Control
Público
de la Actividad de
Inteligencia:
Europa y América Latina, una visión
comparativa
José
Manuel Ugarte.
Buenos Aires, noviembre de 2002
(Presentado en el Congreso
Internacional: “Post-Globalización:Redefinición de la Seguridad y la Defensa
Regional en el Cono Sur,Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo,
Buenos Aires, 2002).
Los
requerimientos de las agencias de inteligencia y las normas
de
una sociedad abierta representan el más notable de los
dilemas
aparentes de un gobierno democrático. Las agencias
de inteligencia, por su naturaleza, funcionan
en secreto sin
estar sujetas a las reglas normales del
Estado. Una sociedad
abierta, por otra parte,
aborrece el secreto e insiste en que todas
las agencias gubernamentales
sean plenamente responsables ante
la ley.
La necesidad de un adecuado balance entre esos
aspectos se deriva
fundamentalmente del hecho de
que la falla en controlar adecuadamente
a las agencias de inteligencia
puede tener consecuencias mucho
más catastróficas para una
nación que la mayor parte de otras fallas
en las políticas. Morton H. Halperin
El
cuestionamiento directo y el examen cuidadoso de los dilemas éticos
de
la inteligencia son esenciales para la ejecución de las políticas públicas
en una democracia.
Paul Gordon Lauren..
1.
Del control de la actividad de inteligencia.
1.1.
Introducción.
En el presente trabajo efectuaremos
un análisis comparativo del control público de la actividad de inteligencia en
los países europeos y latinoamericanos.
Ello, no sin efectuar un breve
examen de los fundamentos, naturaleza, alcances y medios del control de la
actividad de inteligencia.
Recordemos inicialmente que controlar
es, conforme al diccionario de la Lengua, comprobar, verificar, inspeccionar,
y que en definitiva, el control (o función fiscalizadora) tiende a asegurar que
el o los órganos controlados, obren con sujeción a las leyes y según la
efectiva conveniencia en relación a un concreto interés público. Esta finalidad
del control, es plenamente aplicable al control de la actividad de
inteligencia.
¿Cuáles son los aspectos
fundamentales del control de la actividad de inteligencia? La respuesta a este
interrogante supone contestar otros: –qué habrá de ser controlado, por
qué y para qué es necesario controlar esta actividad, para
qué o con qué finalidad se ejercitará el control, cómo y con qué
medios dicho control habrá de tener lugar,
cuáles son los objetivos del control.
Plantear las cuestiones relativas
del control supone partir de una base: la convicción acerca de la importancia
de la actividad de inteligencia, de su necesidad para todo Estado
moderno.
También implica tomar conciencia de
la existencia de determinadas características de esta actividad opuestas a
aspectos fundamentales del sistema republicano y democrático, como la publicidad
de los actos de gobierno; y lograr que tales características no sean
perjudiciales para el fortalecimiento de dicho sistema, garantizando a los
ciudadanos que el desenvolvimiento de esta actividad no será perjudicial para
el sistema, ni para las libertades públicas; obteniendo por otra parte que
también para esta actividad rijan plenamente los principios de economía,
eficiencia y eficacia requeridos para la actividad estatal en su conjunto.
Es necesario, consiguientemente, reconocer tanto la
importancia de la actividad de inteligencia en un Estado democrático, como el
riesgo objetivo que esta actividad supone para tal Estado. "Esto
significa aceptar la necesidad de una comunidad de inteligencia y eficaz y reconocer
la legitimidad de la preocupación relativa a que no sea permitido funcionar a
esa comunidad de inteligencia en formas que impliquen socavar las libertades
civiles", ha escrito Morton H. Halperin.
Comparando el
control público de la actividad de inteligencia en Latinoamérica y en Europa,
debemos tener en cuenta que aunque la sanción de leyes y creación de
estructuras especializadas para el ejercicio de dicho control es, en realidad,
relativamente reciente en ambas partes del mundo
es necesario tener presente que en Europa, ya cuerpos normativos como la Ley n° 801 del 24 de
Octubre de 1977, sobre Institución y Ordenamiento de los servicios para la
información y la seguridad, y la disciplina del secreto de Estado de la
República Italiana, y la Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del
Servicio Secreto del Estado Federal del 11 de abril de 1978 de la República Federal de Alemania, habían
establecido el control parlamentario en sus respectivos países.
En Latinoamérica,
para encontrar una forma de control externo de la actividad de inteligencia
debemos remontarnos a la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior que
creó en la Argentina la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y
Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, sancionada en
1992. También debe recordarse que a la sazón, en la Argentina, aún la legislación
relativa a la actividad de inteligencia –incluyendo la de creación y
competencias del organismo civil fundamental de inteligencia, a la sazón la Secretaría de
Inteligencia de Estado –era de carácter secreto.
Para hallar un
cuerpo normativo de carácter público
que estableciera al organismo civil fundamental de inteligencia y estableciera
además formas de control público por organismos específicos, tanto del órgano
ejecutivo como del Parlamento, debemos aguardar a la sanción en la República
Federativa de Brasil de la Ley N° 9883, que instituyó el Sistema Brasileño de
Inteligencia y creó la Agencia Brasileña de Inteligencia –ABIN-, el 7
de diciembre de 1999.
Mientras en
Latinoamérica aún son pocos los países que cuentan con una legislación
específica en materia de inteligencia que establezcan mecanismos de control,
hoy Europa en general, incluyendo países otrora integrantes del campo
comunista, –sin olvidar, como excepción notoria a Francia, que no obstante está
avanzando en ese terreno- cuenta con legislación y sólidos mecanismos de
control en la materia.
Tampoco es
posible negar que en apreciable medida, las estructuras de inteligencia
latinoamericanas presentas características que representan especiales
dificultades para el control.
En comparación con las vigentes en
los países europeos, las estructuras de inteligencia latinoamericanas se
caracterizan en general a diferencia de las primeras, por la amplitud y escasa
precisión en la determinación de las competencias, particularmente en el
interior del propio país; por la ausencia de diferenciación en materia de
competencias, entre el interior y el exterior del propio país, y entre
ciudadanos del propio país y extranjeros, y, en diversos países de la región,
por la concentración de las funciones de inteligencia interior, exterior y
contrainteligencia en un único organismo dependiente directamente del máximo
nivel del Estado.
No obstante, no es posible ignorar la existencia
de una fuerte tendencia en Latinoamérica hacia la institucionalización,
legitimación, perfeccionamiento, profesionalización y control en materia de
inteligencia, bien que aún los logros en estos aspectos no aparezcan como
suficientes.
1.2. ¿Qué debemos controlar?
En primer lugar, analizaremos
brevemente la naturaleza de la actividad que habrá de constituir objeto de
control..
Se denomina inteligencia a un
producto, que es conocimiento, información elaborada. También, a
una actividad o función estatal. Asimismo, a una organización,
que suele constituir un conjunto de organizaciones.
Esto fue siempre así, tanto en la literatura académica sobre
inteligencia, como en la práctica. La obra clásica de Sherman Kent
encabeza las partes en que se divide señalando que “La información es
conocimiento”, “La información es organización”, y que “La
información es actividad”.
.
Inteligencia es lo que define Jeffrey Richelson
como "el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis,
integración e interpretación de toda la información disponible concerniente a
uno o más aspectos de naciones extranjeras o áreas de operación que son
inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento"
(si bien el referido autor expresa posteriormente que "...otras
actividades ‑contrainteligencia y acción encubierta‑ están
interligadas con la actividad de inteligencia...") o, con un carácter
más amplio, lo descripto por Roy Godson señalando
como elementos integrantes de la noción de inteligencia, la recolección de
información, el análisis, la contrainteligencia, y la acción encubierta‑.
En los comienzos de la literatura
académica sobre inteligencia, Sherman Kent
expresaba que "...Inteligencia, tal como yo la describo, es el
conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos
elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional..." Para Abraham N. Shulsky, "...el
término "inteligencia" ...incluye ciertos tipos de información,
actividades y organizaciones. La inteligencia se refiere a información
relevante para la formulación y la implementación de políticas para alcanzar
sus intereses de seguridad nacional y para tratar con amenazas a esos intereses
de adversarios actuales o potenciales...como una actividad, la inteligencia
comprende la colección y análisis de información de inteligencia...también
incluye actividades adoptadas para contrarrestar las actividades de
inteligencia de adversarios...Finalmente, el término 'inteligencia' se refiere
también a las organizaciones que ejercen tales actividades..."
Mark M. Lowenthal
señala sobre el punto que La mayoría de la gente tiende a pensar en la
inteligencia en términos de información militar –movimientos de tropas,
capacidades de armamento, planes para ataque por sorpresa. Este es un
componente importante de la inteligencia –coherente con la primera razón para
tener agencias de inteligencia, que es evitar un ataque por sorpresa- pero no
es el tipo exclusivo. Inteligencia política, inteligencia económica,
inteligencia social, inteligencia ambiental, e inteligencia cultural son todos
importantes inputs para el análisis. Los formuladores de la política y
los funcionarios de la inteligencia deben pensar también más allá de
inteligencia externa. Ellos deben considerar actividades de inteligencia
enfocadas en amenazas contra la seguridad interna, tales como subversión,
espionaje, y terrorismo.
Más allá de las amenazas contra la
seguridad interna arriba mencionadas, la inteligencia interior, por lo menos en
los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho
diferencia la práctica de la inteligencia en las democracias occidentales de la
vigente en estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, cumplió una función
crucial de policía secreta interna que la CIA no cumplió. Así, en muchos
aspectos, las dos agencias no fueron comparables...
También
resulta de importancia señalar la importancia de los cambios producidos en los
últimos años, tanto en el sistema internacional, como en la tecnología de la
información.
En tal sentido, Bruce Berkowicz y
Allan E. Goodman han señalado la importancia de
tales cambios tanto en materia de tecnología de la información como en
el modo en que la gente usa la información, señalado que a su juicio, la
Revolución de la Información puede ser el
factor individualmente considerado más importante entre los que hoy
inciden en la inteligencia; destacando también el surgimiento de las
amenazas post-guerra fría, como conflictos étnico-religiosos, conflictos
económicos, resurgimiento de competitividad geopolítica entre diversos Estados
con poder aproximadamente equivalente –agregaríamos, por nuestra parte, los
conflictos locales- el surgimiento de nuevos actores, tales como organizaciones
no gubernamentales, actores no estatales, etc.
