzas Armadas, pero con una perspectiva desconectada de los dem�s organismos. Ello impide, como es obvio, la prevenci�n de situaciones que puedan afectar el normal desenvolvimiento de las actividades nacionales e internacionales y la mantenci�n de la institucionalidad pol�tica establecida.

Es curioso constatar que el Ministerio Secretaria General de la Presidencia, como asimismo el Ministerio de Planificaci�n Nacional, no tengan relaci�n alguna con los Servicios de Inteligencia, atendida la relevancia de ambos en el proceso de toma de decisiones a mediano y largo plazo.

De la forma en que funcionan las instancias parciales del sistema, en la actualidad, se puede decir que es natural la superposici�n de esfuerzas o interferencias en el accionar de sus organismos, como tambi�n la existencia de recelos y desconfianzas. Todo ello significa, que hay una perdida de informaci�n importante por no contar con un organo que utilice en el plano estrat�gico esos antecedentes y, a su vez, por no existir claridad respecto a los Objetivos a los cuales se debe tender.

Resulta obvio se�alar que ningun Ministerio posee un Sistema de Informaciones -- de tipo tecnico -- que le ayude a discriminar los antecedentes que recibe o recolecta en el area especifica de su quehacer y que diga relaci�n con la seguridad (en su acepci�n amplia) y/o desarrollo del mismo. Esto implica, que el Conductor Politico-Estrat�gico no tiene acceso a informaci�n necesaria y suficiente para tomar decisiones, limitandose solamente a la evaluaci�n de los efectos causados ante la adopci�n de determinadas acciones o decisiones. Es lo que se conoce como principio de reacci�n. (p.e. Caso Honecker, caso de demandas indigenes en el sur, caso huelgas de la Salud, Carbon, Profesores, caso Laguna del Desierto, caso de limitaci�n de exportaciones por parte de pa�ses de la Comunidad Economica Europea, etc ).

En el plano etico es evidente que un Sistema Nacional de Inteligencia no puede ni debe tener connotaci�n partidista alguna. Actualmente, y en lo relativo a la Direcci�n de Seguridad Publica e Informaciones, esta condici�n es dificil considerarla superada.

Tambien es evidente que al Congreso Nacional corresponde un papel de se�alada importancia en el Sistema de Inteligencia Nacional, como es la fiscalizaci�n del mismo. Esta fiscalizaci�n requiere la presencia de personal civil capacitado que asesore adecuadamente a los miembros en los procedimientos de evaluaci�n y en el ejercicio de medidas de control susceptibles de realizar.

Para ello, el Congreso debiera contar con sendos Subcomites de Inteligencia y Seguridad, radicados en ambas Camaras, correspondiendoles la aprobaci�n anual de la Planificaci�n de Inteligencia y Seguridad propuestas por el Consejo de Seguridad Nacional, mediante el ejercicio de sesiones secretas. En la actualidad, la posibilidad de control es minima, al no existir un Sistema Nacional y, por tanto, desconocerse la direcci�n del esfuerzo de b�squeda y los niveles de cooperaci�n para el servicio de la conducci�n politico-estrategica. En gran parte, ello se debe a la consideraci�n solamente territorial de la inteligencia, ya descrita.

Por otra parte, el Congreso dificilmente podra fiscalizar si no existe una pol�tica de Inteligencia y Seguridad la cual, originada en el Conductor Politico del pa�s, cuente con la aceptaci�n de los poderes del Estado. Si ello no fuese asi, la fiscalizaci�n tendra, como ya ha sucedido, ribetes de juicio politico, lo que desnaturaliza la esencia del Sistema, con las previsibles consecuencias para el gobierno temporal y consiguiente dano para el pa�s en terminos de Seguridad y Desarrollo.

Lo anterior, supone la necesidad de dictar, modificar y/o implementar una base legal solida que sea consecuente con la pol�tica de Inteligencia y Seguridad que tenga el pa�s, donde se definira el rol del Congreso y de los dem�s poderes en la participaci�n y fiscalizaci�n, asi como los limites de responsabilidad de los fiscalizadores respecto de asuntos de este nivel de sensibilidad.

