Chile - Intelligence and Security Agencies Chile - Intelligence and Security AgenciesDOCUMENTO DE TRABAJO No. 56
Agosto de 1996
BASES, FUNDAMENTOS Y PROPUESTA
PARA UN PROYECTO SOBRE
"SISTEMA NACIONAL DE INTELiGENCIA"
GUILLERMO HOLZMANN PEREZ
CARTA DEL EDITOR El Instituto de Ciencia Politica de la Universidad de Chile ha desarrollado, en los ultimos cinco años una línea de investigación asociada a los procesos de toma de decisión de las democracias modernas y las condiciones para su mayor eficiencia. En este contexto, se han publicado trabajos anteriores que muestran los planteamientos teóricos que han servido de base para el resultado que se entrega en la presente propuesta.
En virtud de ello, el Instituto ha querido participar activamente en la elaboración y desarrollo de un Proyecto de Ley para la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia que se vincule sistematica y funcionalmente al proceso de toma de decisión gubernamental como ocurre, por lo demás, en las democracias más desarrolladas.
Ha querido hacerlo presentando a consideración de la Cámara de Diputados las bases para discutir y diseñar tal sistema, dejando de lado toda cuestión de orden contingente y enfatizando el rol coadyuvante de la reflexión y proposición academica respecto de las decisiones politicas fundamentales del Estado.
La importancia de esta iniciativa radica, además de su contenido, en el hecho de que Chile no posee un Sistema Nacional de Inteligencia. Existen organismos militares y policiales que realizan funciones de inteligencia acorde con los objetivos netamente institucionales y que no se encuentran, necesariamente, vinculados al proceso de toma de decisión estatal, constituyendo esto una desventaja para nuestro país frente a la compleja realidad economica y política que debe enfrentar a nivel mundial.
Este Documento de Trabajo, preparado por el Coordinador del Programa "Estado, Defensa Nacional y Fuerzas Armadas para el siglo XXI", Profesor del Instituto de Ciencia Política, Sr. Guillermo Holzmann P., recoge el resultado del estudio y analisis llevado a cabo por un grupo de investigadores jovenes del Instituto que laboro este tema por más de diez meses. En esta publicación se encuentran las consideraciones teoricas y practicas que respaldan la necesidad de legislar sobre la materia. Su contenido incluye, además, la exposición hecha ante la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, la fundamentación de la iniciativa y, por ultimo, el texto mismo de esta.
Este material, de caracter especializado, constituye un importante aporte para el estudio y conocimiento de un area tematica novedosa dentro del ámbito de la Ciencia Política y que se relaciona con las condiciones de eficiencia que requiere toda democracia moderna.
Estos textos se hacen públicos a fin de estimular el debate sobre una necesidad apremiante de nuestro Estado, dentro del proceso de modernización que viene impulsandose.
ANDRES BENAVENTE URBINA
EDITOR
UNIVERSIDAD DE CHILE GUILIERMO HOLZMANN PEREZ. Ingeniero. Magister en Ciencia Política, Universidad de Chile. Academico del Instituto de Cieneia Política de la Universidad de Chile. Profesor de Pre y Postgrado y Director Responsable del Proyecto "Estado, Defensa y Fuerzas Armadas para el siglo XXI", dependiente del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile.
INSTITUTO DE CIENCIA POLITICABASES, FUNDAMENTOS Y PROPUESTA
PARA UN PROYECTO DE LEY SOBRE
"SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA"
GUILLERMO HOLZMANN PEREZ
AGOSTO DE 1996
INDICE I. SITUACION ACTUAL
II.CARACTERISTICAS DE UNA LEY MARCO
III.CONSIDERACIONES GENERALES
SINTESIS DE LA EXPOSICION ANTE LA COMISION DE DEFENSA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS SOBRE SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA
1. SENTIDO DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA EN UN REGIMEN DEMOCRATICO
INTRODUCCION ANTEPROYECTO DE LEY "SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA2. CONCEPTOS Y DEFINICIONES BASICAS
3. OBJETIVOS
4. POLITICA DE INTELIGENCIA
5. INTELIGENCIA ESTRATEGICA
I. PRESENTACION
ANTEPROYECTO DE LEY "SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA"II.APORTE ACADEMICO A LA INTELIGENCIA
III. POLITICA DE INTELIGENCIA : PRINCIPIOS BASICOS
CONSIDERACIONES ACERCA DE UNA LEY MARCO DE INTELIGENCIA PARA CHILE
I. SITUACION ACTUAL
Actualmente, en nuestro país, la Inteligencia se encuentra definida por un criterio de territorialidad (externo o interno). De acuerdo a este criterio los servicios de Inteligencia de las Fuerzas Armadas realizan actividad y capture de información en el extranjero con el fin de producir la inteligencia necesaria para sus necesidades estrategicas y de combate.
Del mismo modo, realizan actividad de capture de información al interior del país en aquellos aspectos relacionados a la seguridad de sus guarniciones y a la identificación de otros agentes extranjeros. Esta actividad se conoce con el nombre de Contrainteligencia.
La coordinación de la inteligencia producida esta radicada en el Estado Mayor de la Defensa Nacional, donde la Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional (DIDENA) canalize la Inteligencia Institucional bajo un esquema sistemico. A su vez informa al Ejecutivo, a traves del Ministro de Defensa, de las novedades que pueden existir.
Lo anterior quiere decir lo siguiente:
a) El control de las actividades de Inteligencia de las Fuerzas Armadas es de tipo institucional y administrativo y se rige por la constitución, leyes y reglamentos y por los controles que puede efectuar la Contraloria General de República.
En el campo interno, los organismos que producer Inteligencia se encuentran en Carabineros y en la Policia de Investigaciones, quienes desarrollan actividades a nivel nacional orientadas a la prevención delictual y a la investigación de determinados hechos. Al efecto, son los unicos capacitados para realizar Inteligencia Interna.b) La producción de Inteligencia solamente tiene el sentido de identificar y evaluar las amenazas belicas que Chile podria enfrentar. Por tanto, su función primordial es una alerta temprana frente a posibles agresiones.
c) La Inteligencia de las Fuerzas Armadas, de acuerdo a como esta definido el actual sistema, tiene escasa posibilidad de asesorar en el proceso de toma decisiones del Ejecutivo. Por tanto, es posible sostener que una gran cantidad de información, producto de esta Inteligencia, no es utilizada por el Gobierno, perdiendose el trabajo realizado al carecer de canales institucionales claros y definidos que vinculen a esta Inteligencia con el resto de aparato estatal. En otras palabras, es necesario institucionalizar las formas en que el Gobierno, como usuario, pueda tener acceso a esta Inteligencia.
Al igual que la Inteligencia de las Fuerzas Armadas esta tiene un control de tipo institucional y administrativo. El producto de su Inteligencia es canalizado a traves de la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones hacia el Ministerio del Interior.
Esta Dirección constituye un organo coordinador en el ámbito del Orden Publico y de la Seguridad Pública Interior. Le compete a su vez, la proposición de medidas al Ministro del Interior, en quien recae la coordinación de las actividades de los organismos de seguridad pública interior. En la practica, esta Dirección cumple un rol de asesor y consultor del Ministro del Interior para lo cual puede recabar información de todo el sistema estatal.
No obstante lo anterior, llama la atención que el Comité Consultivo de Inteligencia (Articulo 5 Ley No. 19.212) integra al Ministerio de Defensa, de Relaciones Exteriores y a la Inteligencia de las Fuerzas Armadas, con lo cual se confunde el ámbito de la Contrainteligencia de las Fuerzas Armadas con el de la Seguridad Interior.
La Dirección de Seguridad, por las caracteristicas de asesoria de su misión, no es un organismo operativo, pero tampoco puede llegar a ser el maximo organismo coordinador de la Inteligencia en Chile, dado que su dependencia del Ministerio del Interior constituye una limitante para ello.
De la sintesis anterior, queda en evidencia que nuestro pais no cuenta con un sistema de inteligencia que contemple los niveles Politicos Estrategico y Nacional. A su vez, en el nivel estrategico solo se encuentran los Servicios de Inteligencia institucionales de las Fuerzas Armadas y de Orden.
Por otra parte, la función de estos servicios, y los objetivos que competen a la Dirección de Seguridad, tampoco constituyen, en la practica, un aporte al proceso de toma de decisiones del conductor politico-estrategico del pais (Presidente de la República). Ello significa que la concepción de Inteligencia que subsiste es una de tipo limitado a las amenazas de tipo belico o de seguridad interior, y no guarda relación alguna, de tipo formal o institucional, con los objetivos de desarrollo ni con los objetivos nacionales, ni con los procesos de proceso de toma de decisión al más alto nivel del Estado.
En consecuencia, la primera definición que corresponde aclarar es si la actual configuración de la Inteligencia se mantiene. Si ello fuese asi, habria que establecer mecanismos de fiscalización adecuados, junto a la formalización legal que permita una adecuada y mejor coordinación entre la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones y la Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional. Si ello se hace, tambien se debe establecer el uso de la producción de inteligencia que se obtenga en los ámbitos internos y externo.