Los aludidos autores, agudamente, destacan la facilidad con que
grupos no estatales pueden organizarse eficazmente para atacar a Estados,
utilizando, entre otros aspectos, la facilidad y la economía con que la tecnología
de la información se encuentra hoy a disposición de tales grupos.
Tales aspectos constituyen desafíos
a resolver por la actividad de inteligencia, que también inciden en el control.
También parece importante
señalar que la inteligencia involucra el uso del secreto de fuentes
y métodos; la realización de actos de carácter subrepticio, el empleo de medios
técnicos con aptitud de penetrar virtualmente todos los aspectos de la
privacidad de las personas, e inclusive la utilización de fondos que,
aunque no exentos de control, están sujetos a un régimen especial, que limita
la demostración de su forma de empleo.
Es decir, que la actividad de inteligencia no es una
actividad ordinaria del Estado democrático. Es una actividad, si bien
permanente, excepcional de dicho Estado, reservada, hacia el exterior, a las
cuestiones más importantes de las políticas exterior, económica y de defensa; y
hacia el interior, a aquellas amenazas susceptibles de destruir o de perjudicar
gravemente al Estado o al sistema democrático.
Otro aspecto a considerar y que
incide en el control de la actividad de inteligencia –y que ha sido objeto de
debates teóricos- es el relativo a qué
comprende la actividad de inteligencia.
Debemos señalar que como actividad,
la inteligencia abarca no solamente la obtención, tratamiento y análisis de
la información destinada a satisfacer las necesidades de los formuladores de
políticas, fundamentalmente de las áreas de política exterior, economía y
defensa, sino también la contrainteligencia y las operaciones
encubiertas.
Nuevamente citaremos a Richelson,
señalando que “Hablando estrictamente, las actividades de inteligencia
involucran solamente la recolección y el análisis de información y su
transformación en inteligencia; sin embargo, la contrainteligencia y la acción
encubierta están entrelazadas con la actividad de inteligencia... La acción
encubierta, también conocida como ‘actividades especiales’, incluye cualquier
operación diseñada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos,
para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que la patrocina,
mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya.
Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta
la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el
patrocinio”.
1.3. ¿Qué objetivos tiene
el control de la actividad de inteligencia?
Como
objetivos del control, habremos de señalar que consisten en obtener que
la actividad de inteligencia sea realizada con legitimidad y con eficacia.
Cuando requerimos la realización de
la actividad que nos ocupa con legitimidad, perseguimos que ésta tenga
lugar con observancia de las disposiciones de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias vigentes en el país que la desempeña y de los
principios generales del derecho; es decir,
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho,
como en una frase feliz exige la Constitución Española de 1978 de su
Administración Pública, y con respeto de los derechos individuales de sus
habitantes.
Cuando procuramos que la
actividad de inteligencia sea realizada con eficacia, buscamos el logro en tal
actividad de una adecuada relación entre los medios puestos a disposición de
los órganos que desempeñan la actividad ‑los fondos públicos‑ y el
producto obtenido: la inteligencia.
O, para decirlo más simplemente, y como se expresara en el informe del
Secretario de Defensa al Congreso correspondiente al presupuesto del año fiscal
1977 en los Estados Unidos de América, de asegurar ...la eficiencia de la
Inteligencia del Departamento, en términos del valor retornado por dólar
invertido, atendiendo a toda duplicación innecesaria y al posible mejoramiento
de los arreglos en materia de administración...
Recordemos en este punto que como
señalan Carlos Al Isoard y Jiménez de Sandi...Verificar la eficacia y la eficiencia
consiste en expresar cuantitativamente el progreso hacia la consecución de las
mutaciones deseadas en las estructuras y en la coyuntura; y en precisar el
aprovechamiento de los recursos con que se lograron los cambios. Es decir,
valuar la eficacia es determinar el grado en que se hayan conseguido los
objetivos; valuar la eficiencia es juzgar hasta qué punto se emplearon
racionalmente los medios –monetarios y no monetarios- para lograr resultados
óptimos; es cerciorarse de que las actividades se ejecuten siguiendo la
combinación de recursos, acciones y fines que ofrece más ventajas...
Lograr, pues, la eficacia y
la eficiencia constituyen importantes objetivos del control de la
actividad de inteligencia.
1.5. ¿Qué tipos de
controles existen?
También cabe considerar los tipos
o formas que asume el control de la actividad de inteligencia.
Podemos señalar tres tipos
de controles de esta actividad.
En primer lugar, un control político no partidista realizado
desde el órgano ejecutivo, que asegure que los objetivos a alcanzar,
como las políticas a implementar, como los planes a formular y
las acciones a realizar, respondan adecuadamente a las necesidades de la
sociedad en su conjunto; que el presupuesto sea adecuadamente
distribuido entre los distintos órganos que conforman el Sistema de
Inteligencia de que se trate, conjuntamente con el Congreso, que habrá de
analizar tal presupuesto; y que el gasto sea efectuado con racionalidad
y exclusivamente en acciones tanto legítimas, como necesarias y útiles para el
Estado.
Dicho control –y dirección política- es, en primer lugar,
propio del gobernante: Presidente en los regímenes presidencialistas,
Primer Ministro en los regímenes parlamentarios.
Teniendo en cuenta que en esta materia, un control y dirección
detallada por parte del Jefe del Estado o del Jefe del Gobierno es imposible,
suelen establecerse a nivel ministerial comisiones especializadas para la
formulación de políticas y ejercicio del control.
Es
el caso del Comité interministerial
para la información y la seguridad, instituido en la Ley n° 801 del 24 de Octubre de 1977 de la
República Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente
del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo
fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad.
O bien, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida
en el artículo 6 de la Ley Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia del Reino de España, con las funciones de a) Proponer al Presidente del Gobierno los
objetivos anuales del Centro Nacional de Inteligencia que han de integrar la
Directiva de Inteligencia; b) Realizar el seguimiento y evaluación del
desarrollo de los objetivos del Centro Nacional de Inteligencia c) Velar por la
coordinación del Centro Nacional de Inteligencia, de los servicios de
información de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y los órganos de
la Administración civil y militar. Se trata de un control de eficacia que
probablemente pueda paliar en parte las limitaciones en materia de facultades
del órgano de control parlamentario previsto en dicha normativa. Un control de naturaleza similar, es el previsto
en el artículo 5° de la Ley N° 9.883 de creación de la Agencia Brasileña de
Inteligencia (ABIN), en el que se establece que La ejecución de la
Política Nacional de Inteligencia, fijada por el Presidente de la República,
será llevada a cabo por la ABIN, bajo la supervisión de la Cámara de Relaciones
Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno.
Un
órgano de control político inmediato de fundamental importancia es el ministro.
Responsable político de la actividad del organismo de inteligencia que le
depende, es al mismo tiempo órgano de elaboración de políticas y de
requerimientos y a la vez importante consumidor de la inteligencia producida
por aquél. Se trata de un control político inmediato y de fundamental
importancia, especialmente en materia de organismos de inteligencia con
jurisdicción en el país propio, donde el control y la supervisión deben ser más
estrechos.
Se
trata de un control presente en la gran mayoría de los países europeos, tanto
de régimen estrictamente parlamentario –Reino Unido, España, Italia, República
Federal de Alemania, Bélgica, Holanda, etc., como en el régimen
presidencialista atenuado de Francia; tanto en países unitarios como en el
Reino Unido, España, Italia, etc., como federales, como el caso de la República
Federal de Alemania.
Se
encuentra ausente sin embargo en diversos países latinoamericanos, que
establecen la dependencia de sus organismos de inteligencia fundamentales
respecto del máximo nivel del Estado: el Presidente de la Nación. Tal es el
caso de la República Argentina –Secretaría de Inteligencia- y de la
República Federativa de Brasil –Agencia Brasileña de Inteligencia-, así
como de Colombia –Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y de la
estructura de inteligencia contenida en el
Proyecto de Ley sobre el Sistema de Inteligencia de Estado y que crea
la Agencia Chilena de Inteligencia
de la República de Chile. En otros casos, se establece su dependencia respecto
de órganos de la Presidencia, como es el caso del Servicio Nacional de
Seguridad cuya creación se preveía en la Ley Nacional de Inteligencia de Venezuela (año 2000) que fuera rechazada por el
Poder Ejecutivo,
propuesta reiterada en el Proyecto de Ley Orgánica de los Servicios de
Inteligencia actualmente en trámite en dicho país, en el que dicho
organismo de inteligencia civil depende del Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia, o bien el de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica creada
por la Ley N° 27.479 de la República del Perú bajo dependencia del Consejo
Nacional de Inteligencia, cuyo presidente depende del Presidente del
Consejo de Ministros.
En otros casos dependen de Ministerios,
como es el caso actualmente en Chile de la Dirección de Seguridad Pública e
Informaciones creada por Ley N° 12.912, que depende del Ministro del
Interior, existiendo también la Dirección de Inteligencia para la Defensa
Nacional (DIDN), organismo de inteligencia y contrainteligencia militar, y
los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, Carabineros e Investigaciones;
hasta el momento de Venezuela, donde la Dirección de los Servicios de
Inteligencia y Prevención (DISIP) actual organismo civil de inteligencia y
contrainteligencia dependiente del Ministerio del Interior –sin perjuicio de la
existencia de la Dirección de Inteligencia Militar (DIM), organismo de
inteligencia y contrainteligencia militar, y de Policía Técnica Judicial
(PTJ) realiza investigación criminal; de México, donde el Centro
Superior de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) depende de la
Secretaría de la Gobernación, mientras que un organismo de inteligencia y
contrainteligencia militar, Inteligencia Militar depende de la
Secretaría de Defensa Nacional (Estado Mayor de la Defensa Nacional),
existiendo también una institución de policía de seguridad federal que produce
información e inteligencia federal, la Policía Federal Preventiva.