En la actualidad, como ha quedado demostrado, las condiciones de la actual estructura de Inteligencia no resisten, ni la participaci�n ni fiscalizaci�n del Congreso ni tampoco del Poder Judicial. Este aspecto es relevante, si se asume el hecho de que toda la estructura de Inteligencia de Chile descansa en organismos de formaci�n militar, toda vez que ha sido este estamento, por sus caracteristicas, el que ha cultivado ese quehacer. En otras palabras, Chile no dispone de personal civil de alto nivel asignado a labores de inteligencia politico-estrategica, lo que significa que los organismos castrenses y policiales, gocen de una importante autonomia, que por tanto es fiscalizada por su propio sistema de control y norm�s juridical.

En consecuencia, se hace imprescindible la formaci�n de personal civil, de caracter suprapartidista para desempenar con propiedad funciones de esta naturaleza, que sea capaz de interactuar con personeros de Gobierno, en la b�squeda de las mejores alternativas para el desarrollo del pa�s. Ello permitirla obtener condiciones de profesionalismo y PERMANENCIA, junto con generar las condiciones de integralidad que un Sistema de Inteligencia requiere.

Notas

PROPOSICI�N DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA

En este acapite se ampliara la propuesta realizada en un trabajo anterior (HOLZMANN, 1992), por considerar de alto interes y vocaci�n academica el hecho de contribuir con una aproximaci�n concreta respecto a lo desarrollado haste ahora. En efecto, pensamos que la urgencia de contar con un Sistema de Inteligencia -- o, al menos, tender a su conformaci�n -- amerita la realizaci�n de este esfuerzo de estudio.

Esta proposici�n plantea la estructuraci�n de un Sistema Integrado de Inteligencia a nivel nacional, constituido por: Una Secretaria Nacional de Informaciones (SNI), un Consejo Nacional de Informaciones, y los Subsistem�s de Inteligencia, destinados a constituir y sustentar el Sistema Nacional.

El objetivo general del Sistema propuesto es evaluar y generar las mejores condiciones necesarias para el desarrollo del pa�s, aportando a la Seguridad del Estado, la Seguridad del Gobierno, la vigencia del regimen democr�tico y la estabilidad institucional.

Consideramos que su dependencia, como lo adelantamos en paginas anteriores, debe corresponder al Consejo de Seguridad Nacional, por reunir la representaci�n de las instituciones y poderes centrales del Estado, y como una forma de asegurar la transparancia, pluralidad y objetividad de su quehacer. No obstante ello, la dependencia jerarquica de la Secretaria Nacional de Informaciones ser a del Presidente de la Republica, en su calidad de Conductor Politico del Estado.

La Secretaria Nacional de Inteligencia (SNI) ser� el organismo de trabajo, de caracter permanente, del Consejo de Seguridad Nacional (CONSENA) -- en este caso hacemos abstracci�n de su composici�n, atendiendo solamente a su nivel politico-estrat�gico --; correspondera al m�s alto Organismo asesor de la Conducci�n pol�tica del Estado en material de Inteligencia, constituyendose en el elemento de Direcci�n del Sistema de Inteligencia Nacional.

Para el cumplimiento de su cometido, tendra caracter de Secretaria de Estado, situaci�n que, junto con otorgarle el status necesario, facilitara la coordinaci�n e integraci�n del Sistema, subsistemas, Organizaciones de Asesorla o de Ejecuci�n del Estado.

Su estructura y metodos de trabajo deben permitir la producci�n de inteligencia tanto estrategica como especifica que sirva integralmente las necesidades globales, regionales y/o sectoriales del pa�s.

