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�
Control
P�blico
de la Actividad de
Inteligencia:
Europa y Am�rica Latina, una visi�n
comparativa
�������
Jos�
Manuel Ugarte.
Buenos Aires, noviembre� de 2002
(Presentado en el Congreso
Internacional: �Post-Globalizaci�n:Redefinici�n de la Seguridad y la Defensa
Regional en el Cono Sur,Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo,
Buenos Aires, 2002).
Los
requerimientos de las agencias de inteligencia y las� normas
de
una sociedad abierta representan el m�s notable de los
dilemas
aparentes de un gobierno democr�tico. Las agencias
�de inteligencia, por su naturaleza, funcionan
en secreto sin
�estar sujetas a las reglas normales del
Estado. Una sociedad
abierta, por otra parte,
aborrece el secreto e insiste en que todas
las agencias gubernamentales
sean plenamente responsables ante
la ley.
La necesidad de un adecuado balance entre esos
aspectos� se deriva
fundamentalmente del hecho de
que la falla en controlar adecuadamente
a las agencias de inteligencia
puede tener consecuencias mucho
m�s catastr�ficas para una
naci�n que la mayor parte de otras fallas
en las pol�ticas. Morton H. Halperin
El
cuestionamiento directo y el examen cuidadoso de los dilemas �ticos
de
la inteligencia son esenciales para la ejecuci�n de las pol�ticas p�blicas
�en una democracia.
�Paul Gordon Lauren..
1.
Del control de la actividad de inteligencia.
1.1.
Introducci�n.
En el presente trabajo efectuaremos
un an�lisis comparativo del control p�blico de la actividad de inteligencia en
los pa�ses europeos y latinoamericanos.
Ello, no sin efectuar un breve
examen de los fundamentos, naturaleza, alcances y medios del control de la
actividad de inteligencia.
Recordemos inicialmente que controlar
es, conforme al diccionario de la Lengua, comprobar, verificar, inspeccionar,
y que en definitiva, el control (o funci�n fiscalizadora) tiende a asegurar que
el o los �rganos controlados, obren con sujeci�n a las leyes y seg�n la
efectiva conveniencia en relaci�n a un concreto inter�s p�blico. Esta finalidad
del control, es plenamente aplicable al control de la actividad de
inteligencia.
�Cu�les son los aspectos
fundamentales del control de la actividad de inteligencia? La respuesta a este
interrogante supone contestar otros: �qu� habr� de ser controlado, por
qu� y para qu� es necesario controlar esta actividad, para
qu� o con qu� finalidad se ejercitar� el control, c�mo y con qu�
medios dicho control habr� de tener lugar,�
cu�les son los objetivos del control.
Plantear las cuestiones relativas
del control supone partir de una base: la convicci�n acerca de la importancia
de la actividad de inteligencia, de su necesidad para todo Estado
moderno.
Tambi�n implica tomar conciencia de
la existencia de determinadas caracter�sticas de esta actividad opuestas a
aspectos fundamentales del sistema republicano y democr�tico, como la publicidad
de los actos de gobierno; y lograr que tales caracter�sticas no sean
perjudiciales para el fortalecimiento de dicho sistema, garantizando a los
ciudadanos que el desenvolvimiento de esta actividad no ser� perjudicial para
el sistema, ni para las libertades p�blicas; obteniendo por otra parte que
tambi�n para esta actividad rijan plenamente los principios de econom�a,
eficiencia y eficacia requeridos para la actividad estatal en su conjunto.
Es necesario, consiguientemente, reconocer tanto la
importancia de la actividad de inteligencia en un Estado democr�tico, como el
riesgo objetivo que esta actividad supone para tal Estado. "Esto
significa aceptar la necesidad de una comunidad de inteligencia y eficaz y reconocer
la legitimidad de la preocupaci�n relativa a que no sea permitido funcionar a
esa comunidad de inteligencia en formas que impliquen socavar las libertades
civiles", ha escrito Morton H. Halperin.
Comparando el
control p�blico de la actividad de inteligencia en Latinoam�rica y en Europa,
debemos tener en cuenta que aunque la sanci�n de leyes y creaci�n de
estructuras especializadas para el ejercicio de dicho control es, en realidad,
relativamente reciente en ambas partes del mundo
es necesario tener presente que en Europa, ya cuerpos normativos como la Ley n� 801 del 24 de
Octubre de 1977, sobre Instituci�n y Ordenamiento de los servicios para la
informaci�n y la seguridad, y la disciplina del secreto de Estado de la
Rep�blica Italiana, y la Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del
Servicio Secreto del Estado Federal del 11 de abril de 1978� de la Rep�blica Federal de Alemania, hab�an
establecido el control parlamentario en sus respectivos pa�ses.