Cabe advertir que la tendencia en
Latinoamérica, representada por los proyectos de leyes de inteligencia en
trámite y por las leyes más recientemente sancionadas, parece constituir la de
establecer la dependencia directa del organismo de inteligencia civil
fundamental directamente respecto del
máximo nivel del Estado. Con ello se pierde la instancia de control y responsabilidad
política inmediata representada por los ministros, resultando único responsable
un funcionario cuyo cuestionamiento y eventual sometimiento a procesos de
responsabilización y remoción aparece como un muy significativo desgaste
institucional: el Presidente de la
Nación.
Además del ya señalado control político, existe un
control fundamentalmente profesional y que es el primer control,
el efectuado por el superior, es decir, por el titular del organismo de
inteligencia de que se trate, respecto del comportamiento de sus subordinados y
de la legitimidad y adecuación de sus acciones a los planes vigentes y a los
requerimientos que sean formulados por órganos competentes.
A este tipo de control se refiere el Artículo 36 del ya citado
proyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado de la República
de Chile -entre otros muchos casos-,
cuando establece que El control
interno será realizado por el Director o Jefe de cada organismo de inteligencia
que integra el Sistema de Inteligencia del Estado, el que es responsable
directo del cumplimiento de las normas.
El control interno comprenderá los siguientes aspectos:
a) La
correcta administración de los recursos humanos y técnicos en relación con las
tareas y misiones institucionales.
b) El
uso adecuado de los fondos asignados al servicio de manera que sean
racionalmente utilizados para el logro de sus tareas propias.
c)
El que los procedimientos empleados se adecuen a las
normas legales y reglamentarias vigentes y al respeto de las garantías
constitucionales.
A este control se refieren también los artículo 15 y 16 de la Ley de
los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda,
cuando expresan que Los jefes de los servicios son responsables por: a. El
secreto de la información relevante. b. El
secreto de las fuentes relevantes de las que se deriva la información.
c. La seguridad de las personas que cooperan
en la reunión de información; y que Los jefes de los servicios son
también responsables por: a. Las previsiones necesarias para promover la
exactitud y carácter completo de la información procesada; b. Las previsiones
necesarias de naturaleza técnica y organizacional para proteger el
procesamiento de información contra pérdida o daño a la información, y contra
el procesamiento no autorizado de información; c. De la designación de personas
que sean exclusivamente autorizadas para llevar a cabo las actividades
establecidas precedentemente junto con la designación dentro del contexto del
procesamiento de información.
En segundo término, el control parlamentario, que
requiere celo, objetividad, profundidad, prudencia y reserva en su
realización.
También debe tener en
miras verificar tanto la legitimidad como la eficacia en la
actividad de inteligencia, procurando evitar en este último aspecto un accionar
meramente reactivo, episódico y de respuesta a contingencias, procurando
también influir permanentemente en el sentido de los cambios deseados,
efectuando recomendaciones y procurando estimular las conductas y actitudes
adecuadas. Ello, obviamente, en el caso en que ello esté comprendido en la
competencia del órgano de control.
También requiere de manera imprescindible una
visión que trascienda los partidos políticos, pero no, ciertamente, la
política; es necesario superar los intereses partidarios y poner por sobre todo
los de la sociedad en su conjunto.
Finalmente, un control sobre aquellas acciones de los
organismos de inteligencia que afectan la privacidad de los habitantes, destinado a verificar
que tales acciones tengan por exclusiva finalidad aquellas invocadas para
disponer su realización, y que la intrusión en la esfera de la privacidad quede
reducida al mínimo posible.También
comprende este control la tramitación de reclamos de los particulares por
alegados daños causados por la actividad de inteligencia.
Este control es ejercido con variados instrumentos, según los
países. En primer lugar, supone la exigencia de autorizaciones para la
realización por parte de los organismos de inteligencia de actos intrusivos de
la privacidad.
En Latinoamérica, predomina la
realización de este control por parte de los órganos judiciales ordinarios. Tal
es el caso de Argentina –Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, artículos
18 y 19. La Ley de Comunicaciones de la República Dominicana –entre otros
casos- requiere autorización judicial. En el caso de Chile, regla las
interceptaciones de comunicaciones en la investigación penal la Ley N° 19696
–imponiendo la autorización judicial-. El Proyecto sobre el Sistema de
Inteligencia del Estado de ese país prevé asignar competencia para otorgar
autorizaciones para la ejecución de técnicas intrusivas y métodos
encubiertos a un Ministro de Corte de Apelaciones que ejerza
jurisdicción en el territorio en que se realizará la diligencia. Para este
efecto, cada Corte de Apelaciones designará a dos de sus miembros por el lapso
de dos años y la solicitud podrá ser presentada ante cualquiera de ellos (art.
30). El Proyecto de Ley de creación del Sistema Nacional de Inteligencia del
2000 de la República de Venezuela preveía la autorización judicial (art.
35) posición que se reitera en el Proyecto de Ley Orgánica de los Servicios
de Inteligencia actualmente en trámite.
Se debe tener en cuenta que la
vigencia en Latinoamérica de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo
artículo 11 establece, en su apartado 2, que
Nadie puede ser objeto de
ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en
la de su
familia, en su domicilio o en su correspondencia...y
en su apartado 3, que 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas
ingerencias o esos ataques... habrá de determinar, como ya sucedió en
Europa merced a la normativa y jurisprudencia comunitaria, la necesidad de
reglar cuidadosamente estos aspectos en los países que aún no lo han hecho9.
En Europa, el panorama es mucho más variado, aunque también es
mucho mayor el número de normas que regulan la utilización de técnicas
intrusivas de la intimidad respecto de la actividad de inteligencia.
Se
debe tener en cuenta la existencia de standards
como el Pacto Europeo de Derechos
Humanos (art. 8) conforme al cual no
podrá haber injerencia de autoridad pública en la vida privada o familiar, en
el domicilio o la correspondencia, a menos que se trate de una autorización
prevista en la ley y que constituya una medida necesaria en una sociedad
democrática.
Ello
no impone ciertamente un requisito de autorización judicial previa –inexistente en muchos países europeos-
sino la existencia de previsiones legales, controles, y una forma de control
judicial posterior.
Frecuente en Europa –del que un adecuado ejemplo es la Ley
de Regulación de Poderes Investigativos de 2000 del Reino Unido- es
establecer el otorgamiento de la autorización o mandamiento por un ministro –en
el caso, el Secretario de Estado- cuyo proceder está sujeto a revisión
por un Comisionado; existiendo posteriormente un Tribunal encargado de juzgar
eventuales abusos en el ejercicio de la actividad de inteligencia. En la
República de Croacia –Ley de Asuntos Internos- la facultad de autorizar
estas actividades es otorgada al Ministro del Interior, quien debe informar lo
más rápidamente posible al Presidente de la República del otorgamiento de
la autorización.
En normas de sumo interés, como es el caso de la Ley de los
Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 de Holanda, la autorización
que nos ocupa –relativas a la ejecución de medidas intrusivas de la
privacidad- está reservada al ministro relevante –el ministro del
que depende el organismo de inteligencia de que se trate, vale decir, el
Ministro del Interior y Relaciones del Reino si se tratara del Servicio de
Inteligencia General y de Seguridad, o el Ministro de Defensa si se tratara
del Servicio de Inteligencia y Seguridad Militar. Pero también puede
otorgarla en su nombre el jefe del organismo de inteligencia, o incluso
funcionarios facultados por escrito por él. Pero tales autorizaciones para la
realización de actos intrusivos deben ser enviadas al Ministro relevante, debiendo
elaborarse un informe escrito respecto del resultado de estas diligencias, sólo
factibles en caso de que la información no pudiera ser obtenida por medios no
intrusivos. Pero en casos determinados, como penetración en domicilios, la
autorización debe ser otorgada por el Ministro del Interior y Relaciones del
Reino: y la apertura de correspondencia requiere la autorización expresa de la Corte
de Distrito de La Haya.
Cabe señalar por otra parte que el ejercicio de estas
facultades está sujeta a diversos controles: una Comisión Supervisora –a
la que habremos de referirnos en detalle con posterioridad- el Ombudsman
Nacional, interviniendo también una Comisión Parlamentaria de Control, en
la Segunda Cámara.
En otros supuestos, como sucede con la Ley de Seguridad
Nacional de 1991 de Rumania, se requiere la emisión de un mandamiento por
parte del Procurador Fiscal.
También existen supuestos - en que los actos violatorios de la privacidad
requieren autorización judicial. como la Ley N° 40,Federación
Rusa promulgada el 3
de abril de 1995, sobre el Servicio Federal de Seguridad, o la más reciente Ley Reguladora
del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia del Reino
de España. El cuerpo normativo citado en último término establece un
procedimiento de autorización, a ser otorgada por un miembro del Tribunal
Supremo –de la Sala Penal o de la Sala en lo Contencioso Administrativo, según
el caso- designado previamente por el Pleno del Consejo General del Poder
Judicial. Esto nos introduce en otra diferenciación de interés: las
autorizaciones para actos intrusivos de la privacidad, cuando son confiadas al
órgano judicial, pueden estar a cargo del tribunal ordinario con jurisdicción
en el lugar de que se trate y competencia en razón de la materia, o ser
asignadas a uno o varios magistrados designados especialmente, generalmente de
muy alta jerarquía. En caso de tratarse de magistrados auténticamente
independientes es probablemente preferible este último sistema, por
garantizarse en mayor grado el secreto propio de la actividad que nos
ocupa.
1.7. ¿Qué características tienen los órganos
destinados al control externo de la
actividad de inteligencia?
Íntimamente
relacionada con los tipos y formas que reviste el control externo de
inteligencia, se encuentra la cuestión relativa a los órganos destinados
al ejercicio del referido control.
No
cabe duda que el Congreso constituye un símbolo del control, y que
constituye el órgano de control fundamental en los países democráticos.
En
materia de inteligencia el control es ejercido habitualmente a través de
Comisiones especializadas.
En
los países de Congreso unicameral, es habitual el ejercicio del control a
través de una Comisión permanente, integrante de la Cámara única.