Por otra parte, si se acepta nuestra opinión de que el esquema actual es insuficiente, la conclusión obvia es que se requiere crear un Sistema Nacional de Inteligencia al más alto nivel del Estado que permita asesorar en el proceso de toma de decisión. Ello implica crear una estructura de inteligencia que sea capaz de soportar lo ya existente, con lo cual se lograria permanencia en la actividad de inteligencia nacional y politico-estrategica, una mejor definición de la dirección del esfuerzo de busqueda y la obtención de una diferenciación más nitida de la inteligencia de acuerdo a los niveles en que esta es producida y utilizada.
El corolario obligado de lo anterior es que automaticamente se establecen mecanismos de control dentro del sistema y fuera de el, lograndose una estructura coherente y consistente con el desarrollo democratico del país.
Si, con todo, se insistiera en la no creación de un Sistema Nacional de Inteligencia, la posibilidad de control, evaluación y fiscalización quedaria entrampada en una serie de reglamentos y leyes que harian muy poco eficiente ese tipo de gestión, basicamente porque la actual estructura solo considerá la base del sistema, pero no hay claridad respecto a quien debe guiar o dirigir, en el nivel politico-estrategico, los esfuerzos de busqueda de información que los servicios deban realizar.
El hecho de que el más alto nivel del Estado no exista una entidad con capacidad de regular y dirigir el sistema, necesariamente otorga a los elementos que estan en la base un grado de autonomia importante, dado que se ven en la obligación de autodefinirse sus objetivos y, por ende, establecer el esfuerzo de busqueda de información y definir el tipo de inteligencia que desean producir. Todo ello bajo un esquema de imposibilidad politico-legal de fiscalización, quedando solamente la confianza en que el autocontrol y autorregulación sean suficientes para mantener el actual sistema dentro de los limites constitucionales.
II. CARACTERISTICAS DE UNA LEY MARCO
La propuesta de una Ley Marco de Inteligencia supone la idea de completar lo actualmente existente de tal manera que se integre como un todo a la asesoria en la toma de decisiones al más alto nivel del Estado, identificando amenazas y oportunidades, presentes o futures, que permitan un desarrollo del país en todos sus ámbitos. Ello supone que, al menos, convergen en este esfuerzos los Ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional de Hacienda y Secretaria General de la Presidencia.El punto central es lograr la creación de un sistema coherente, tanto en lo politico como legal, pero sin que ello implique reforma a lo ya existente.
Considerando lo anterior, las caracteristicas basicas de una Ley Marco serian:
a) Definir los principios basicos en que se fundamenta la creación de una Ley Nacional de Inteligencia. Para ello, es fundamental precisar el significado de los terminos que se utilizaran, tales como: Inteligencia, Información, Contrainteligencia, Inteligencia Estrategica Nacional, Inteligencia politico-estrategica, Inteligencia Militar y Conducción de la Inteligencia, entre otros. Al respecto debe tenerse presente que si bien existe un cierto consenso en torno a determinados terminos, tambien lo es que la conceptualización debe ser comun para todos, cuestión que debe quedar establecida en el marco legal.
Establecer la dependencia del Sistema Nacional de Inteligencia, que no puede ser otra que del Jefe de Estado. Su ubicación no puede ser inferior a la que actualmente tiene, por ejemplo, el Ministro Secretario General de la Presidencia.
Establecer que compete al Sistema de Inteligencia Nacional la conducción de la inteligencia en el país, y por ende, asumir la coordinación global de sus actividades, dentro de los limites de jurisdicción y competencia que ya posee cada uno de ellos.
b) Se debe identificar la composición, estructura, organos, misiones especificas y funciones que le corresponde cumplir a todas aquellas instituciones vinculadas a este sistema.
Esta parte es fundamental, pues significa sistematizar en un solo cuerpo legal diversas normás vinculadas a este tema. Por ejemplo, se debe definir el rol función y misión que le compete al Ministerio de Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Planificación Nacional en este sistema.
Del mismo modo, se debe recoger la actual legislación que regula las actividades en el ámbito interno y externo de las Fuerzas Armadas y de Orden, como los organismos coordinadores de ellas, de forma tal que se pueda estructurar un sistema coherente y consistente con los objetivos del Estado y del gobierno.
De lo anterior, se podrá establecer e identificar mecanismos y procedimientos de control y fiscalización acordes a los objetivos estatales, previniendose de que este control solamente suponga un juicio politico a las actividades de inteligencia.
En consecuencia, una clara delimitación de la inteligencia interna y externa y los organismos asociados a cada una de ellas debe quedar establecida en forma explicita en la Ley Marco.
Del mismo modo se debe establecer claramente los niveles de coordinación y la manera en que estos se formalizan, los que debieran quedar entregados a un reglamento especifico sobre la materia.
Asimismo, la manera en que el sistema nacional de inteligencia asesora en el proceso de toma decisiones debe quedar delimitada y claramente definida.
No debe olvidarse que la regulación de la información disponible implica cautelar que la creación de un organismo de esta naturaleza cumpla fielmente su misión, sin que llegue a convertirse en un poder dentro del Estado.
c) Un acapite especial requiere todo lo referido a fiscalización y control, ya sea institucional, administrativo o politico. Para ello resultará menester recoger, de manera generica, las actuales regulaciones con el fin de que queden incorporadas en el cuerpo de esta ley.
No obstante lo anterior, parece prudente la creación de un nivel de fiscalización de tipo politico radicado en comisiones del Congreso, ya sea de tipo unicameral o bicameral.
Los tipos de fiscalización más usualmente utilizados son aquellos de procedimiento y presupuesto. Los primeros exigen que las actividades de inteligencia cuenten con la autorización del más alto nivel en forma previa o en un maximo de 48 horas despues de iniciadas; que cuenten con el respaldo legal y/o judicial necesario para su realización, particularmente dentro del pais; al Congreso le compete la responsabilidad de conocer de ellas mediante información directa del sistema, con especial recaudo del secreto y la reserva necesaria. La segunda, supone que el Congreso posee capacidad tecnica, a traves de las Comisiones Especificas, para evaluar el presupuesto que se presenta anualmente para estas actividades; ello implica que el esquema de presentación presupuestaria debe poder ser evaluable; el sistema más utilizado es el de Plan - Programa - Presupuesto, que permite un evaluación generica sin comprometer las actividades operativas de inteligencia, pero influyendo decisivamente en la definición de objetivos y en la dirección del esfuerzo de busqueda, lo que permite el establecimiento de responsabilidades juridical y políticas.
Parece necesario que el control y fiscalización parlamentario sea realizado por una Comisión Especial creada especificamente para tal efecto. Ello en virtud de que si la actividad de inteligencia es permanente y de primera importancia dentro del Estado, su control y fiscalización no puede quedar entregada a comisiones regulares del Congreso por las actividades polítical que desarrollan. Es fundamental que el control y fiscalización este lo más alejado posible de la contingencia política, lo cual lleva a poner acento a la forma de selección de los integrantes de dicha comisión.
d) Otra cuestión importante que debe ester integrada a esta Ley Marco, es lo referido a la reserva y secreto de la información. Ello exige recoger o mencionar las normas actualmente existentes y hacerlas extensivas a la actividad de inteligencia.
e) Un punto insoslayable, desde una perspective política, es el de establecer la debida protección de los derechos ciudadanos frente a la actividad de inteligencia, cuestión que fue desarrollada en gran parte en el "Informe de la Comisión Especial sobre Servicios de Inteligencia" que la Cámara de Diputados aprobara el ano 1993.
III. CONSIDERACIONES GENERALES
El informe evacuado por la Cámara el año 1993 propone la generación de una ley de "Bases Generales de los Servicios de Inteligencia", donde se reconoce la necesidad de que exista una Ley Marco al respecto. En ella se establece una serie de elementos que debieran estar presentes en nuestra realidad.Sin embargo, se identifican algunos elementos interesantes de destacar:
a) Esta marcada por el impacto de las actividades de espionaje que le correspondio analizar.
Por todo lo anterior, el material procesado por la Comisión el año 1993 constituye un aporte significativo, pero no puede ser considerado como el unico para desarrollar una Ley Marco, como la que en la actualidad se plantea.b) Su visión de la inteligencia solamente esta orientada a la identificación de amenazas y a la prevención de hechos violentos o terroristas.
c) No considera la inteligencia como un producto que sirve al proceso de toma de decisión en el más alto nivel estatal y que se relaciona directamente con el grado de desarrollo economico, politico y social del país. Tampoco la considera como un instrumento eficaz para la definición de oportunidades que el país pueda aprovechar (ello es especialmente valedero en los temas económicos y tecnológicos).
d) La visualización de los niveles de inteligencia se superpone en dos criterios: aquel que proviene del nivel de conducción; y aquel que proviene de la diferenciación territorial del esquema actualmente existente.
(Documento presentado a la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados en el mes de mayo de 1995.)