En Latinoam�rica,
para encontrar una forma de control externo de la actividad de inteligencia
debemos remontarnos a la Ley N� 24.059 de Seguridad Interior que
cre� en la Argentina la Comisi�n Bicameral de Fiscalizaci�n de los �rganos y
Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, sancionada en
1992. Tambi�n debe recordarse que a la saz�n, en la Argentina, a�n la legislaci�n
relativa a la actividad de inteligencia �incluyendo la de creaci�n y
competencias del organismo civil fundamental de inteligencia, a la saz�n la Secretar�a de
Inteligencia de Estado �era de car�cter secreto.
Para hallar un
cuerpo normativo de car�cter p�blico
que estableciera al organismo civil fundamental de inteligencia y estableciera
adem�s formas de control p�blico por organismos espec�ficos, tanto del �rgano
ejecutivo como del Parlamento, debemos aguardar a la sanci�n en la Rep�blica
Federativa de Brasil de la Ley N� 9883, que instituy� el Sistema Brasile�o de
Inteligencia y cre� la Agencia Brasile�a de Inteligencia �ABIN-, el 7
de diciembre de 1999.
Mientras en
Latinoam�rica a�n son pocos los pa�ses que cuentan con una legislaci�n
espec�fica en materia de inteligencia que establezcan mecanismos de control,
hoy Europa en general, incluyendo pa�ses otrora integrantes del campo
comunista, �sin olvidar, como excepci�n notoria a Francia, que no obstante est�
avanzando en ese terreno- cuenta con legislaci�n y s�lidos mecanismos de
control en la materia.
Tampoco es
posible negar que en apreciable medida, las estructuras de inteligencia
latinoamericanas presentas caracter�sticas que representan especiales
dificultades para el control.
En comparaci�n con las vigentes en
los pa�ses europeos, las estructuras de inteligencia latinoamericanas se
caracterizan en general a diferencia de las primeras, por la amplitud y escasa
precisi�n en la determinaci�n de las competencias, particularmente en el
interior del propio pa�s; por la ausencia de diferenciaci�n en materia de
competencias, entre el interior y el exterior del propio pa�s, y entre
ciudadanos del propio pa�s y extranjeros, y, en diversos pa�ses de la regi�n,
por la concentraci�n de las funciones de inteligencia interior, exterior y
contrainteligencia en un �nico organismo dependiente directamente del m�ximo
nivel del Estado.
No� obstante, no es posible ignorar la existencia
de una fuerte tendencia en Latinoam�rica hacia la institucionalizaci�n,
legitimaci�n, perfeccionamiento, profesionalizaci�n y control en materia de
inteligencia, bien que a�n los logros en estos aspectos no aparezcan como
suficientes.
��� 1.2. ���� �Qu� debemos controlar?
En primer lugar, analizaremos
brevemente la naturaleza de la actividad que habr� de constituir objeto de
control..
Se denomina inteligencia a un
producto, que es conocimiento, informaci�n elaborada. Tambi�n, a
una actividad o funci�n estatal. Asimismo, a una organizaci�n,
que suele constituir un conjunto de organizaciones.
Esto fue siempre as�, tanto en la literatura acad�mica sobre
inteligencia, como en la pr�ctica. La obra cl�sica de Sherman Kent
encabeza las partes en que se divide se�alando que �La informaci�n es
conocimiento�, �La informaci�n es organizaci�n�, y que �La
informaci�n es actividad�.
.
Inteligencia es lo que define� Jeffrey Richelson
como "el producto resultante de la recolecci�n, evaluaci�n, an�lisis,
integraci�n e interpretaci�n de toda la informaci�n disponible concerniente a
uno o m�s aspectos de naciones extranjeras o �reas de operaci�n que son
inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento"
(si bien el referido autor expresa posteriormente que "...otras
actividades ‑contrain�teligencia y acci�n encubierta‑ est�n
interligadas con la actividad de inteligencia...") o, con un car�cter
m�s amplio, lo descripto por Roy Godson se�alando
como elementos integrantes de la noci�n de inteligencia, la recolecci�n de
informaci�n, el an�lisis, la contrainteligencia, y la acci�n encubierta‑.