En
aquellos que cuentan con dos Cámaras, el control puede tener lugar a través de
una Comisión Bicameral –como son los casos de la actual Comisión Bicameral
de Fiscalización de los Örganos y
Actividades de Inteligencia de
la Argentina, o la Comisión Mixta de Control de las Actividades de
Inteligencia de la República Federativa del Brasil, o la Comisión
Parlamentaria de Control de la República Italiana,
o bien la Comisión de Inteligencia y Seguridad del Reino Unido. También puede estar a cargo de
sendas Comisiones, constituidas en cada una de las Cámaras, como es el caso de
Estados Unidos de América,o
bien, como sucede en el Reino de Holanda, por una Comisión de control
exclusivamente en la Cámara baja (Segunda Cámara) –aunque el ejercicio en los
aspectos fundamentales del control ha sido confiado a una Comisión de
Supervisión formada por tres miembros no parlamentarios, designados por el
Parlamento, conforme a parámetros establecidos en la Ley.
Las
comisiones parlamentarias de inteligencia pueden ser de dictamen y control
–como sucede actualmente, con la Comisión Bicameral argentina, creada
por la Ley N° 25.520, - o bien exclusivamente de control, como es el caso de la
antigua Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de
Seguridad Interior e Inteligencia creada en Argentina por la Ley N° 24.059,
o con la Comisión Mixta brasileña.
Las comisiones parlamentarias de
inteligencia pueden tener un mecanismo de designación de sus miembros en razón
del cargo que desempeñan en el Congreso –presidentes de bloque parlamentario o
de determinadas comisiones, etc, como es el caso de la República Federativa de Brasil; o bien no
tener ese carácter y tener miembros designados sin tener en cuenta ninguna otra
circunstancia que su carácter de miembros del Parlamento, como es el caso de la
Comisión Bicameral argentina, de la Comisión Parlamentaria de Control italiana, etc. En los casos en los que esto no es así, es habitual que los miembros de la Comisión,
o bien los miembros que no son designados teniendo en vista una calidad determinada,
sean designados proporcionalmente a la representación de cada partido político
en la Cámara de que se trate. No obstante, también puede adoptarse otro
criterio, como acontece respecto a la Comisión de control de los gastos
reservados del Congreso de los Diputados de España, compuesta por un
miembro por cada uno de los bloques políticos representados en dicho Congreso,
o la Comisión para los Servicios de Información y Seguridad de la
Segunda Cámara del Reino de Holanda, que reúne a los jefes de los cuatro grupos
parlamentarios más importantes.
Existen
comisiones de control de inteligencia que tienen expresas facultades
investigativas –como es el caso de la Comisión Bicameral argentina, o
bien carecer de tales facultades. En este último grupo revistan Comisiones con
facultades de control relativamente limitadas, como sucede con la Comisión
Parlamentaria de Control italiana, la Comisión de Inteligencia y
Seguridad (parlamentaria) del Reino Unido y, en mayor grado en lo que a
limitación de facultades se refiere, la ya aludida Comisión española aún
después de la reforma del 2002, que otorgó a la aludida Comisión, además de la
facultad de control de gastos reservados que ya poseía, la facultad conocer
la información apropiada sobre el funcionamiento y actividades del nuevo
organismo, los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el
Gobierno y informe también anual que debe elaborar el Director del Centro
Nacional de Inteligencia de evaluación de actividades, situación y grado de
cumplimiento de los objetivos señalados para el período anterior, teniendo
además acceso a las materias clasificadas. Frente a tan limitadas
facultades –referidas, en esencia, al acceso y al conocimiento de
determinadas materias, parece difícil hablar de control parlamentario, como lo hace el
artículo 11 de la ley de creación del Centro.
Existen comisiones que tienen como
cometido el análisis de los gastos reservados. Tal es el caso de la Comisión
de Verificación de la República Francesa
como también, antes de la reforma producida en el año 2002, de la Comisión
de control de los gastos reservados del Congreso de los Diputados del Reino de
España. En otros casos, dicho control, si bien no aparece como único
cometido, sí constituye el fundamental. Tal es el caso de la Comisión
Ordinaria de Inteligencia del Congreso de la Repúblicadel
Perú, facultada para controlar el funcionamiento y la ejecución de los recursos presupuestales
del Consejo Nacional de Inteligencia, función que, como es obvio, se limita exclusivamente al referido Consejo y a la Dirección
Nacional de Inteligencia Estratégica, organismo de inteligencia dependiente
de dicho Consejo, pero que no incluye a los organismos de inteligencia de las
fuerzas armadas, del ministerio del Interior y de la Policía Nacional.
A las comisiones parlamentarias,
verdadero símbolo del control en materia de inteligencia, deben agregarse otros
órganos de control externo que, aún cuando designados por el Parlamento o con
su intervención, no pueden ser calificados como comisiones parlamentarias, en
razón de no estar integrados por miembros del Parlamento.
Es dable citar entre ellos, la ya
mencionada Comisión Supervisora prevista en la Ley de los Servicios
de Inteligencia y Seguridad del 2002 del Reino de Holanda. Se trata de una Comisión
cuyos miembros son propuestos en terna por la Comisión de la Segunda Cámara (Cámara
Baja) con competencia en materia de inteligencia, eligiendo el ministro
relevante –los ministros del Interior y Relaciones del Reino, de Defensa y
el Primer Ministro, dependiendo de los dos primeros los organismos de
inteligencia existentes y del tercero el órgano coordinador. Esta Comisión
tiene amplias facultades de verificación de la legalidad de la actividad de los
organismos de inteligencia y asiste al ministro encargado de verificar
denuncias de particulares.
Una evaluación del sistema de control a través
de una comisión no integrada por parlamentarios, pero designada por el
Parlamento, conduce a advertir que si bien este modelo tiene la desventaja de
carecer sus miembros de las facultades, inmunidades e influencia política
propia de los parlamentarios, en cambio brinda la ventaja de una dedicación full
time por parte de sus integrantes, inalcanzable por los parlamentarios, que
deben aunar a su desempeño en diversas obligaciones y a múltiples
responsabilidades de índole política, la necesidad de trabajar en sus
distritos.
Un modelo de control diverso es el
que en Europa combina una comisión
parlamentaria o de designación parlamentaria, con un Comisionado o un Ombudsman.
Con relación al instituto del Comisionado
en el Reino Unido, cabe señalar que tiene por misión el control del ejercicio
por parte del Secretario de Estado de la facultad conferida por la ley de
emitir “mandamientos” (warrants) facultando la realización de actos
intrusivos de la privacidad.
A
partir de la sanción de la Ley de Regulación de Poderes Investigativos del
2000, existen en el Reino
Unido, en relación a la actividad de inteligencia, el Comisionado de
Intercepción de Comunicaciones, y el Comisionado de los Servicios de
Inteligencia. Tienen por función controlar el ejercicio de la mentada
facultad en materia de intercepción de comunicaciones, por una parte, y de
otros actos intrusivos de la privacidad, por la otra. Tales Comisionados deben ser designados por el Primer Ministro, debiendo ser la persona
designada una persona que desempeñe o haya desempeñado un alto cargo judicial.
En materia de tratamiento de los reclamos de los particulares derivados de la actividad de inteligencia, merece señalarse que, generalmente, las comisiones de supervisión, parlamentarias o no, que poseen facultades investigativas, se hallan habilitadas para la consideración de tales denuncias, como sucede con la Comisión Permanente “R” del Reino de Bélgica, o bien la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Inteligencia de la Argentina.
En
los casos en los cuales la Comisión supervisora carece de facultades
investigativas, suele asignarse a otro órgano la tarea de examinar los reclamos
de particulares.
Es
el caso –entre otros- en el Reino Unido, del Tribunal creado en la Sección 65
de la Ley de Regulación de Poderes Investigativos del 2000.
1.7. ¿Cuál es el contenido del
control?
Cabe
considerar el contenido del control de la actividad de inteligencia.
El control de la actividad de
inteligencia supone, en primer lugar la verificación de la legitimidad de
las actividades desarrolladas.
Podemos distinguir, en materia de control
de legitimidad, dos modos fundamentales de ejercicio: control de oficio
o a requerimiento de determinado órgano gubernamental, por una parte, y por
denuncias de particulares, por la otra. También en este último aspecto es
preciso distinguir entre las denuncias que procuran el ejercicio de acciones
correctivas sobre funcionarios de inteligencia a quienes se imputan
infracciones, y aquellas que pretenden una reparación pecuniaria.
Un aspecto importante del control es
el relativo al cumplimiento por parte de los órganos y organismos de
inteligencia, respecto a las normas que reglan su competencia. Un órgano que realiza
actividades que exceden su competencia está quebrantando la ley, y a la vez
incursionando, ya sea en la esfera de la libertad de los ciudadanos, o bien en
la competencia de otro órgano u organismo. También en este aspecto existen
consideraciones relativas a la eficacia: la duplicación de
funciones o tareas, constituye una de las causas más frecuentes de gasto
inútil, en la actividad de inteligencia. De allí la importancia de contar con normas
claras en materia de competencia, y
de verificar su cumplimiento.
Pero
el aspecto fundamental es, sin duda, el control relativo a la legitimidad de las
actividades de inteligencia en sí. Tales actividades deben responder
estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias en
vigencia, en tanto sean realizadas en el propio país, donde rigen dichas
normas. En cuanto a las que tienen lugar en el exterior, deben responder estrictamente
a las directivas emanadas de los conductores de la política exterior y de
defensa, absteniéndose, obviamente, de actuar en forma autónoma. Debe en todo
caso observarse la disciplina, sin que ella, no obstante, justifique el
quebrantamiento del orden jurídico del país propio.
Por
otra parte, preciso es señalar que el control en materia de inteligencia, si
aspira a constituir un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad,
debiera también incluir la forma en que
la misma es conducida, y las distintas tareas que dicha actividad incluye.