SINTESIS DE LA EXPOSIClON ANTE
LA COMISION DE DEFENSA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS
SOBRE SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENGIA(Junio de 1996)
1. SENTIDO DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELlGENClA EN UN REGIMEN DEMOCRATICO
El Estado Democrático se encuentra en un proceso de adecuación a las nuevas condiciones que le impone el entorno internacional y, por cierto, nacional. La comprensión del actual Estado democratico parte desde sus raices en el siglo pasado y esta muy lejos de agotarse en el presente. A lo más, vemos con no poco asombro, como adquiere y agrega nuevas modalidades y elementos que, junto con reflejar la realidad actual, busca una definición de identidad, capaz de compatibilizar las diferentes vertientes ideological que constituyen la herencia de decadas pasadas.La desaparición del conflicto Este-Oeste no solo plantea el surgimiento de nuevos paradigmas, sino tambien la busqueda de proyectos distintivos entre las diferentes vertientes políticas. Para algunos, el Estado se encuentra en crisis y su reforma es urgente. Para otros, la cuestión estriba en la necesidad de modernizar el Estado y las relaciones sociales. Por otra parte, sectores numerosos apuntan su preocupación hacia los aspectos eticos y morales de la actual epoca. Todo ello incide en el Estado Democratico y, por ende, en la forma en que es administrado por cada gobierno.
Sin duda, entonces, el Estado se encuentra a la espera que sus usuarios (la ciudadania) introduzcan las reformas y/o cambios que la dinamica social y política exige. De alguna forma, no podemos negar que gran parte de los actores institucionales vinculados al Estado, se encuentran analizando y estudiando su rol presente y futuro, para obtener la formula más exitosa que permita hacer de la globalidad - planteada como fenomeno politico y economico - un instrumento y no una condicionante del desarrollo estatal.
Quizás, el punto de preocupación más trascendente para el Estado Democrático, lo constituya la carencia de un Proyecto Politico gue establezca los Objetivos Nacionales a mediano y largo plazo. En general, los partidos politicos se juegan por proposiciones programaticas de diverso tipo y profundidad, pero sin que esten ligados a Objetivos Nacionales Permanentes. Asimismo, no existen mayores indicadores que señalen y demuestren un consenso de los actores politicos respecto a los Intereses Nacionales.
La inexistencia de los elementos señalados, colocan al Gobierno del Estado Democrático frente a una planificación de tipo reactivo. Es decir, intenta solucionar o "ataca" los problemas ya evidentes y es, por tanto, una planificación ineficaz y solamente defensiva. Lo logico es que el Gobierno, en todos sus ámbitos, desarrolle una planificación preventiva, la cual requiere de un sistema oportuno de información que le señale indicios de los problemas emergentes, y muestre cuando ciertas variables criticas se salen del marco de control y entran en una zona de peligro que anuncia mayores problemas.
Si hablamos de planificación, indirectamente nos referimos al Proceso de Toma de Decisiones, porque ambos tienen en comun la necesidad de información de grado optimo. Si esto se aplica en el más alto nivel gubernamental del Estado, se trata entonces de la definición del Nivel Politico-Estrategico.
Es evidente que toda actividad realizada por el Estado exige una planificación politico-estrategica que considera, en general, el análisis de situaciones y/o elementos historicos, presentes y prospectivos. Esta planificación supone el analisis de aspectos estrategicos, que en la actualidad provieenen, basicamente, de la tendencia mundial a la interdependencia y la globalización de las actividades societales en sus diferentes niveles y areas (economica, política, social y militar), tanto en sus aspectos nacionales como internacionales.
El proceso de planificación politico - estrategico finaliza con la identificación de los probables escenarios que tendrá un Estado en el futuro inmediato o mediato como consecuencia de las decisiones propias, situaciones internas o externas, o como consecuencia de las decisiones de otros Estados. Esa identificación permite al Conductor Politico Estrategico (Presidente de la República) tomar decisiones en consecuencia, y establecer los criterios conductores de las lineas de acción, basado en el analisis de los antecedentes disponibles, para prevenir, disuadir o iniciar acciones creativas en los campos de acción politico, diplomatico, sicosocial, tecnologico y/o militar.
En consecuencia, de ello se derivaran disenos de lineas de acción en areas especificas del quehacer estatal, como lo son aquellas de indole social (pobreza, narcotrafico, educación, salud), agricola (aranceles, proteccionismo, subsidios), transportes (vias de comunicación, acceso a puertos, regulación interna), economica (negociación del Gatt, impacto de los acuerdos bilaterales, aumento de remuneraciones), y política (derechos humanos, seguridad cindadana, defensa).
Lo anterior, plantea la necesidad de definir previamente los intereses especificos que importan al Pais, y que pueden ser material de conflicto, interno o externo, y que se incorporan a un proceso global de toma de decisiones. Al hablar de intereses, debemos tener presente que estos pueden ser contrarios, superpuestos o coincidentes con otros intereses, ya sean de individuos, grupos o paises, asi como situarse al interior del Estado o fuera de el.
La responsabilidad de definir estos intereses corresponde, en forma ineludible, al Gobierno (en su calidad de administrador de la estructura estatal), quien debe ejercer una función de coordinación entre los diversos estamentos de la sociedad para obtener la cooperación tanto de los partidos politicos como de los empresarios y las fuerzas armadas, entre muchos, de manera que su resultado permita enfrentar con exito las tareas de planificación de las diversas situaciones que de dichos intereses se deriven.
En este sentido, el proceso de toma de decisión es eminentemente politico, lo que implica la necesaria presencia de una "voluntad política", entendida como "la predisposición a emplear el potencial nacional para satisfacer el interes nacional" (Thauby, 1991). Al respecto, la distribución real del poder en una sociedad democratica parece indicar que la "voluntad política" no solo debe considerar la del propio Gobierno sino que incluiria tambien (y seria la resultante), de la voluntad de acción política de los partidos y corrientes de opinión pública expresada a traves del Congreso, de los intelectuales, empresarios, militares y, en fin, de la Nación toda a traves de sus respectivos canales y organos de expresión.
La sola mención de la existencia de un proceso de decisión a nivel gubernamental con alcance estrategico, nos lleva a plantear, en forma inmediata, la necesidad de contar con información oportuna y analizada sobre diversos temas y aspectos de la realidad nacional e internacional. Este procesamiento de la información, al igual que su busqueda, conforman las razones naturales que originan todo Sistema de Inteligencia, que en el nivel de apoyo al Conductor Politico-Estrategico, se denominara Sistema de Inteligencia Nacional.
Esta aproximación es diferente a la desarrollada por los paises industrializados a partir de la Segunda Guerra Mundial, donde los sistemas de inteligencia de los paises estaban orientados bajo un esquema de seguridad nacional que asumia como objetivo fundamental y total, el conflicto este-oeste. Lo cual definia no solo la amenaza sino que tambien al enemigo.
En esta perspective, los principales sistemas de inteligencia se perfeccionaron con el fin de contrarrestar el expansionismo comuninta y apoyar de esa forma la decisión política de sus gobiernos. No obstante, solo será a contar de la decade de los setenta cuando los gobiernos democraticos occidentales asumiran una responsabilidad más directa en el control de estos sistemas, que a la fecha se habian convertido en centros de poder con gran influencia pero escaso control. Y solo ha sido durante los ultimos cinco años, en que los Estados Democraticos industrializados han debido enfrentar necesariamente la reforma de sus sistemas de inteligencia. Tal es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos, Italia, Francia, Inglaterra y Espana entre otros (Ver: BOREN, l993; UGARTE, 1993; ESTEVEZ, 1993).
Por tanto, desde esta aproximación general debemos concluir que el Estado democratico se enfrenta a la definición de Sistemas de Inteligencia con capacidad de apoyar eficientemente el proceso integral de desarrollo societal de cada país.
Los paises de America del Sur se enfrentan a los cambios más radicales ocurridos desde el comienzo de la Guerra Fria y requieren, por tanto, de los cambios más radicales en los metodos organizacionales y estructurales de apoyo al proceso de toma de decisión política al interior de cada Gobierno. Si los Estados Democraticos no toman conciencia de esta realidad terminará por convertirse en un dinosaurio ineficiente y caro, justo cuando más necesitan información y analisis certeros sobre los nuevos y complejos desafios que enfrentan.
Desde una perspectiva local, debemos entender que a la fecha Chile no cuenta con un Sistema Nacional de Inteligencia, porque el Estado no cuenta con un organismo de Inteligencia Estrategica orientado a la asesoria de su proceso de toma de decisiones. Existe si un Sistema de Inteligencia Militar orientado al campo externo y una Oficina de Informaciones orientada al campo interno. Obviamente, lo existente es insuficiente, dadas las caracteristicas del proceso politico-estrategico antes descrito.
2. CONCEPTOS Y DEFINICIONES BASICAS
La Inteligencia se define clasicamente como el conocimiento y la presciencia (conocimiento de los hechos futuros) del mundo que nos rodea, que preludia las decisiones presidenciales y las acciones de gobierno tendientes a solucionar, mediante decisiones estructuradas, las situaciones que le corresponda enfrentar. Sherman Kent, la define como "el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer para salvaguardar ei bienestar nacional".Usualmente, el lenguaje profesional de la inteligencia, le otorga significados diferentes (Arguedas, Kent). Asi es que la Inteligencia constituye "organización" o institución que produce el conocimiento. Estos son los organismos de inteligencia cuya finalidad es presentar el producto terminado: la inteligencia (conocimiento). Tambien se denomina inteligencia a la "actividad" que realiza la organización para obtener el conocimiento. Esto se produce a traves del proceso de investigación qua puede iniciarse de dos maneras, por el requerimiento especifico de los conductores del Estado y por propia iniciativa de la organización mediante la observación sistematica y continua del mundo exterior. Es decir, que inteligencia es simultaneamente un conocimiento, una organización y un proceso o actividad.