Siendo el SNI un organo interdisciplinario, -- en cuanto reune y procesa informaci6n proveniente de los diversos sectores --, no debera constituir una instancia superior de los demas elementos componentes del Sistema, debiendo corresponder -- en lo funcional --, a un organo orientador, coordinador y normativo de las actividades de cada uno de ellos, de tal modo que asegure el flujo permanente y continuo de la informaci�n que es requerida, como tambi�n sugerir los medios que integradamente puedan dar -- en su forma m�s segura y eficiente --, satisfacci�n a las situaciones coyunturales que se sucedan, evitando con ello la duplicidad de esfuerzos.

Los objetivos de la SNI ser�an:

Para tales fines debera existir un Secretario Nacional de Informaciones, cuya principal responsabilidad estara definida como el deber de asegurar el cumplimiento de los objetivos del organismo que dirige.

Su nombramiento ser� a proposici�n del Presidente de la Republica, con acuerdo del CONSENA, y ratificado por el Congreso Nacional, previo informe de la Subcomisi�n de Inteligencia del Senado.

La principal responsabilidad del Secretario Nacional de Informaciones ser� dar cumplimiento a la misi�n del organismo a su cargo, correspondi�ndole, entre otras tareas:

El Secretario Nacional de Informaci�n basara su marco de atribuciones y capacidad de acci�n en la aprobaci�n de su Planificaci�n y en casos no contemplados en ella, en el dictamen del Presidente de la Republica y el CONSENA.

El organo de trabajo del SNI ser� la Comunidad Nacional de Informaciones, integrada por representantes de los diferentes organismos y sectores que integran el Sistema de Inteligencia, adem�s de los Ministros y/o representantes de los Ministerios Secretaria General de la Presidencia, Planificaci�n Nacional, Interior, Hacienda, Relaciones Exteriores y Defensa Nacional.

La integraci�n propuesta facilita la comunicaci�n y actividad creativa que debe caracterizar la labor de Inteligencia, disminuyendo la diversidad propia que se derive de la heterogeneidad de los medios y funciones que tienen los participantes del Sistema al actuar en areas predeterminadas, por tipo de responsabilidades.

Sus tareas principales se relacionan con la Planificaci�n. Entre ellas: Reunir y estudiar los antecedentes de orden interno y externo, globales, sectoriales y regionales que sean necesarios para la Conducci�n Politico-Estrategica integral del Estado; Elaboraci�n del documento base de la Planificaci�n de Inteligencia y, Control del Sistema, entre otras.

Como se expresa, en este nivel se ubica un primer organismo de control.

El Consejo Nacional de Informaciones es un organismo de asesoria y coordinaci�n que tendra el Secretario Nacional en relaci�n a todos los campos de acci�n.

Estara conformado por especialistas civiles y militares, provenientes del �mbito academico, profesional y de los Estados Mayores asesores de los Comandantes en Jefe y Director General de Carabineros e Investigaciones en materia de Inteligencia.

En este nivel se realizara el intercambio de informaci�n, la uniformidad de criterios, la delimitaci�n de areas de responsabilidad y la definici�n de la direcci�n global del esfuerzo de b�squeda, entre otras actividades de coordinaci�n.

Lo rese�ado hasta ahora NO existe en la actualidad, y corresponde a lo que consideramos como esquema de ideas basico para pensar en un Sistema Nacional de Inteligencia. Si bien esta idea constituye una primera aproximaci�n, se visualize que no existen demasiadas alternatives diferentes, y que el intercambio de opini�n se puede centrar, m�s bien, en lo referido atribuciones y dependencias.

Adicionalmente a lo ya se�alado, se considera la existencia de al menos dos Subsistem�s de Inteligencia, uno orientado a la Seguridad Interior y otro relativo a la Seguridad Exterior. Ambos actualmente existentes. En el primer caso, la inteligencia se desenvuelve en un medio sensible, enfrentando situaciones de caracter puntual y desarrollando sus actividades bajo el prisma de un concepto ofensivo y antidelictual en beneficio del Gobierno legalmente constituido, de la institucionalidad vigente y la preservaci�n de la seguridad publica interior. Los organismos que componen este Subsistema operan en un �mbito distinto al de las Fuerzas Armadas, atendidas sus finalidades policiales, en el sentido concreto del termino. Considerada en este esquema, la existencia de la Direcci�n de Seguridad Publica e Informaci�n toma real sentido e importancia, situaci�n que no sucede en la actualidad, por estar reducida a tareas de inteligencia carentes de objetivos estrat�gicos.