Ya sea que se adopte la clásica
consideración del proceso de producción de la inteligencia como un ciclo, ‑tal
como lo hace la doctrina de inteligencia argentina entre muchas otras, que
incluye el planeamiento de la producción, la obtención, la elaboración y la
diseminación, como etapas dinámicas y consecutivas; o bien que se adopte la
concepción propuesta por Arthur S. Hulnick
de considerar dicho proceso como una matriz de funciones interconectadas y
fundamentalmente autónomas, lo cierto es que múltiples son los aspectos que
deben constituir objeto del control.
El primer aspecto a considerar es la
dirección, aspecto común a las distintas funciones de la actividad de
inteligencia. Esta función, que implica la conducción de la misma, plantea la
prioritaria necesidad de la objetividad, así como de su ejercicio alejado de la
coyuntura política circunstancial, lo que no excluye una adecuada relación con
los formuladores de política, que permita una adecuada determinación de las
necesidades de inteligencia de aquellos, y su adecuada satisfacción.
En segundo lugar, revisten
importancia los requerimientos, como objeto del control.
Si bien se supone que los
requerimientos fluyen desde la conducción del Estado y particularmente, desde
los formuladores de políticas, lo cierto es que en la práctica, múltiples son
los orígenes de los mismos. Ciertamente que es deseable que sean los consumidores
de inteligencia el origen fundamental de los requerimientos, porque así
habrá de cumplirse la condición fundamental de que la inteligencia sea útil a
quienes deben utilizarla y no mero reflejo de percepciones o deseos de los
organismos de inteligencia.
No obstante, muy frecuentemente los requerimientos se originan a partir de las percepciones que
los máximos funcionarios del campo de la inteligencia tienen de las necesidades
en dicha materia de los consumidores de la misma, sin perjuicio de las
solicitudes que éstos formulen directamente. También los requerimientos suelen
generarse dentro del sistema de inteligencia, como fruto de las inquietudes de
los analistas respecto del tipo de inteligencia que, según suponen, deberían
proveer a sus destinatarios políticos. Asimismo, los hechos pueden
constituir fuentes de requerimientos.
También debe ponerse atención en la obtención,
que comprende la búsqueda y reunión de información para la elaboración de
inteligencia. En este aspecto, el planeamiento de la obtención ‑que
incluye los requerimientos, los organismos de inteligencia a emplear para su
satisfacción, y la oportunidad de elevación de la información solicitada‑
constituye un documento clave para la tarea de control. Así como los
requerimientos establecen que habrá de hacerse, a través del planeamiento de la obtención se decide quién
lo hará.
Tanto la obtención, como la
posterior elaboración, plantean interesantes interrogantes desde el
punto de vista del control. La obtención, en cuanto al valor y a la
confiabilidad de la información conseguida. Idénticos interrogantes se plantean
con motivo de la elaboración, especialmente en la etapa de análisis de la misma,
agregándose además los relativos a la idoneidad de la metodología utilizada, y
la eficacia del proceso de revisión.
Finalmente, la etapa de diseminación
plantea la cuestión relativa a la entrega de los productos de inteligencia
a los consumidores apropiados, fundamentalmente desde el punto de vista de la
utilidad que pueden obtener del material recibido. Es preciso que la
inteligencia llegue en forma adecuada y oportuna a quienes requieren de la
misma para la elaboración de las políticas.
Aspectos como los reseñados, y en
definitiva todo cuanto pueda hacer a la calidad del producto (la
información e inteligencia producidas), la capacidad de los directores,
la oportunidad en que ese producto es hecho llegar a sus consumidores, la
adecuada relación entre productores y consumidores, facilitando que el
producto responda a las auténticas necesidades de los últimos, debieran
constituir materia no solamente del control a realizarse en el seno del propio
órgano ejecutivo, sino también de un control parlamentario que aspire a no ser
meramente reactivo frente a fallas o escándalos, y que procure, busque y premie
la economía, eficiencia y eficacia, colaborando al propio tiempo con el órgano
ejecutivo en la formulación de políticas para el sector.
Un aspecto no exento de importancia
es el relativo a que el control debe obrar no solamente tendiendo a determinar
las falencias que pudieran existir, sino a estimular aquellos logros que se
adviertan.
Otro
aspecto de indudable importancia para la determinación de la eficiencia y
eficacia en la actividad de inteligencia, está constituido por la
verificación de la eficiencia del gasto a través del examen de los
resultados obtenidos, y, concretamente, de los productos (información e
inteligencia) obtenidos por cada área, contrastados contra el gasto efectuado
por cada una de ellas.
2.
El control público de la actividad de
inteligencia en Europa: breve visión.
Complementando el análisis
comparativo efectuado precedentemente, cabe destacar que el control público de
la actividad de inteligencia en Europa reconoce un grado importante de
evolución, aunque con evidentes diversidades, según los países.
Uno de los países que poseen un grado más incipiente de control es la
República Francesa, que si bien posee el importante control ministerial dentro
del órgano ejecutivo –recordemos que sus organismos de inteligencia civil
fundamentales, la Dirección General de la Seguridad Exterior y la Dirección
de Vigilancia del Territorio, dependen respectivamente de los ministerios
de Defensa y de Interior (en el último caso, a través de la Dirección
General de la Policía Nacional) no posee un órgano de control externo
comprensivo de la generalidad de los aspectos de la actividad de inteligencia,
a pesar de haber recientemente implementado,
como ya refiriéramos, un control referido al gasto, aspecto no menor.
El
caso del Reino de España representa un modelo algo más avanzado, pero todavía
significativamente limitado en esta materia. Al igual que el caso
precedentemente aludido, comenzó la actividad de control con la creación, por
Ley 11/95 del 11 de mayo de 1995 sobre utilización y control de los fondos
reservados, de la Comisión de control de los gastos reservados. La
sanción de la Ley de creación del Centro Nacional de Inteligencia del 2002 implicó
el otorgamiento a dicha Comisión, además de la facultad de control de gastos
reservados que ya poseía, de la facultad
de conocer la información apropiada sobre el funcionamiento y
actividades del nuevo organismo, los objetivos de inteligencia establecidos
anualmente por el Gobierno y del informe también anual que debe elaborar el
Director del Centro Nacional de Inteligencia de evaluación de actividades,
situación y grado de cumplimiento de los objetivos señalados para el período
anterior, teniendo además acceso a las materias clasificadas.
Se
trata aún, como puede advertirse, de limitadas facultades –referidas, en
esencia, al acceso y al conocimiento de determinadas materias-
por lo que pese al título del artículo 11 de la Ley de creación del Centro, no
parece fácil todavía hablar en el caso español de un control parlamentario real.
De
todos modos, debe recordarse la existencia ya señalada de una instancia de
control creada por la ley referida en el órgano ejecutivo, la Comisión
Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida en el
artículo 6, cuyas facultades son bastante más significativas –lo que pareciera
sugerir que se ha preferido colocar el peso del control de esta actividad en el
órgano ejecutivo- así como la sanción de la también mencionada Ley
Reguladora del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia.
El
caso de la República Italiana, uno de los sistemas de control más antiguos de
Europa, es también el de uno de los
controles parlamentarios que aparentan menor fortaleza; aunque es
preciso reconocer en este caso la concurrencia del control ministerial sobre
cada uno de los organismos fundamentales de inteligencia y de la importante
instancia de conducción y control en el órgano ejecutivo que significa el Comité
interministerial para la información y la seguridad, instituido en la Ley N° 801 del 24 de Octubre de 1977 de la
República Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente
del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo
fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad.
El
control parlamentario en sí, ejercido por la Comisión Parlamentaria de
Control creada por la ley precedentemente referida, tiene como objetivo
asegurar que la actividad de inteligencia tenga lugar conforme a los principios
enunciados en la Ley Nº 801, pudiendo para ello requerir al Presidente del
Consejo de Ministros y al ya citado Comité Interministerial, las características
principales de la estructura y de la actividad de los servicios de información
y de seguridad. Adviértase que además de deber valerse de una fuente
indirecta, las facultades de obtención de información no parecen tener
suficiente amplitud. Por otra parte, el Presidente del Consejo puede oponerse a
las solicitudes de información de la Comisión arguyendo la necesidad de
proteger el secreto de Estado en determinada cuestión, ante lo cual la Comisión
puede decidir por mayoría de sus miembros dirigirse a ambas Cámaras
legislativas para considerar la responsabilidad política del funcionario
denegante. Aunque ciertamente en un régimen parlamentario esta medida puede
provocar la caída del gobierno, se trata de una instancia extrema y de difícil
utilización. Tampoco posee la Comisión facultades de control en materia de fondos
reservados.
Constituyen modelos que implican
controles más completos, países como la República Federal de Alemania, los
Reinos de Holanda y de Bélgica, que de modo diverso, suman a adecuados
mecanismos de coordinación y control en el órgano ejecutivo, controles externos
a través de comisiones parlamentarias –Alemania- y Comisiones Parlamentarias
combinadas con Comisiones de supervisión designadas por el Parlamento –Holanda
y Bélgica- así como mecanismos
autorizatorios para medidas intrusivas de la privacidad. El control comprende,
además de la legitimidad de las actividades de inteligencia, la verificación de denuncias de particulares
relativas a la actividad de inteligencia, controles relativos a las políticas y
a los gastos de inteligencia.
El control que tiene lugar en el
Reino Unido, de modo tal vez algo más limitado, comprende actualmente también
los aspectos precedentemente referidos.
Resta
considerar el caso de los países del Este de Europa, en los cuales ha existido
un significativo movimiento de reforma de la actividad de inteligencia y de
establecimiento de controles.
Cabe señalar que con anterioridad a este cambio, en la Unión Soviética
coexistían un organismo de inteligencia exterior e interior de inteligencia
política, económica y en ciertos aspectos militar, con amplias competencias en
materia de inteligencia en el propio territorio y respecto de los propios
ciudadanos y residentes, que con rango ministerial dependía directamente del
máximo nivel del Estado –el Comité para la Seguridad del Estado, conocido
por sus siglas en ruso, K.G.B.- y un organismo de inteligencia militar
dependiente del Estado Mayor General de las fuerzas armadas soviéticas, el
Organismo de Inteligencia del Estado Mayor, conocido por sus siglas G.R.U..
En
los países bajo control soviético existían estructuras de inteligencia de
dependencia y competencias similares a las del K.G.B., tales como Stasi en
Alemania Oriental, Securitate en Rumania, etc.