La Inteligencia es una función del Gobierno, cuya existencia logica se basa en servir a las actividades del Estado (proceso de toma de decisiones) y por lo tanto contribuir a garantizar la seguridad y la paz.
La inteligencia comprende dos componentes que se distinguen por cumplir diferentes misiones y que se hallan estrictamente unidos por su comun dedicación a la producción de conocimientos, [...]
4. POLITICA DE INTELIGENCIA
Sinteticamente, la Política de Inteligencia supone la selección de objetivos, medios y recursos de las actividades de inteligencia y la determinación de la estructura del sistema nacional de inteligencia, y por ello, debe ser considerada como parte integral subordinada a las polítical exterior, de defensa y de seguridad interior.
5. INTELIGENCIA ESTRATEGICA
La inteligencia estrategica nacional brinda el conocimiento y las estimaciones sobre capacidades, vulnerabilidades, intenciones, probables cursos de acción de paises u organizaciones amigos, neutrales o adversarios y sobre la situación y amenazas dentro del propio país.El termino "estrategico" implica que deben estudiarse las probables acciones y reacciones de los paises amigos y adversarios antes de la puesta en practica de cualquier política. La información requerida no se centra unicamente sobre los intereses conflictivos, sino, además en los intereses de cooperación o integración que puedan existir.
Estos ultimos son claves para encontrar soluciones mutuamente aceptables para las partes en conflicto (Penaloza). Por medio de la inteligencia estrategica se hace un seguimiento permanente de la situación coyuntural (política, economica, social, etc.) no solo para detectar amenazas o enemigos sino fundamentalmente para establecer oportunidades que puedan beneficiar a los intereses del país en el contexto internacional. {p.58)
INTRODUCCION
ANTEPROYECTO DE LEY
SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA
I. PRESENTACION
Si algo puede caracterizar a los Estados y a las sociedades modernas, durante la ultima decade de este milenio, es el proceso que implica la configuración de un nuevo orden mundial, caracterizado principalmente por la desaparición de los polos de enfrentamiento claramente diferenciados y por la aparición de dos fenomenos diferentes: El primero, dice relación con que "la actividad política, economica y social se inscribe cada vez más en un marco de referencia mundial"; el segundo, "presupone una intensificación de los niveles de interacción e interconexión dentro y entre los Estados y las sociedades que configuran la sociedad internacional".Estos acontecimientos, ligados a acelerados avances tecnologicos y de redes de comunicación, imponen al hombre de hoy una creciente necesidad de información en todas sus actividades. Al mismo tiempo, estos mismos avances caracterizan a la información como una condicionante en permanente expansión que oblige a constantes reevaluaciones de los procesos de toma de decisiones, los cuales estan limitados tanto por la cantidad y calidad de información a la cual se tiene acceso, como por la capacidad de asimilarla y utilizarla eficientemente.
Estas mismas limitantes se encuentran en la compleja función de gobernar y administer un Estado democratico, el cual necesariamente requiere desarrollar un sistema de información que asesore en forma permanente y oportuna el proceso de toma de decisiones de la primera autoridad política de la República, entregandole señales claras del acontecer nacional e internacional y dando una luz de alerta anticipada cuando estos ingresan a un ambiente de anormalidad con la probabilidad de comprometer los objetivos o intereses nacionales vinculados al desarrollo del país, la seguridad nacional, la seguridad de los gobiernos, la vigencia del regimen democratico o la estabilidad institucional.
Nuestro país no cuenta en la actualidad con un sistema que disponga de información util y necesaria para asesorar al Presidente de la República, en su calidad de conductor politico del Estado; se opta más bien por incorporar asesores politicos con capacidad profesional de alto nivel, que se combine con funcionarios de gran experiencia. Sobre la capacidad de producción de estas personas se basa gran parte de la gestión gubernamental. Respecto de este mecanismo, se pueden observar, a lo menos, tres limitantes que afectan la productividad de dicha gestión. En primer lugar, la toma de decisiones se realiza con información incomplete; en segundo lugar, la capacidad de analisis esta dada por la percepciones personales de la realidad, combinadas con modelos o teorias de distintas disciplines y, en tercer lugar, el objetivo primario se orienta a satisfacer necesidades inmediatas o a la superación de determinada contingencies relacionadas, a lo más, con el cumplimiento de un programa de Gobierno, pero que puede no corresponder a los objetivos nacionales y permanentes, ni a una adecuada evaluación de las oportunidades y riesgos puede que aprovechar o afectar al país.
Es por esto que la Universidad de Chile, a traves de su Instituto de Ciencia Política, en su afan permanente de contribuir al desarrollo y bienestar de la Nación, ha creido necesario elaborar un Anteproyecto de Ley orientado a dar forma a un Sistema Nacional de Inteligencia.
El documento que se pone a disposición de la Comisión de Defensa de la Honorable Cámara de Diputados para su analisis y consideración, se desarrolla sobre las siguientes bases fundamentales: La coordinación e intervinculación de sus organos y organismos al más alto nivel politico del Estado, con sujeción a los fines permanentes de este y cuyas actividades se desarrollen dentro del Estado de Derecho, lo que brinda al sistema propuesto la legitimidad y marco legal necesario para el desarrollo de sus misiones y entrega a los ciudadanos las garantias de respeto a sus derechos fundamentales.
Se destaca en este Anteproyecto, además, el interes por aportar a la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia eficiente y eficaz que, utilizando los organismos o instituciones existentes, permita perfeccionar la organización estatal, como ya es realidad en otras naciones de nuestro continente y en todas las democracies consolidadas.
En este contexto, el Proyecto establece un marco conceptual y una orientación basica sobre cuales deberian ser las caracteristicas macro de un Sistema Nacional de Inteligencia moderno y acorde a las necesidades del nuevo orden mundial en general y de nuestro país en particular.
II. APORTE ACADEMICO A LA INTELIGENCIA
Luego del quiebre bipolar que significo la reorganización del orden politico internacional como producto del colapso de la URSS y su bloque de paises, las principales Agencias de Inteligencia y procesadoras de Información se vieron enfrentadas no solo a un nuevo tipo de realidad, sino a un nuevo modelo macro-estrategico y politico para el cual no estaban ni preparadas ni adiestradas, asi como tampoco disponian de una doctrina sustituta y menos una metodologia de recambio.Esa situacion, que pudiese parecer insolita, se dio en oriente y occidente, en Europa y en los Estados Unidos (salvo en Asia), a pesar que subsistieron asuntos de tipo domestico pero de proyección mundial, tales como el auge de los nacionalismos, el terrorismo (en sus variadas expresiones), el narcotráfico, el espionaje industrial y asuntos derivados o afines.
Por su parte, la tecnologia, como fenomeno planetario, continuo su acelerado desarrollo, sobre todo en aquellos aspectos más impactantes, como son las redes informatica mundiales, la eficiencia de los nuevos satelites de prospección y comunicaciones y la optimización de los medios computacionales, tanto en lo referido a bases de datos, como procesadores y ordenadores veloces de grandes cantidades de los mismos.
Para dichas Agencias, el dilema se presenta, por tanto, multiple, pues enfrentan una nueva consolidación de "ambiente informatico", a lo que se agrega una creciente transparencia e interconexión de importantes bases de datos y por consecuencia, la "guerra de informaciones" se esta dando en el plano tecnico, pero carente de una doctrina sistemica y "reglas de juego", que delimiten funciones, atribuciones y objetivos especificos, tal como sucedia en el pasado mediato.
Son esas condiciones las que se han transformado en factores inestables para la definición de las nuevas estrategias de recolección y procesamiento, porque las Agencias no dependen de si mismas sino de Gobiernos o coaliciones de paises (OTAN) cuyo mandatarios aun no internalizan el verdadero caracter del cambio producido.
Util es señalar que todo Estado democratico moderno cuenta con un Sistema Nacional de Inteligencia, siendo Chile, en el umbral del siglo XXI, una excepción en America Latina.
A fines de la Segunda Guerra Mundial, los paises occidentales victoriosos, entre los que destacan Estados Unidos, Francia e Inglaterra, desarrollaron a su interior toda una polemica filosofico-academica, destinada a precisar los requerimientos y las macro orientaciones que debian tener a futuro los Servicios y/o Agencias, dado el surgimiento de la "guerra fria". Eso explica el exito bibliografico de Sherman Kent con su libro "Inteligencia Estrategica"; Kent no habia sido militar sino un academico que dominaba una amplia gama de disciplinas, principalmente las Ciencias Políticas, aunadas con una cultura general erudita; eso explica que su obra, publicada en 1947 y 1949, se mantenga vigente, sobre todo en los aspectos de reflexión sobre doctrina y metodologia.