En el segundo caso, la inteligencia se desenvuelve simultaneamente en un medio abierto y otro subrepticio, enfrentando situaciones de caracter m�s general y desarrollando sus actividades bajo el prisma de un concepto defensivo, que surge de la posici�n que nuestro pa�s ha adoptado, frente a potenciales conflictos o frente a eventuales agresiones de uno o m�s pa�ses limitrofes. En este sentido, es necesario ampliar la actual concepci�n de inteligencia exterior a otras areas, adem�s de la belica, conflictual o vecinal. Con urgencia, se requiere producci�n de inteligencia en los campos: economicos, financieros, sociales y politicos de nivel internacional.

Existiran, ademas, Secretarias Ministeriales de Informaciones definidos como organisrnos de asesoria en la funci�n de Inteligencia sectorial de los diferentes Ministerios de los Campos de Acci�n Interno, Externo y Economico. Dependeran directamente de cada Ministro y tendran una coordinaci�n mediante el Canal Tecnico con la cupula del Sistema. Con similar finalidad, pero en un nivel inferior, se encuentran las Oficinas de Informaci�n Regional y Provincial que dependeran directamente de los Intendentes Regionales y Gobernadores Provinciales, coordinandose con el resto del Sistema mediante un Canal Tecnico.

La proposici�n rese�ada tiene como objetivo evitar interferencias y su perposiciones de esfuerzos en el accionar de los medios de Inteligencia del Estado. Para ello se considera, en lo principal, la integraci�n y coordinaci�n de las capacidades existentes a trav�s de una Direcci�n centralizada, delimitando las areas de responsabilidad para la ejecuci�n descentralizada.

La proyecci�n del Sistema de Inteligencia Nacional y su aptitud para servir a los m�s altos niveles de la conducci�n del Estado, especialmente durante el actual proceso de consolidaci�n democratica, debe materializar form�s objetivas de independencia profesional en que debe desenvolverse su estructura direccional y, particularmente, el elemento humano que integra el Sistema. En consecuencia con esa idea, constituye una condici�n basica, la continuidad y permanencia de su nivel de direcci�n y el apartidismo de sus componentes; todo ello, como es obvio, apoyado por una solida y clara base legal.

La estructura del Sistema rese�ado tiene la flexibilidad necesaria para actuar en situaciones determinadas con dos o mas servicios en forma conjunta. Ademas, le permite adecuarse tanto para tiempo de paz, crisis o guerra.

Notese el cambio de enfasis que se evidencia en el parrafo precedente, al considerar que el Sistema de Inteligencia Nacional debe estar abocado a trabajar sobre las actuales condiciones en form�s prioritaria, pero sin abandonar los que han sido objetivos tradicionales, como son la inteligencia de apoyo para la prevenci�n de un conflicto belico.

El esquema de la Eigura No. 2, presenta el flujo de informaci�n de inteligencia politico-estrategica que se propone materializar. En el se establece la coordinaci�n al m�s alto nivel de toda la informaci�n que se requiere para la evaluaci�n y el correspondiente proceso de toma de decisiones. Ademas, se establece la dependencia y la residencia de la Direcci�n y Organizaci�n. Es necesario advertir que se ha omitido el Congreso Nacional y otros poderes por estar considerados en el CONSENA. Sin embargo, pensamos que los roles y relaci�n de ambos con respecto al Sistema propuesto, es materia de un debate e investigaci�n especial, en consideraci�n a las implicancias pol�tical que ellas supone, y que escapan al objetivo del presente trabajo.