Tales
sistemas desaparecieron, siendo suplantados por otros que presentaron cambios
significativos respecto de sus precedentes.
En
distintos casos, el antiguo organismo monolítico fue dividido en dos,
asignándose a uno la inteligencia exterior, y a otro, la inteligencia interior
y contrainteligencia, como fueron los casos de Bulgaria, Federación Rusa y
Rumania.
Por
otra parte, fueron establecidos mecanismos de control que incluyeron: la
creación de Comisiones parlamentarias específicas para el control de la
actividad de inteligencia, como la Comisión Bicameral de Control creada
por la Ley de Operación y control del Servicio de Inteligencia Rumano, o
bien por Comisiones de Control no integradas por parlamentarios pero designadas
por el Parlamento, como sucede con la Comisión del
Control de la Legalidad del Trabajo de la Dirección para la Protección del
Orden Constitucional de la República de Croacia.
Cuentan también con mecanismos
autorizatorios para la adopción de medidas intrusivas de la privacidad, como la
autorización del Ministro del Interior con informe inmediato al Presidente de
la República, como sucede en la República de Croacia, o por el Fiscal Público,
en el caso de Rumania.
3.
El control público de la actividad de inteligencia en América Latina: sucinto
análisis de la situación en determinados países.
3.1. Argentina.
Con anterioridad a la sanción de la Ley Nº
24.059 de Seguridad Interior, la Argentina carecía de órganos dedicados
específicamente al control de la actividad de inteligencia.
Sus estructuras en materia de
inteligencia sufrieron la influencia de décadas de gobiernos militares que, con
breves interregnos de gobiernos civiles sujetos a fuertes condicionamientos,
caracterizaron la realidad política argentina entre 1955 y 1983.
Por otra parte, la estructura
orgánico-funcional de inteligencia argentina tampoco favorece el control.
En efecto; la concentración de las
funciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia en un
organismo de inteligencia civil, dependiente directamente del Presidente de la
Nación –la Secretaría de Inteligencia de Estado, denominada a partir de
la Ley N° 25.520 Secretaría de Inteligencia, incorporando a partir de
dicha ley las competencias en materia de dirección general del Sistema de
Inteligencia Nacional y de producción de inteligencia estratégica nacional
asignándose a su titular rango y jerarquía de Ministro,
con competencias definidas con amplitud y sin distinguirse entre los ámbitos
externo e interno del país y entre los ciudadanos y residentes y extranjeros;
su coexistencia con organismos de inteligencia militares con significativa
autonomía y amplia tradición de
dedicación a la inteligencia interior que, aún cuando fuertemente disminuida,
continúa existiendo,
configuran un cuadro que no facilita el control.
También
debe señalarse que con anterioridad a la restauración de la vigencia del
sistema democrático el 10 de diciembre de 1983 y de la entrada en vigencia de
la Ley 23.023 reformatoria de la Ley de Ministerios 22.520, nueva norma dictada
a instancias del nuevo gobierno, estatutariamente tanto el Secretario de
Inteligencia de Estado, como el Secretario de la Central Nacional de Inteligencia,
debían estatutariamente tener el carácter de oficiales militares. La reforma
legal indicada dejó sin efecto tal requisito, designándose al frente de la
Secretaría de Inteligencia de Estado y de la Central Nacional de Inteligencia a
funcionarios civiles.
Aunque
una historia de la actividad de inteligencia argentina, aún sumaria, excedería
notoriamente los alcances de este trabajo,
es dable señalar que a partir del momento indicado el gobierno civil
comenzó a ejercer cierto control
respecto de la actividad de inteligencia civil, limitado no obstante por las
características de los organismos y las limitaciones en materia de personal
idóneo y medios materiales para el ejercicio del control.
La
sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1992) se tradujo en un
cambio significativo de esa situación, estableciéndose mecanismos
institucionales de control parlamentario, si bien, como se verá, su
funcionamiento fue parcial.
En el Tìíulo IV de dicha Ley fue
creada una Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades
de Seguridad Interior e Inteligencia, compuesta por ocho miembros de la
Cámara de Senadores e igual número de miembros de la Cámara de Diputados,
designados por las Cámaras respectivas.
Le fue
asignada la misión de ejercer la
supervisión y control de
los órganos y
organismos de seguridad
interior e inteligencia actualmente existentes, de los creados por la
presente ley y de
todos los que se crearan en el futuro.(artículo
33).
Estableció, asimismo, el artículo 35, que La comisión
verificará que el funcionamiento de los
órganos y organismos referidos en el artículo
33, se ajuste estrictamente
a lo preceptuado
en las normas constitucionales, legales
y reglamentarias vigentes,
constatando la estricta
observancia y respeto de las
garantías individuales consagradas
en la Constitución Nacional,
así como de las disposiciones contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos denominada "Pacto de San José de Costa Rica",
incorporada a nuestro
ordenamiento legal por ley
23.054.
Examinando las facultades de la Comisión desde
el ángulo de los dos puntos de vista que requiere el control ‑legitimidad
y eficacia‑ necesario es puntualizar que el control parlamentario
establecido por la legislación argentina era, fundamentalmente, un control
de legitimidad.
Con relación al funcionamiento de la
Comisión, cabe recordar que en un
proyecto del diputado de la Unión Cívica Radical Jesús Rodríguez, se calificó a
la Comisión Bicameral como “Una experiencia deslucida”.
Se debe señalar que con motivo de la
investigación del asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas,
hecho que conmocionó a la opinión pública argentina, la Comisión realizó
algunas diligencias, solicitando informes y convocando a declarar a altos
funcionarios e inclusive a un empresario al que se atribuía participación en
los hechos.
La Comisión emitió un informe
destacable, por ser el primer reconocimiento público por representantes de los
partidos de gobierno y oposición de la necesidad de efectuar reformas en
materia de inteligencia.
Un balance de la actividad de la
Comisión creada por la Ley N° 24.059 no provoca excesivo entusiasmo.
Durante ese período menudearon
denuncias sobre irregularidades en la actividad de inteligencia, habiéndose
podido contabilizar sólo una acción efectiva por parte de la Comisión, ejercida
respecto de la Dirección de Inteligencia Interior de la Secretaría de Seguridad
Interior, a poco de su puesta en funcionamiento (1993).
No obstante, el balance debe también
considerar que se creó un ámbito institucional ante el cual los organismos de
inteligencia deben informar anualmente acerca de sus actividades –aspecto que
se cumplimenta- y que organiza periódicos briefings en los cuales los
aludidos organismos exponen respecto de su actividad.
También en dicho ámbito el
Secretario de Inteligencia de Estado debe informar al Congreso cuando son
denunciadas irregularidades en la actividad de inteligencia.
Aunque la actividad de la Comisión
no supera el requerimiento y la recepción de informes, parece evidente cuanto
menos que se constituyó un ámbito ante el cual los órganos de inteligencia
debían dar informes y que, al menos teóricamente, contaba con facultades para
realizar investigaciones.
Como consecuencia de
la sanción de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en lo
relativo al control parlamentario, se creó la Comisión Bicameral de
Fiscalización de las Actividades de Inteligencia, asignándosele, conforme a
lo dispuesto en el artículo 32 de la ley, la facultad de supervisar a los
organismos pertenecientes al Sistema de Inteligencia Nacional...con la
finalidad de fiscalizar que su funcionamiento se ajuste estrictamente a las
normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, verificando la
estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la
Constitución Nacional, así como también a los lineamientos estratégicos y
objetivos generales de la política de Inteligencia Nacional.
También
estableció que La Comisión Bicameral tendrá amplias facultades para
controlar e investigar de oficio. A su requerimiento, y con los recaudos
establecidos en el art. 16, los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional
deberán suministrar la información o documentación que la Comisión solicite.
Cabe
consignar que, no obstante, no se detallaron las amplias facultades a
que se refiere la norma, lo que puede determinar dificultades interpretativas a
la hora de ejercerlas.
Por
otra parte, la disposición relativa al suministro de información o
documentación que la Comisión solicite deberá ser efectuada por los organismos
del Sistema Nacional de Inteligencia con los recaudos establecidos en el
art. 16, constituye otro punto que muy probablemente habrá de producir
polémicas, teniendo en cuenta que el segundo párrafo del artículo 16 dispone,
con relación a la información clasificada, que El acceso a dicha información
será autorizado en cada caso por el Presidente de la Nación o el funcionario en
quien se delegue expresamente tal facultad, con las excepciones previstas en la
presente ley; y que dicha facultad fue delegada en el Secretario de
Inteligencia en virtud de lo dispuesto en el decreto 950-2002, reglamentario de
la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional.
Aunque
una interpretación razonable de la Ley N° 25.520 debería concluir que los
requerimientos de documentación clasificada de la Comisión Bicameral constituyen
una de las excepciones aludidas en el inciso 2° del artículo 16 –única
interpretación conciliable con las amplias facultades para controlar e
investigar de oficio de la Comisión, a que se refiere el art. 32 –no
pareciendo posible investigar en materia de inteligencia si no se tiene acceso
a información clasificada- y que la interpretación contraria equivale
simplemente a sujetar a la investigación a la voluntad del investigado, preciso
es reconocer que la cuestión no es suficientemente clara.
Asimismo,
el artículo 33 dispuso que En lo concerniente a las actividades de
inteligencia, el control parlamentario abarcará:
1. La consideración,
análisis y evaluación de la ejecución del Plan de Inteligencia Nacional.
2. La consideración del
Informe Anual de las Actividades de Inteligencia, de carácter secreto, que será
elaborado por la Secretaría de Inteligencia y remitido a la Comisión Bicameral
dentro de los diez días de iniciado el período de sesiones ordinarias.
3. La recepción de las
explicaciones e informes que se estime convenientes de acuerdo con lo prescrito
en el Artículo 71 de la Constitución Nacional.