En los años 70, el conde frances Alexandre de Marenche, ya retirado de los más altos niveles de la Inteligencia estrategica de su país, se decidio a ser entrevistado por Christine Ockrent, lo que dio origen al libro "Develando el Secreto de los Principes", donde demuestra que sus dotes de intelectual fueron la herramienta más eficiente para entender con sabiduria el complejo comportamiento del universo de las informaciones sensibles en los más altos niveles politico-estrategicos.
En los años 80, el ex-general israeli Ben-Porat, pública en Inglaterra, un interesante ensayo sobre la correlación posible entre metodologia de las Ciencias Sociales y metodologia de la Inteligencia, estableciendo paridades y diferencias que hacen pensar al más lego, sobre el trabajo de procesamiento y utilización de los productos de inteligencia, como un arte de base cientifica.
Para los paises en desarrollo, la percepción pública del tema no ha logrado separar totalmente la idea de "actividades secretas al filo de la ley" o "Amenaza a los Derechos Humanos", con aquella de una necesidad creciente por información sensible util para la toma de decisiones y la gestión de gobierno. En consecuencia, para nuestros paies, el desafio no solo considera la necesaria legislación al respecto, sino la voluntad de legitimar socialmente una actividad que puede ayudar, de modo capital, al mejor desempeno de la gestión politico-estrategica del Gobierno.
Lo anterior, se potencia por varios hechos y circunstancias puntuales que estan aflorando en los años 90. No es posible sustituir a las personas por maquinas procesadoras en variadas funciones de inteligencia; el campo de acción economico no solo cobra mayor importancia sino que asume un rol decisivo, respecto de los otros ámbitos; se acrecienta la necesidad de establecer la detección de NODOS potenciales de crisis y conflicto, de oportunidades y riesgos, cuya vigilancia serena solo puede llevarse a cabo mediante modelos interactivos de simulacion; los conceptos de subordinación y obediencia, que han evolucionado en proporción directa a las nuevas facetas de la idea de RESPONSABILIDAD COMPARTIDA entre Agencias y Gobierno y, finalmente, la creciente complejidad del escenario internacional que atomize sus hechos y circunstancias como jamás antes fue posible conocer en condiciones de simultaneidad.
En consecuencia, debemos preguntar ¿que tipo de INTELIGENCIA necesita un país como el nuestro?. Mas aun, ¿que nos interesa con mayor o menor especificidad?. Asi, y desde nuestra perspectiva, surge la tarea de generación y fundación de una base conceptual, capaz de recoger experiencias profesionales y academical que posibiliten el diseno de un cuerpo doctrinario moderno de inteligencia para el Estado de Chile. Dicha base debe considerar, al menos, tres factores insustituibles:
1. La herencia historica de los organos profesionales de las Fuerzas Armadas y de Orden, al no existir precedentes de un Sistema Nacional de esta naturaleza en la historia republicana de nuestro país.
Empero, en los tres casos, el factor determinante es el hombre, un servidor público que no se improvise y que debe ser formado en los crisoles más exigentes, mil veces probado y dotado de una carga etico-valorica que coloque su conciencia y su razon al servicio nacional de los intereses del país, más alla de sus legitimas opiniones y conceptos.2. Un diagnostico certero de necesidades y requerimientos en el nivel superior de la conducción del Estado, y;
3. Una relación costo-beneficio que permita la implementación de un control legal bajo especificas reglas de mutua responsabilidad entre contralores y controlados.
Una estructura que albergue personas de ese talante no se obtiene con facilidad y su origen natural esta en la mancomunión de intelectuales y profesionales, quienes tienen el deber de proyectar sus mentes y su sapiencia desde las raices mismas del cuerpo del saber, uniendo sus ideas a la experiencia de quienes han laborado por decadas en una profesión muchas veces despreciada, pero siempre requerida, cuando lo inminente nos dice que ya puede ser tarde para accionar con éxito.
III. POLITICA DE INTELIGENCIA: PRINCIPIOS BASICOS
A partir de la existencia del Estado-Nacion, surge la posibilidad cierta que la presencia de intereses distintos den forma a conflictos o desacuerdos, sea al interior o al exterior de estos, de grados y niveles de dificil determinacion, pero relacionados con los distintos planos que definen el desarrollo y la seguridad que todo pais requiere.La Resolución de esa humana circunstancia se entendera como procesos interactivos que buscan satisfacer el interes de las paises en base a normas preestablecidas (leyes) o a principios de regulación por medio de negociación (teoria de los juegos) o conceptos de equidad (a cada uno lo que le corresponde).
El continuo de intereses contrapuestos o convergentes entre grupos y Estados define una dinamica socio-política que oblige a pensar en un bien no tangible pero, objetivamente necesario: la SEGURIDAD. Es este un bien y una necesidad deseable, pero jamás plenamente satisfecha, lo que oblige a individuos y Estados a entender que, sin la capacidad preventiva eficiente para detectar los motivos de conflicto, la estabilidad, gobernabilidad o normalidad de un Estado, puede verse enfrentado a riesgos e incertidumbres innecesarios.
En consecuencia, y con el proposito de prospectar a tiempo los germenes del problema de seguridad es necesario acometer dos tareas fundamentales: Por una parte, entender los mecanismos y procesos que se han puesto en movimiento y, por otra, la necesidad de conocer, con la mayor precisión y certidumbre posible, los antecedentes que explican la ocurrencia del fenomeno. Es decir, los datos e informaciones necesarios para evaluar lo sucedido, las caracteristicas del proceso y sus opcionales vias de resolución o regulacion.
Diversos paises han generado (a su vez) diversas metodologias de acercamiento a la raiz profunda del proceso descrito; lo importante es que cada nuevo país que se interesa en el enfoque sistemico del tratamiento de las informaciones, remita su reflexión ultima a la naturaleza de su propia circunstancia y a la condición propia de la mentalidad de sus gentes.
Al respecto, es dable pensar en dos lineas genericas de accion:
1. La idea de MODELO, que idealiza la situación deseable, frente a cuya estructura perfecta contrasta la realidad imperfecta.
En consecuencia, toda Sociedad Moderna debe, doctrinariamente, definir de modo conceptual una Política de Inteligencia destinada a establecer en un documento orientador permanente, los alcances y valoraciones que el Estado asigna a los diferentes aspectos del fenomeno INTELIGENCIA, guiando con ello su gestion, administración y marco juridico, teniendo como referentes mayores al sistema politico, el tipo de regimen politico y los derechos esenciales de las personas, tanto en su proyección como en sus limitaciones.2. La idea de SISTEMA, se orienta a la conformación de un instrumento flexible que ordena, retroalimenta y controla el accionar de multiples componentes, capaces de evaluar de manera permanente, el comportamiento de la realidad, separada pedagogicamente en campos de acción y areas tematicas.
De este modo, cualquiera sea el modelo de Estado o de Gobierno que exista, el país puede disponer de una estructura organizada eficaz y eficiente que obtenga, procese y entregue la esencia de la información disponible, sus origenes, procesos y derivaciones, asi como las perspectivas de comportamiento en diferentes posibilidades de futuro.
El proceso de formación de esta política debe iniciarse sobre bases acordes con el sistema politico vigente, definiciones de interes nacional y conceptos por desarrollar que sirvan de soporte a cualquier cuerpo legal que se considere necesario plasmar, dentro del ámbito juridico.
Para lo anterior, se deben considerar los siguientes requerimientos esenciales:
1. Necesidad de saber: Todo sistema politico requiere de información procesada, por campos de acción o areas de interes especificos, tanto para cumplir tareas de evaluación y apreciación de situaciones como tambien para adopter decisiones inevitables.
Todo lo anterior se debe condecir de manera precisa con la idea esencial de que la Sociedad que habita en el Estado-Nación tiende a oscilar (en palabras de Andre Maurois) entre el ejercicio de la autoridad y la libertad, que de tiempo en tiempo reclama sus derechos. Un orden de Estado, una política de Estado que no reconozca esa circunstancia vital esta condenada al fracaso, no solo por irreal sino por inaplicable. Pero, al mismo tiempo, ninguna acción o decisión debe violar por motivos alguno los derechos esenciales de las personas.2. Necesidad de Veracidad: El sistema politico requiere que el procesamianto de la información de inteligencia se presente lo más cercana a la realidad, con el proposito de evitar sesgos y dobles interpretaciones, que pudiesen llevar a equivocos de insospechadas consecuencias.
3. Necesidad de Seguridad en y para la informacion: El sistema politico requiere del minimo de interferencias en el flujo de informaciones que abastece sus necesidades.
4. Necesidad de un marco juridico: El sistema politico requiere de un cuerpo normativo que garantice el correcto accionar de las personas y los organismos especializados al efecto, garantizando además, los niveles de responsabilidad que sea menester dictar frente a tan sensible funcion.
5. Necesidad de una organica funcional: el sistema politico requiere de una organización de cuerpos, servicios, personas y medios tecnicos que den forma a un SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA. Ello permite especializar el trabajo por tipo de funcion, definir roles especificos y acotar, bajo el concepto de especializacion, la cooperación al interes del sistema.