CONSIDERACIONES FINALES

Como se ha demostrado, Chile no cuenta con un Sistema de Inteligencia Nacional. Tampoco posee una pol�tica de Estado sobre el particular, y no ha conceptualizado la inteligencia como elemento de apoyo imprescindible para los procesos de toma de decisiones al interior del sistema democr�tico.

Por otra parte, persiste en el medio nacional, la percepci�n de que la inteligencia es una herramienta militar para casos de conflicto armado, y se le desde�a como herramienta al servicio de las decisiones pol�tical. Esta aproximaci�n va en contra de todas las tendencias mundiales, donde se privilegia el adecuado uso de la informaci�n procesada, como ventaja comparativa, de indole politico, fundamental para ganar espacios en las relaciones pol�tical y comerciales internacionales, como tambi�n para generar una gobernabilidad m�s eficiente del regimen democr�tico.

Creemos que mientras no se evidencie una voluntad pol�tica que separa con la mayor claridad posible la contingencia de los objetivos nacionales, la implementaci�n de un Sistema de esta naturaleza estara marcado por discusiones partidistas e ideologicas, que lamentablemente abortaran los intentos que se puedan realizar. No obstante, el estudio de esta tematica resulta necesaria para abrir campos de debate y discusi�n en un area de amplio desconocimiento.

En este sentido, no se puede obviar que la circunstancia de conformar un Sistema Nacional de Inteligencia requiere convocar a los mejores representantes de las instituciones y actividades vinculadas, de una forma flexible y pluralista. Contar para ello con los mejores cerebros de las diversas instituciones del Estado, universidades y del sector privado, con una posibilidad cierta de participaci�n en la formacion, de un organo de este tipo.

Un Sistema de Inteligencia tiene que ser prestigiado y mostrar una independencia que atraiga a diversos especialistas de multiples �mbitos.

Es clarificador, en este sentido, lo se�alado por el Senador Estadounidense David L. Boren, en un artlculo escrito el presente aho. "...No hay tiempo que perder. Las decisiones que tomemos hoy bien pueden definir el lugar de nuestro pa�s en el mundo en las decades futures. Es un punto critico que no podemos evitar. La historia nos tendra por responsables. Pero no es un momento de temer, sino una oportunidad que no debemos dejar pasar. Quienes estuvieron presentes cuando la actual comunidad de inteligencia se formo en el terrible periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, aun recuerdan la excitaci�n y vitalidad de ese momento. De muchas maneras nuestra tarea es aun m�s significativa. Ellos crearon un aparato de inteligencia dise�ado para contener el comunismo, pelear la Guerra Fria y mentener un balance estabilizado del poder. Nuestra oportunidad es la de crear una capacidad de inteligencia que pueda ayudar a EE.UU. a tener un importante papel en liderar al mundo hacia un futuro mucho mejor." (BOREN, 1993).

Frente a estas expresiones, es un hecho que nuestros objetivos son m�s modestos, pero la b�squeda de la oportunidad es similar. Y es imposible encontrarla si no tenemos capacidad para saber donde se encuentra. Y ello no depende de un Proyecto de Gobierno; depende de que tengamos acceso a las mejores informaciones junto a una especial claridad en nuestros objetivos de mediano y largo plazo.

El desarrollo y consolidaci�n del Estado democr�tico en Am�rica Latina depende de variados factores, y eso significa que no es patrimonio exclusivo de los partidos politicos que, a pesar de su significativo rol, s�lo constituyen una parte y, su mision es contribuir a construirlo y administrarlo.

En suma, resulta evidente la necesidad de contar con Inteligencia que este al servicio del Estado y el Gobierno, porque no se trata s�lo de un requisito politico sino societal. La exigencia de gobiernos eficientes es cada vez mayor y la carencia de Inteligencia para enfrentar de manera creativa los nuevos desafios es tambi�n m�s notoria.

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