4. La elaboración y
remisión en forma anual al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación
de un informe secreto con los siguientes temas:
a. El análisis y
evaluación de las actividades, funcionamiento y organización del Sistema de
Inteligencia Nacional en función de la ejecución del Plan de Inteligencia
Nacional.
b. La descripción del
desarrollo de las actividades de fiscalización y control efectuadas por la
Comisión Bicameral en cumplimiento de sus misiones, con la fundamentación
correspondiente.
c. La formulación de
recomendaciones para el mejoramiento del Funcionamiento del Sistema de
Inteligencia Nacional.
5.Emitir opinión con
relación a todo proyecto legislativo vinculado a las actividades de
inteligencia.
6. La recepción de
denuncias formuladas por personas físicas y jurídicas sobre abusos o ilícitos
cometidos en el accionar de los organismos de inteligencia y la investigación
de las mismas.
7. El contralor de los
planes de estudio empleados por la Escuela Nacional de Inteligencia para la
formación y capacitación del personal.
Como puede advertirse, a diferencia de su predecesora, la
Comisión Bicameral es a la vez órgano de supervisión y fiscalización y
comisión parlamentaria de dictamen sobre proyectos legislativos.
También, y de modo coherente con la asignación de
facultades investigativas, la ley la faculta a recibir denuncias relativas a
ilícitos atribuidos a los organismos de inteligencia y a investigarlas. Se
trata de una facultad que habrá de demandar a la Comisión un significativo
esfuerzo y el desarrollo de una estructura técnica para su debido ejercicio.
Una facultad de significativo interés y de gran
importancia es la relativa al contralor de los planes de estudio empleados
por la Escuela Nacional de Inteligencia para la formación y capacitación del
personal. La formación del personal de inteligencia constituye un aspecto
al que la ley, correctamente, ha asignado gran importancia.
Otro aspecto del control parlamentario es el
relativo a las interceptaciones de comunicaciones, que se suma a las exigencias
de orden o dispensa judicial y de
autorización judicial previa establecida en los artículos 5 y 18 de la ley.
Prevé al respecto el artículo 34 que La Comisión
Bicameral estará facultada para requerir de la Dirección de Observaciones
Judiciales (DOJ) de sus delegaciones en el interior del país y de las empresas
que prestan o presten en el futuro servicios telefónicos o de telecomunicaciones
de cualquier tipo en la República Argentina, informes con clasificación de
seguridad que contengan el listado de las interceptaciones y derivaciones que
se hayan realizado en un período determinado.
Corresponderá
a la Comisión Bicameral cotejar y analizar la información y controlar que tales
oficios hayan respondido a
requerimientos judiciales.
Se
debe señalar que la ley asigna a la propia Secretaría de Inteligencia, a
través de la Dirección de Observaciones Judiciales de dicha Secretaría,
el rol de único organismo facultado para la realización de interceptaciones de
comunicaciones.
Se
trata de una disposición altamente discutible en materia de interceptaciones
ordenadas en causas penales, dados tanto el potencial de violación de la
privacidad de las personas, como también la posibilidad de que se trate de una
investigación relativa a funcionarios públicos, caso en que un organismo
dependiente directamente del Poder Ejecutivo tendría conocimiento anticipado de
las investigaciones, con riesgo de lesión de la independencia del Poder
Judicial.
De
todos modos, la ley, en su artículo 22,
estableció como recaudos para las interceptaciones telefónicas los
siguientes:
Las
órdenes judiciales para la interceptación de las comunicaciones telefónicas
serán remitidas a la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) mediante
oficio firmado por el juez, con instrucciones precisas y detalladas para
orientar dicha tarea.
El
juez deberá remitir otro oficio sintético, indicando exclusivamente los números
a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitirá a la
empresa de servicios telefónicos responsable de ejecutar la derivación de la
comunicación.
Los
oficios que remite la DOJ y sus delegaciones del interior a las empresas de
servicios telefónicos, deberán ser firmados por el titular de la Dirección o de
la delegación solicitante.
Cabe
señalar que la ley no estableció este tipo de recaudos para la interceptación
de comunicaciones no telefónicas, a pesar de autorizarlas y de
establecer respecto de ellas el requisito de la autorización judicial
(artículos 5 y 18).
Con
relación a las interceptaciones telefónicas, preciso es señalar que se
establece un trámite caracterizado por: a) autorización judicial; b) como
consecuencia, dos oficios del juez a la Dirección de Observaciones
Judiciales: uno detallado –conteniendo instrucciones precisas y detalladas para
orientar dicha tarea- y otro sintético, indicando exclusivamente los
números a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitirá a
la empresa de servicios telefónicos responsable de ejecutar la derivación de la
comunicación.
Consiguientemente,
el control que habrá de realizar la Comisión Bicameral consistirá en
confrontar el listado de interceptaciones que le remitirá la Dirección de
Observaciones Judiciales con un similar listado que habrá de requerir de
las empresas telefónicas de solicitudes de la referida Dirección a las que se
adjuntara el oficio sintético aludido.
Otro
capítulo de interés es el relativo al control de los gastos reservados.
En
tal sentido, el artículo 37 establece que La Comisión Bicameral será
competente para supervisar y controlar los "Gastos Reservados" que
fueren asignados a los componentes del
Sistema de Inteligencia Nacional. A tales fines podrá realizar cualquier acto
que se relacione con su competencia, en especial:
1. Entender e intervenir
en el tratamiento del proyecto de ley de presupuesto nacional que el Poder
Ejecutivo remita al Congreso de la Nación. A tales fines el Poder Ejecutivo
enviará toda la documentación que sea necesaria, en especial:
a. Un anexo conteniendo
los montos asignados o ejecutados por jurisdicción que tengan el carácter de
gastos reservados, confidenciales, secretos o de acceso limitado o restringido.
b. Un anexo con
clasificación de seguridad, conteniendo finalidad, programa u objeto del gasto.
2. Exigir la colaboración
de todos los organismos de inteligencia contemplados en la presente ley, los
que estarán obligados a suministrar los datos, antecedentes e informes
relacionados con el ejercicio de sus funciones. En aquellos casos de estricta
necesidad, también podrá requerirse fundadamente la documentación a que alude
el Artículo 39 de la presente ley.
3. Controlar que los
fondos de carácter reservado hubiesen tenido la finalidad prevista en la
asignación presupuestaria.
4. Elaborar anualmente
un informe reservado para su remisión al Congreso de la Nación y al Presidente
de la Nación que contenga:
a. El análisis y
evaluación de la ejecución de los gastos reservados otorgados a los organismos
de inteligencia.
b. La descripción del
desarrollo de las actividades de supervisión y control efectuadas por la
Comisión Bicameral, así como las recomendaciones que ésta estimare conveniente
formular.
Cabe
señalar que el artículo 39 –de modo coherente con la naturaleza de estos
gastos- establece que Las erogaciones efectuadas durante el ejercicio serán
documentadas mediante acta mensual firmada por los funcionarios responsables
del organismo o dependencia correspondiente, que servirá de descargo ante la
Contaduría General de la Nación.
Cabe
señalar que además de la obvia posibilidad de confrontar el anexo previsto en
el punto 1b con las actas a que se refiere el artículo 39, de requerir la
declaración de los funcionarios responsables del organismo, de examinar los
movimientos de cuentas bancarias y otras
medidas que puedan adoptarse respecto de gastos que prima facie aparezcan
como inadecuados o excesivos, o no correspondientes a la finalidad y objeto denunciados,
probablemente un control fundamental que puede realizarse es aquel que
contraste el gasto realizado con el producto obtenido: la cantidad y,
por sobre todo, la calidad de la información obtenida y de la
inteligencia producida, aspectos fundamentales en toda evaluación que se
efectúe al respecto.
3.2.
República Federativa de Brasil.
Con relación a la República Federativa de Brasil, debemos
señalar que el primer avance hacia el control de la actividad de inteligencia
estuvo constituido a nuestro juicio por la sanción de la Ley Nº 9.883 del 7 de
diciembre de 1999, que instituye el Sistema Brasileño de Inteligencia y
que crea la Agencia Brasileña de Inteligencia –ABIN-.
En materia
de control, la ley dispone en su artículo 6º que El control y la
fiscalización externos de la actividad de inteligencia serán ejercidos por el
Poder Legislativo en la forma que será establecida en acto del Congreso
Nacional.
Integrarán el
órgano de control externo de la actividad de inteligencia los líderes de la
mayoría y de la minoría de la Cámara de Diputados y del Senado Federal, así
como los Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores y Defensa
Nacional de la Cámara de Diputados y del Senado Federal.
El acto a que se refiere el párrafo inicial de este artículo
definirá el funcionamiento del órgano de control y la forma de desarrollo de
los trabajos con miras al control y a la fiscalización de los actos derivados
de la ejecución de la Política Nacional de Inteligencia (artículo 6º).
La ley prevé, por otra parte, que antes de ser fijada por el
Presidente de la República, la Política Nacional de Inteligencia será remitida
al examen y sugestiones del órgano competente de control externo de la
actividad de inteligencia (artículo 5º).
La norma
prevé el establecimiento de una Comisión Bicameral Parlamentaria de control de
carácter selectivo, es decir, cuyos miembros la integran en razón de
tener otros cargos dentro del Parlamento.
Cabe señalar que
la norma reglamentaria del Congreso –resolución conjunta- está todavía
en trámite, no obstante lo cual la Comisión ya se encuentra en funcionamiento,
habiendo emitido dictamen respecto de la Política de Inteligencia y
requerido la presencia de funcionarios de inteligencia, entre otras medidas. Se
anuncia la próxima sanción de la norma reglamentaria, que ha sido concebida en el sentido de dotar de
significativas facultades a la Comisión.
En materia de
control por parte del órgano ejecutivo, prevé el artículo 5º que La
ejecución de la Política Nacional de Inteligencia, fijada por el Presidente de
la República, será llevada a efecto por la ABIN, bajo supervisión de la Cámara
de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno.
3.3.
República de Perú.
Perú ha sido
en Latinoamérica, a nuestro conocimiento, el tercer país en establecer una
Comisión específica con la función de controlar la actividad de inteligencia.