6. Necesidad de labor permanente: El sistema politico requiere de un sistema funcional y operacional que no se detiene en su labor bajo circunstancia alguna, porque la continuidad, la permanencia y la actualización son caracteristicas esenciales de eficiencia para este tipo de sistema.
7. Necesidad de Subordinación a los intereses fundamentales declarados, del Estado-Nacion: El sistema politico requiere no solo de la norma de obediencia, sino del compromiso etico-moral destinado a proteger esos intereses, mediante el procesamiento de informacion, de modo preventivo para apoyar el proceso decisorio de la gestión de Gobierno.
En este sensible campo de la Inteligencia, hay circunstancias especiales, decantadas en los multiples recovecos de la verdad y la apariencia, que obligan a pensar en terminos distintos de la normalidad. Esta prevalece en tiempos de equilibrio entre grupos, personas y paises, pero de pronto, el desentendimiento humano se proyecta en falsas percepciones y la desconfianza puede dar pie al riesgo y la tension. Eso explica que es deber de Estado, generar estructuras de diversas indole para prever y amagar esos estados excepcionales y equilibrar la aspiración al orden con el interes nacional legitimamente acuñado sobre la experiencia historica.
GUILLERMO HOLZMANN PEREZ
CoordinadorRICARDO ISRAEL ZIPPER
Director16.08.96
Articulo 1o. ANTEPROYECTO DE LEY
SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIATITULO I
Disposiciones GeneralesEl objeto de la presente ley es establecer los objetivos, la composicion, la estructura, los organos y organismos, la dependencia, las funciones y atribuciones, el control y fiscalización del Sistema Nacional de Inteligencia de la República de Chile.
Articulo 2o.
Para los fines de la presente ley y de las actividades reguladas por la misma, quedan definidos los siguientes terminos de la manera que a continuación se detallan.
a) Informacion. Relación circunstanciada de datos especificos y parciales sobre personas, ambientes, hechos, acciones o cosas que sirven de base para producir un conocimiento sistematizado.
b) Inteligencia. Es el proceso de obtención acumulacion, procesamiento, analisis y difusión de la información de la realidad pasada y presente, con el fin de producir un conocimiento de la realidad futura que sea posible de ser utilizada en los diversos niveles de toma de decisiones de los distintos poderes del Estado.
c) Contrainteligencia. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a detectar, localizar y neutralizar las otros Estados, organismos o grupos nacionales o extranjeros o sus agentes, que atenten contra la seguridad del Estado acciones de inteligencia desarrolladas en territorio nacional, por chileno, sus autoridades, la defensa nacional y el regimen democratico.
d) Inteligencia Nacional o Política. Es aquella parte de la inteligencia orientada al proceso de toma de decisiones del Estado, segun lo cual permite la obtención de la información necesaria, capaz de pronosticar los escenarios futuros mediatos e inmediatos que tendra un Estado como consecuencia de sus propias decisiones, de situaciones internal y external o de decisiones de otros Estados y poder asi orientar o reorientar las políticas nacionales y el proceso de toma de decisiones de la maxima autoridad política de la Nacion.
e) Inteligencia Politico-Estrategica. Es aquella parte de la inteligencia que permite detectar y localizar aquellas amenazas, vulnerabilidades o conflictos de cualquier naturaleza que puedan surgir al interior del Estado y poner en riesgo su existencia y estabilidad, asi como procurar al gobierno el conocimiento util que permita la conducción de situaciones de crisis. Comprende la Inteligencia militar y policial.
f) Inteligencia Militar. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a conocer las potencialidades, capacidades, vulnerabilidades y limitaciones, en materia militar, de aquellos Estados extranjeros, respecto de los cuales existen hipotesis de conflicto y/o de guerra que permitan a los altos mandos de las Fuerzas Armadas chilenas la planificación de las estrategias militares.
g) Contrainteligencia Militar. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a conocer aquellas amenazas provocadas por servicios de inteligencia militar extranjeros, organizaciones o grupos que tengan como finalidad instalaciones o personal militar. Corresponde a la Contrainteligencia militar la seguridad operacional de sus instalaciones y personal, el contraespionaje y el contrasabotaje militar.
h) Inteligencia policial. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a identificar y prevenir las amenazas de caracter terrorista o delictual que tengan la capacidad de afectar negativamente la seguridad pública interior o el orden público de la República, de manera que permita a los Altos Mandos Policiales la elaboración de planes y programas especificos para su represión o prevencion, a la vez de tener una capacidad de asesoria al Gobierno en aquellos hechos o tendencias que sobrepasan el marco estrictamente policial.
La inteligencia policial se diferencia de la investigación policial, en que la primera posee capacidad de anticipacion y esta al servicio de la toma de decisión y planificación de los altos mandos institucionales y el Gobierno. La segunda se inicia al existir la comision efectiva o presunción fundada de un delito. No obstante, ambas requieren una adecuada coordinación en cuanto al uso de fuentes, bases de datos y procesamiento de la informacion.
i) Contrainteligencia policial. Es aquella parte de la inteligencia tendiente a conocer aguellas amenazas provocadas por organizaciones formales o informales, regales o clandestinas que tengan por finalidad a las instituciones policiales o el personal policial. Corresponde a la contrainteligencia policial la seguridad de sus instalaciones y su personal.
j) Inteligencia Economica. Es aquella parte de la inteligencia que permite detectar, analizar y conocer las estrategias en negociaciones comerciales de otros Estados, como asimismo sus capacidades, intereses, potencialidades y limitaciones, con el fin de entregar al gobierno un conocimiento util, que permita la conducción de negociaciones politico-economical.
k) Sistema Nacional de Inteligencia. Es el conjunto de organos y organismos de inteligencia, civiles, militares y policiales, intervinculados funcionalmente al más alto nivel del Estado, existentes o creados mediante la presente ley, y bajo la conducción de su maxima autoridad.
Articulo 3o. TITULO II
Sistema Nacional de Inteligencia.
De la composición, objetivos, órganos y organismos.
El Sistema Nacional de Inteligencia esta integrado por:
a) La Secretaria Nacional de Inteligencia
b) El Consejo Nacional de Inteligencia.
c) La Comunidad Nacional de Inteligencia.
d) Los organismos de inteligencia del Ejercito de Chile, la Armada de Chile y la Fuerza Aerea de Chile.
e) El organismo de inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
f) Los organismos de inteligencia de Carabineros de Chile y de la Policia de Investigaciones.
g) La Dirección de Seguridad Pública e Informacion.Articulo 4o.
Los objetivos del Sistema Nacional de Inteligencia son:
a) Regular en fonma coordinada e intervinculada funcionalmente, al más alto nivel del Estado, a todos los organos y organismos que tengan participación en la planificacion, la produccion, el procesamiento, el analisis y la difusión de inteligencia en el país.
b) Asegurar que la ejecución de las actividades de inteligencia sean efectuadas por los organos u organismos de inteligencia que la ley determine y dentro de los limites de jurisdicción y competencia asignados a cada uno de ellos, conforme a criterios de eficiencia, coordinacion, eficacia, unidad de accion, y jerarquia.
c) Proporcionar, al maximo nivel de planificación y conducción política del país, la información util e inteligencia necesaria para la satisfacción de los objetivos nacionales vinculados al desarrollo del país, la seguridad del Estado, la seguridad del gobierno, la vigencia del regimen democratico y la estabilidad institucional.
d) Facilitar el intercambio de información entre todas las instituciones estatales, entre estas u otras entidades que la conducción política-estrategica determine y/o la seguridad nacional aconseje.
Articulo 5o.
Créase la Secretaria Nacional de Inteligencia, organo de caracter permanente, de rango ministerial, que se constituye en una instancia orientadora, coordinadora y normative de las actividades de inteligencia de cada uno de los organos y organismos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia.
Articulo 6o.
Son objetivos de la Secretaria Nacional de Inteligencia, los siguientes:
a) Asesorar a la Presidencia de la República y demás ministerios, en material de inteligencia, que digan relación con el proceso de toma de decisiones inherentes a la conducción política del Estado en las areas que se requiera.
b) Asesorar al Consejo de Seguridad Nacional en material de inteligencia, que digan relación con la seguridad nacional.
c) Proponer al Presidente de la República las actividades del Sistema Nacional de Inteligencia a traves del Plan Anual de Inteligencia e Informacion.
d) Coordinar y evaluar las actividades de inteligencia para aportar a la formulación de polítical, estrategias, planes y programas necesarios para el resguardo de la seguridad del Estado, la seguridad del gobierno, la vigencia del regimen democratico y la estabilidad institucional.
Articulo 7o.
La Secretaria Nacional de Inteligencia depende jerarquicamente del Presidente de la República, en su calidad de conductor politico del Estado.
Articulo 8o.
La Secretaria Nacional tendrá un organo asesor, denominado Comunidad Nacional de Inteligencia y un organo de trabajo denominado Consejo Nacional de Inteligencia.
Articulo 9o.
La Secretaria Nacional de Inteligencia esta dirigida por un Secretario Nacional de Inteligencia.
Articulo 10o.
El Secretario Nacional de Inteligencia es un funcionario de confianza del Presidente de la República, el que será designado de una terna que propondrá el Consejo de Seguridad Nacional.
Esta designación debe contar con el acuerdo de los miembros del Senado, previo informe de la Comisión Bicameral de Inteligencia del Congreso.
Asimismo existirá el cargo de Subsecretario Nacional de Inteligencia, el cual será de exclusiva confianza del Presidente de la República, debiendo contar, para su designacion, con el acuerdo de la Comisión bicameral de Inteligencia del Congreso.
Articulo 11o.
Corresponde al Secretario Nacional de Inteligencia las siguientes funciones:
a) Mantener personalmente informado al Presidente de la República y al Consejo de Seguridad Nacional, en forma permanente y oportuna, respecto del acontecer nacional e internacional y, en particular, de aquellas material que son necesarias para la conducción integral del Estado.
b) Proponer al Presidente de la República el Plan Anual de Inteligencia e Informacion. Previo a su aprobación se deberá dejar constancia de haber escuchado la opinion del Consejo de Seguridad Nacional y la Comision Bicameral de Inteligencia del Congreso.
c) Coordinar la producción de inteligencia nacional, orientando las actividades de los organos y organismos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia, en conformidad a la Política Nacional de Inteligencia y al Plan Anual de Inteligencia e informacion.
d) Proponer al Presidente de la República las normas regales y reglamentarias que sean del caso, para el cumplimiento de sus funciones.
e) Coordinar la Comunidad Nacional de Inteligencia, asegurando el intercambio de antecedentes entre los distintos organos y organismo y los diferentes poderes del Estado.
f) Presidir el Consejo Nacional de Inteligencia.
Articulo 12o.
Seran funciones del 5ubsecretario Nacional de Inteligencia, las siguientes:
a) Representar y/o subrogar al Secretario Nacional de Inteligencia en caso de ausencia o impedimento, y
b) Coordinar el Consejo Nacional de Inteligencia.
Articulo 13o.
El Secretario Nacional de Inteligencia basará su marco de atribuciones y capacidades en lo previsto en la presente ley, sin perjuicio de someterse a las restantes normas que le sean aplicables para el correcto desempeno de su cargo y funcion. En lo especifico su accionar estará orientado por el Plan Anual de Inteligencia e Informacion.
En los casos no contemplados, las atribuciones y capacidades de acción del Secretario, se fundamentaran en las leyes generales de la República, en decretos e instrucciones presidenciales.
Articulo 14o.
La Secretaria Nacional de Inteligencia será representada en cada una de las trece regiones, por una Secretaria Regional, la cual estará a cargo de un Secretario Regional.
Articulo 15o.
El Secretario Regional de Inteligencia será un colaborador directo del Intendente Regional, al cual asesorará en los procesos de toma de decisión de la Region, para lo cual mantendrá un canal tecnico con la Secretaria Nacional de Inteligencia, en conformidad a los objetivos y actividades aprobados en el Plan Anual de Inteligencia e Informacion.
Articulo 16o.
El Secretario Regional de Inteligencia, será de exclusiva confianza del Presidente de la República.
Articulo 17o.
El Secretario Nacional de Inteligencia tendrá un organo de trabajo permanente, denominado Consejo Nacional de Inteligencia.
Articulo 18o.
El objetivo de este Consejo Nacional será analizar y evaluar la información util ya procesada, referida a situaciones generales o especificas, atingentes a cualquier campo de acción o area tematica, con el fin de identificar capacidades y vulnerabilidades, oportunidades y riesgos tanto propios como de potenciales adversarios, estableciendo la magnitud de posibles amenazas y conflictos, como tambien los intereses nacionales que pudiesen ser afectados.
En virtud de ello elaborará escenarios y disenará alternatives de conductas políticas con el objeto de formular hipotesis sobre los cursos de acción en forma previa a los hechos, estimando los posiblas efectos de las propias políticas en las diferentes areas, campos de acción o situaciones.
Articulo 19o.
El Consejo Nacional estará integrado por especialistas civiles y militares, provenientes del ámbito academico, profesional, empresarial y de los estados mayores de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública. En todo caso a lo menos al 60% de los miembros seran civiles.
Articulo 20o.
[...] educación superior o titulo de Oficial de Estado Mayor o de Ingeniero Militar Politecnico o sus equivalentes en las otras Instituciones de la Defensa Nacional o titulo de Oficial Graduado, en el caso de Oficiales de Carabineros y de la Policia de Investigaciones.
Articulo 21o.
Créase la Comunidad Nacional de Inteligencia, organo de asesoria permanente de la Secretaria Nacional de Inteligencia.
Articulo 22o.
Los objetivos de la Comunidad Nacional de Inteligencia son:
a) Reunir y analizar los antecedentes de orden interno y externo, globales, sectoriales y regionales que sean necesarios para la conducción politico-estrategica del Estado.
Un reglamento determinará los procedimientos y modalidades de trabajo de la Comunidad Nacional de Inteligencia.b) Elaborar el documento base del Plan Anual de Inteligencia e Informacion.
c) Permitir un fluido intercambio de información entre todos los organos y organismos integrantes del Sistema Nacional de Inteligencia.
Articulo 23o.
La Comunidad Nacional de Inteligencia estará integrada por:
a) El Secretario Nacional de Inteligencia, quien la coordinara.
b) El Subsecretario Nacional de Inteligencia.
c) Los Directores de los organismos de inteligencia del Ejercito de Chile, de la Armada de Chile y de la Fuerza Aerea de Chile.
d) El Director de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
e) Los Directores de los organismos de inteligencia de Carabineros de Chile y de la Policia de Investigaciones.
f) El Director de la Dirección de Seguridad Pública e Información.
g) Los representantes de los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional, de Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Economica, Fomento y Reconstruccion, de Planificación y Cooperación y de la Secretaria General de la Presidencia.
h) Todo otro organismo u organo público o privado cuyo aporte se considere necesario, de acuerdo a las material que se traten, a criterio del Presidente de la República, la Secretaria Nacional de Inteligencia o el Consejo de Seguridad Nacional.
TITULO III
Del secreto y reserva
Articulo 24o.
Todos los asuntos, actividades, datos, antecedentes e informaciones que esten en poder de organos, organismos o personal integrantes del Sistema Nacional de Inteligencia se consideraran secretos para todos los efectos estatutarios, penales y regales.
Articulo 25o.
Los tribunales de justicia podran requerir informacion adquirida por los organos y organismos de inteligencia en el cumplimiento de sus funciones, relativa a cualquier habitante u organismo del país que sea procesado por ellos, a traves de la Secretaria Nacional de Inteligencia.
Articulo 26o.
Los funcionarios públicos, cualquiera sea su cargo o la naturaleza de su vinculación juridica, que en cumplimiento de sus funciones o con ocasión de ellas, tengan conocimiento de lo informado por la Secretaria Nacional de Inteligencia, estaran obligados a guardar secreto de esta informacion.
Articulo 27o.
La infracción a las obligaciones del secreto por parte del personal indicado en los articulos precedentes, dará lugar a la suspensión inmediata del infractor a quien se le aplicará la medida de destitucion, sin perjuicio de la responsabilidad penal agravada que le pueda corresponder.
Articulo 28o.
Las obligaciones de secreto y las responsabilidades derivadas de su infracción se mantendran para todo el personal señalados en los articulos precedentes, aun despues del cese de sus funciones.
Articulo 29o. TITULO IV
Control y Fiscalizacion:
La Secretaria Nacional de Inteligencia tendrá un Departamento de Contraloria, cuyo objetivo principal será controlar la legalidad de las acciones y procedimientos que realicen o desarrollen la Comunidad Nacional de Inteligencia o el Consejo de Nacional Inteligencia.
Articulo 30o.
Cada organismo de inteligencia deberá contar con una Contraloria Interna que, además de los aspectos regales y administrativos, supervisará las actividades propias del organismo, estableciendo procedimientos y registros conforme a la legislación vigente.
Articulo 31o.
Se formará en el Congreso Nacional de la República una Comision Bicameral de Inteligencia, compuesta por 7 miembros, 3 diputados y 3 senadores de las respectivas Comisiones de Defensa de ambas Cámaras, y bajo la presidencia del Presidente de dicha Corporacion.
Los miembros de esta Comisión estaran afectos a los mismos principios de reserva y secreto señalados en los articulos 24o, 26o y 28o de la presente Ley.
Dadas las materias que abordará esta Comision, los parlamentarios que la integren mantendran una conducta etica acorde a los requerimientos de su funcion.
Articulo 32o.