En efecto. la Ley N° 22.479, de reforma de la actividad de
inteligencia, dispuso la creación del Consejo Nacional de Inteligencia, órgano
dependiente del Consejo de Defensa Nacional y que tiene a su cargo la
conducción y control de la actividad de inteligencia en Perú, así como la
producción de inteligencia estratégica nacional. Está integrado por el Director
Nacional de Inteligencia Estratégica, el Jefe del Departamento Inteligencia del
Estado Mayor Conjunto, el Director de Inteligencia del Ministerio del Interior,
y representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y Economía. De
dicho Consejo depende la Dirección Nacional de Inteligencia
Estratégica (DINIE), organismo de inteligencia que aúna las funciones de
órgano del Consejo encargado de establecer prioridades, efectuar
requerimientos, y supervisar la actividad de inteligencia, con las de
producción de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia.
Por otra
parte, depende del Ministerio del Interior la Dirección General de
Inteligencia del Ministerio del Interior (DIGEMIN) organismo con funciones
de inteligencia interior e inteligencia criminal, y el organismo de
inteligencia de la Policía Nacional.
Asimismo, del
Ministerio de Defensa dependen los organismos de inteligencia de las tres
fuerzas armadas, que aúnan funciones propias de la defensa nacional con otras
de seguridad interior, especialmente teniendo en mira el conflicto interno que
ha soportado y que aún residualmente debe enfrentar hoy la República del Perú.
En materia de
control y sin perjuicio de la tarea en el órgano ejecutivo del Consejo
Nacional de Inteligencia, la ley contempla a la Comisión Ordinaria de
Inteligencia del Congreso, con la facultad de controlar el
funcionamiento y la ejecución de los recursos presupuestarios del Consejo
Nacional de Inteligencia. Aunque
puede entenderse que tal control comprende a la Dirección Nacional de
Inteligencia Estratégica, no parece comprender a los organismos de inteligencia
de las Fuerzas Armadas, teniendo además, como puede verse, una función muy
limitada.
No obstante,
parece evidente que la ley en cuestión implica una significativa mejora
respecto de la situación preexistente, caracterizada por una estructura
caracterizada por la presencia del Servicio Nacional de Inteligencia peruano
–controlado por el cuestionado Vladimiro Montesinos- y los organismos de
inteligencia de las fuerzs armadas, con amplias facultades e inexistencia de
controles.
3.4. República de Guatemala.
En la República de Guatemala, cabe destacar que en el marco de los Acuerdos
de Paz celebrados entre el Gobierno de la República y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca, ente coordinador de las
organizaciones que enfrentaban con las armas al gobierno, fue suscripto el Acuerdo
de Fortalecimiento del Poder Civil
El
acuerdo en cuestión prevé el establecimiento de un sistema de información e
inteligencia caracterizado por la limitación de las actividades de la Dirección
de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional –organismo de
inteligencia militar que tradicionalmente ha posído amplias facultades y
funciones en materia de seguridad interna- a las funciones asignadas al
Ejército por la Constitución y las reformas contempladas en el presente
acuerdo, vale decir, defensa de la soberanía del país y de la integridad
de su territorio
Se
prevé la creación de un Departamento de inteligencia civil y análisis de
información bajo dependencia del Ministerio de Gobernación, con la función
de recabar información para combatir el crimen organizado y la delincuencia
común por los medios y dentro de los límites autorizados por el ordenamiento
jurídico y en estricto respeto a los derechos humanos. El Departamento de
inteligencia civil y análisis de información no podrá estar integrado por
ciudadanos que tengan limitaciones en sus derechos civiles o políticos.
También
se contempló la creación de una Secretaría de análisis estratégico bajo
la autoridad directa de la Presidencia de la República, con la función de informar
y asesorar al Presidente de la República a manera de anticipar, prevenir y
resolver situaciones de riesgo o amenaza de distinta naturaleza para el Estado
democrático.
Este
último órgano está limitado, en materia de obtención de información; se prevé
que será estrictamente civil y podrá tener acceso a información a través de
fuentes públicas y a la que recaben el Departamento de inteligencia civil y
análisis de información del Ministerio de Gobernación y la Dirección de
Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa. No tendrá la facultad de realizar
investigaciones encubiertas propias. En definitiva, carece de medios
propios de obtención de información.
También
se prevé la sanción de una ley que establezca las modalidades de supervisión
de los organismos de inteligencia del Estado por una Comisión específica del
Organismo Legislativo.
El
Acuerdo de Fortalecimiento...ha iniciado su implementación, a través de
la creación de la Secretaría de Análisis Estratégico, conforme al texto ya reseñado.
Se
encuentra en vías de organización el Departamento de Inteligencia Civil y
Análisis de la Información.
Se
han presentado diversos proyectos de ley tendientes a obtener la plena
aplicación del Acuerdo de Fortalecimiento en este aspecto. Además, un conjunto de organizaciones
no-gubernamentales ha promovido la elaboración consensuada de un proyecto de
ley en tal sentido, con participación de diversos actores de la sociedad civil,
políticos e institucionales de la sociedad guatemalteca, en un trabajo que
reviste gran interés.
No
cabe duda que la plena implementación del Acuerdo de fortalecimiento en este aspecto
habrá de brindar a Guatemala la que puede constituir la estructura de
información e inteligencia mejor concebida desde el punto de vista del control,
conforme a los parámetros antes definidos al comienzo de este trabajo, y con
adecuado control parlamentario.
3.5.
República de Chile.
En
Chile, concluyendo aparentemente un largo proceso caracterizado por la presentación de
diversos proyectos legislativos, trabajos académicos y declaraciones
gubernamentales, el Poder Ejecutivo envió al Congreso un Mensaje y Proyecto de
Ley Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y crea la Agencia Nacional
de Inteligencia, que se encuentra actualmente en trámite.
En
materia de control, además del ya expresado control interno previsto en
el artículo 36 del proyecto, y del
control a efectuar por la Contraloría General de la República dentro del ámbito
de su competencia, se prevé la creación, en la Cámara de Diputados, de la Comisión
de Inteligencia, facultada para conocer los informes sobre el
funcionamiento del Sistema de Inteligencia del Estado que le remita el Director
de la Agencia Nacional de Inteligencia (art. 39).
También está facultada para requerir en cualquier
momento, por intermedio de los Ministros de Interior y de Defensa o del
Director de la Agencia Nacional de Inteligencia, según corresponda,
antecedentes relativos al desempeño de
las actividades de los servicios integrantes del Sistema de Inteligencia del
Estado (art. 40).
En materia de actos intrusivos de la privacidad se
establece un mecanismo autorizatorio, con cierta semejanza con el sistema
español.
En efecto; establece el artículo 30, que Será
competente para otorgar las autorizaciones antes referidas un Ministro de Corte
de Apelaciones que ejerza jurisdicción en el territorio en que se realizará la
diligencia. Para este efecto, cada Corte de Apelaciones designará a dos de sus
miembros por el lapso de dos años y la solicitud podrá ser presentada ante
cualquiera de ellos.
Es decir, que, en lugar del modelo más frecuente en
Latinoamérica y adoptado por la Argentina –el juez ordinario con jurisdicción
en el lugar y competencia en la materia, que es el canadiense- se ha optado por
el modelo estadounidense (y de otros países): un tribunal especial, aunque
integrado por jueces en ejercicio.
En materia de control dentro del órgano ejecutivo, el
proyecto reitera la tendencia latinoamericana de concentrar las funciones de
inteligencia exterior, interior y contrainteligencia con amplias facultades en
un único organismo dependiente directamente del Presidente de la Nación. Se
pierde de ese modo la importante instancia de control y responsabilidad
política ministerial, creándose una estructura de difícil control.
Tampoco
se crea una instancia interministerial de supervisión en la adopción de
decisiones fundamentales como la elaboración del Plan Anual de Inteligencia,
siendo de notar que constituye facultad del Director la de convocar al Comité
de Inteligencia formado por los jefes de los órganos y organismos
integrantes del Sistema de Inteligencia del Estado, siendo además
facultad de dicho funcionario disponer la concurrencia de funcionarios de la
Administración del Estado a las reuniones del Comité.
3.6. Estados Unidos Mexicanos.
Cabe
destacar que también en México, declaraciones periodísticas formuladas en el
curso del año 2001 por el presidente Vicente Fox y por su consejero de
seguridad nacional Aguilar Zinser han puesto de manifiesto la intención del
gobierno de efectuar una Significativa reestructuración del Centro de
Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).
Este
organismo, que integra la Secretaría de
Gobernación como organismo desconcentrado, dependiendo del Secretario de
Gobernación, y cuyas funciones y facultades se encuentran normadas en el Reglamento
Interior de la Secretaría de la Gobernación y en el Manual de
Organización de dicha Secretaría, de modo que guarda similitud con los
casos antes enunciados –bien que su dependencia es respecto del Secretario de
Gobernación y no respecto del máximo nivel del Estado- habrá, según se anuncia,
de ser incluido en una futura Ley Orgánica que reglará sus facultades y que
establecerá mecanismos adecuados de control, destinados a evitar abusos.
También
se propone perfeccionar la dirección del esfuerzo de obtención de información,
fundamentalmente hacia aspectos que realmente afecten la seguridad nacional.
4. Conclusiones.
La actividad de
inteligencia debe ser realizada con legitimidad y eficacia. Ello
permite que rinda máxima utilidad a la sociedad a la que sirve y que justifique
plenamente los montos que el Estado debe invertir para su adecuada realización.
El dinero invertido en inteligencia oportuna, esclarecida y adecuada a
las necesidades de los formuladores de la política está muy bien invertido, y
trae reales beneficios a la sociedad. Es necesario, no obstante, asegurar que
la actividad de inteligencia brinde ese producto. Para ello existe el control.
En
las sociedades latinoamericanas la actividad de inteligencia no goza de
prestigio y reconocimiento social y ha sido objeto de cuestionamientos.
El
control de la actividad de inteligencia tiende a garantizar a la
sociedad que la actividad de inteligencia se realiza en su beneficio y que el
producto responderá a las expectativas y necesidades del Estado.
Por
ello estimamos que es necesario continuar la labor para la plena implementación
en Latinoamérica del control de la actividad de inteligencia.
Buenos
Aires, 28 de Noviembre de 2002.