A la Comisión Bicameral de Inteligencia del Congreso, le corresponderá :
a) Emitir los informes de ratificación para el nombramiento del Secretario y Subsecretario Nacional de Inteligencia, conforme a lo previsto en el articulo 10o de la presente ley.
b) Emitir su opinión en torno al Plan Anual de Inteligencia e Informacion.
c) Elevar al Presidente de la República, un informe anual de carac ter secreto donde se formulen recomendaciones que se consideren convenientes para mejorar el Sistema Nacional de Inteligencia.
d) Aprobar las partidas presupuestaria especificas y correspondientes a cada organismo de inteligencia integrante del Sistema Nacional.
e) Solicitar al Secretario Nacional de Inteligencia la información necesaria para evaluar y formarse opinion fundada acerca del grado de cumplimiento del Plan Anual de Inteligencia e Informacion. Para ello podrá invitar a exponer a los miembros de la Comunidad Nacional de Inteligencia, a traves de las respectivas instituciones a las que pertenecen, como tambien a miembros del Consejo Nacional de Inteligencia cuya especialización y versación sobre determinado se estime relevante y necesaria para la evaluación señalada.
f) Velar por que las actividades de inteligencia se realicen en conformidad a los objetivos nacionales del Estado, y con pleno respeto a los derechos y garantias individuales.
Articulo 33o.
El Secretario Nacional de Inteligencia elaborará un informe anual de caracter secreto, donde dará cuenta de la ejecucion efectiva del Plan Anual de Inteligencia e Información y de otras actividades que no hayan sido contempladas en el y que hayan contado con la autorización respectiva durante el ano calendario.
Este informe será entregado al comienzo del periodo legislativo ordinario de cada ano, en sesión especial de la Comision Bicameral de Inteligencia.
Del mismo modo, el Consejo de Seguridad Nacional tomara conocimiento del informe al cual se refiere el inciso 1o de este articulo.
Articulo 34o.
Las sesiones de la Comisión Bicameral de Inteligencia del Congreso, que versen sobre material de inteligencia, seran secretas al igual que la documentación que en ella se exponga.
Articulo 35o. TITULO V
De la protección de los derechos ciudadanos:
La intercepción de la comunicaciones postales, telefonicas, de facsimil, telex o por cualquier otro medio de transmisión de datos a distancia, la reproducción u obtención de registros, documentos y el ingreso a domicilios particulares, comerciales o edificios públicos y el acceso a la documentación que en ella exista, que realicen los organismos de inteligencia, en el cumplimiento de sus funciones, requerirá autorización judicial.
Articulo 36o.
La autorización deberá ser solicitada por el Secretario Nacional de Inteligencia o su subrogante a requerimiento del Director del organismo de inteligencia que corresponda, a la Corte de Apelaciones con competencia en el lugar en que la diligencia deba efectuarse.
La petición deberá ser escrita y contener a los menos los hechos en que se funda, los procedimientos y tecnologia a utilizar, el o los lugares en que se realizará y el periodo que se estima necesario.
En casos muy calificados los organismos de inteligencia podran dar inicio a acciones contempladas en el articulo 35o de la presente ley sin la autorización judicial respectiva, teniendo el director de dicho organismo un plazo maximo de 48 horas para informar al Secretario Nacional de Inteligencia, el cual solicitará de inmediato la autorización judicial estableciendo las causales de dicha determinacion.
Articulo 37o.
La Corte de Apelaciones deberá dictar una resolucion, autorizando o rechazando la solicitud en un plazo maximo de 5 dias.
En caso de autorizar, deberá indicar los procedimientos, tecnologia, los lugares y periodos autorizados. La negatoria será apelable a la Corte Suprema.
Articulo 38o.
La petición realizada por el Secretario Nacional de Inteligencia y la resolución de la Corte de Apelaciones o de la Corte Suprema, segun sea el caso, tendran caracter de secreto. Para ello, las Cortes de Apelaciones llevaran un Cuaderno Especial donde constaran los antecedentes de cada solicitud y su respective resolucion.
Articulo 39o. TITULO VI
Plan Anual de Inteligencia e Información
El "Plan Anual de Inteligencia e Información de la República de Chile" constituye el documento maestro del Sistema de Inteligencia, mediante el cual se establece la dirección del esfuerzo de busqueda primario de todos los organismos del Sistema, como asimismo los objetivos prioritarios del Consejo Nacional de Inteligencia.
Articulo 40o.
El Plan Nacional de Inteligencia e Información se conforma a partir de los siguientes documentos:
a. La apreciación Global Politico-Estrategica.
b. Los planes de Inteligencia de cada uno de los Organismos pertenecientes al Sistema Nacional de Inteligencia.
c. Los documentos que contiene los requerimientos de la Presidencia de la República.
d. El documento base que elabore la Comunidad de Inteligencia.
Articulo 41o.
Los documentos que contengan los planes de Inteligencia de los organismos militares y policiales contendran la informacion necesaria para comprender los objetivos que se desean alcanzar y la dirección del esfuerzo de busqueda, junto a la indicacion de las principales actividades a desarrollar.
Estos documentos son de caracter general y no deben contener excesivos detalles, salvo que sean imprescindibles para la cabal comprensión de los expresado.
Articulo 42o.
Cada Documento que contenga el Plan de Inteligencia de los organismos e instituciones, define el ámbito o alcance de las acciones. Todo aquello que no este contenido dentro de dichos documentos o del Plan Anual de Inteligencia e Informaciones, requerirá ser informado en similares condiciones a las expresadas en el articulo precedente o, bien, obtener las autorizaciones regales que sean necesarias.
El no cumplimiento de lo expresado en el parrafo anterior, sera de responsabilidad directa del Director del respectivo Organismo o servicio.
Articulo 43o.
El Plan Anual de Inteligencia e Informacion, asi como tambien los documentos que concurren a su elaboracion, tienen caracter de secreto de Estado y su conocimiento estará sometido a las leyes y reglamentos pertinentes.
Articulo 44o.
El documento denominado "Plan Anual de Inteligencia e Información de la República de Chile", será elaborado por el Consejo de Inteligencia Nacional a partir de la documentacion descrita en el articulo 40o.
El Consejo de Inteligencia Nacional no podrá censurer, suprimir o modificar ningun acapite de dichos documentos sin la anuencia previa del respectivo organismo emisor del mismo.
Articulo 45o.
La Comisión Bicameral de Inteligencia del Congreso Nacional utilizará el Plan Anual de Inteligencia e Información para llevar a cabo las labores de Fiscalización y Control previstos en el Titulo IV de la presente Ley.
Articulo 46o. TITULO VII
De los subsistemas de Inteligencia
Estructuralmente, el Sistema Nacional de Inteligencia se divide en dos subsistemas: el subsistema de inteligencia militar y el subsistema de inteligencia policial.
Articulo 47o.
El subsistema de Inteligencia Militar esta compuesto por los organismo de inteligencia de las Fuerzas Armadas y por el organismo de inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Articulo 48o.
El subsistema de Inteligencia Policial esta compuesto por los organismos de inteligencia de Carabineros de Chile, de la Policia de Investigaciones de Chile y por la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones.
Articulo 49o.
La conducción de los Organismos de Inteligencia de los Subsistemas, corresponde a cada una de las Instituciones de la cual dependen, manteniendo su estructura, objetivos y esquema de funcionamiento.
No obstante lo anterior, cada organismo deberá realizar las adecuaciones que sean necesarias para cumplir lo señalado en la presente Ley.
Articulo 50o.
La Inteligencia Militar es una función primaria y subordinada del mando militar y comprende, exclusivamente, la Inteligencia Externa y Contrainteligencia de Defensa.
La Inteligencia Militar es una función que corresponde, exclusivamente, a las Fuerzas Armadas y a sus respectivos organismos.
Los objetivos fundamentales de la Inteligencia Militar los fija, para cada organismo, la Comandancia en Jefe respectiva, de acuerdo a los criterios de la Política de Defensa definidos por el Ministerio de Defensa Nacional, los requerimientos del Estado Mayor General de la Defensa Nacional y, en concordancia, en lo que corresponda, con el Plan Anual de Inteligencia e Información.
Articulo 51o.
Las Inteligencia Policial tiene por objeto apoyar la prevención y represión do las conductas terroristas y de aquellas que puedan constituir delitos que amenacen el orden público y la seguridad pública interior.
Carabineros de Chile y la Policia de Investigaciones de Chile, dispondran de unidades y personal especializado para la producción de inteligencia. El personal destinado regularmente a tareas de inteligencia no podrá efectuar directamente operaciones policiales preventivas o represivas.
Carabineros de Chile y la Policia de Investigaciones de Chile, dispondran de unidades y personal especializado para la producción de inteligencia. El personal destinado regularmente a tareas de inteligencia no podrá efectuar directamente operaciones policiales preventivas o represivas.
Corresponde a cada Institución fijar los objetivos y metas institucionales a que debe sujetarse la acción de los servicios de inteligencia policial, de acuerdo a los criterios de la Política de Seguridad definida por el Ministerio del Interior y en concordancia con el Plan Anual de Inteligencia e Información.
Asimismo, le corresponde a dicho Ministerio, a traves de la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones, fijar las condiciones de coordinación y cooperación entre los diferentes servicios de inteligencia policial.
(VERSION 24.08.96)
Este Anteproyecto ha sido elaborado en el Ins tituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile, dentro de las actividades que desarrolla el Programa de Investigación "Estado, Defensa Nacional y Fuerzas Armadas para el Siglo XXI", bajo la Coordinación General del Prof. Guillermo Holzmann y la colaboración del Ayudante de Investigación Sr. Manuel Gallardo y con la participación de academicos y ayudantes de dicho Instituto.