En los comienzos de la literatura
acad�mica sobre inteligencia, Sherman Kent
expresaba que "...Inteligencia, tal como yo la describo, es el
conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos
elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional..."� Para Abraham N. Shulsky, "...el
t�rmino "inteligencia" ...incluye ciertos tipos de informaci�n,
actividades y organizaciones. La inteligencia se refiere a informaci�n
relevante para la formulaci�n y la implementaci�n de pol�ticas para alcanzar
sus intereses de seguridad nacional y para tratar con amenazas a esos intereses
de adversarios actuales o potenciales...como una actividad, la inteligencia
comprende la colecci�n y an�lisis de informaci�n de inteligencia...tambi�n
incluye actividades adoptadas para contrarrestar las actividades de
inteligencia de adversarios...Finalmente, el t�rmino 'inteligencia' se refiere
tambi�n a las organizaciones que ejercen tales actividades..."
Mark M. Lowenthal
se�ala sobre el punto que La mayor�a de la gente tiende a pensar en la
inteligencia en t�rminos de informaci�n militar �movimientos de tropas,
capacidades de armamento, planes para ataque por sorpresa. Este es un
componente importante de la inteligencia �coherente con la primera raz�n para
tener agencias de inteligencia, que es evitar un ataque por sorpresa- pero no
es el tipo exclusivo. Inteligencia pol�tica, inteligencia econ�mica,
inteligencia social, inteligencia ambiental, e inteligencia cultural son todos
importantes inputs para el an�lisis. Los formuladores de la pol�tica y
los funcionarios de la inteligencia deben pensar tambi�n m�s all� de
inteligencia externa. Ellos deben considerar actividades de inteligencia
enfocadas en amenazas contra la seguridad interna, tales como subversi�n,
espionaje, y terrorismo.
M�s all� de las amenazas contra la
seguridad interna arriba mencionadas, la inteligencia interior, por lo menos en
los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho
diferencia la pr�ctica de la inteligencia en las democracias occidentales de la
vigente en estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, cumpli� una funci�n
crucial de polic�a secreta interna que la CIA no cumpli�. As�, en muchos
aspectos, las dos agencias no fueron comparables...
����������� Tambi�n
resulta de importancia se�alar la importancia de los cambios producidos en los
�ltimos a�os, tanto en el sistema internacional, como en la tecnolog�a de la
informaci�n.
En tal sentido, Bruce Berkowicz y
Allan E. Goodman han se�alado la importancia de
tales cambios tanto en materia de tecnolog�a de la informaci�n como en
el modo en que la gente usa la informaci�n, se�alado que a su juicio, la
Revoluci�n de la Informaci�n puede ser el�
factor individualmente considerado m�s importante entre los que hoy
inciden en la inteligencia; destacando tambi�n el surgimiento de las
amenazas post-guerra fr�a, como conflictos �tnico-religiosos, conflictos
econ�micos, resurgimiento de competitividad geopol�tica entre diversos Estados
con poder aproximadamente equivalente �agregar�amos, por nuestra parte, los
conflictos locales- el surgimiento de nuevos actores, tales como organizaciones
no gubernamentales, actores no estatales, etc.
�Los aludidos autores, agudamente, destacan la facilidad con que
grupos no estatales pueden organizarse eficazmente para atacar a Estados,
utilizando, entre otros aspectos, la facilidad y la econom�a con que la tecnolog�a
de la informaci�n se encuentra hoy a disposici�n de tales grupos.
Tales aspectos constituyen desaf�os
a resolver por la actividad de inteligencia, que tambi�n inciden en el control.
�
Tambi�n parece importante
se�alar que la inteligencia involucra el uso del secreto de fuentes
y m�todos; la realizaci�n de actos de car�cter subrepticio, el empleo de medios
t�cnicos con aptitud de penetrar virtualmente todos los aspectos de la
privacidad de las personas, e inclusive la utilizaci�n de fondos que,
aunque no exentos de control, est�n sujetos a un r�gimen especial, que limita
la demostraci�n de su forma de empleo.
Es decir, que la actividad de inteligencia no es una
actividad ordinaria del Estado democr�tico. Es una actividad, si bien
permanente, excepcional de dicho Estado, reservada, hacia el exterior, a las
cuestiones m�s importantes de las pol�ticas exterior, econ�mica y de defensa; y
hacia el interior, a aquellas amenazas susceptibles de destruir o de perjudicar
gravemente al Estado o al sistema democr�tico.
Otro aspecto a considerar y que
incide en el control de la actividad de inteligencia �y que ha sido objeto de
debates te�ricos-� es el relativo a qu�
comprende la actividad de inteligencia.
Debemos se�alar que como actividad,
la inteligencia abarca no solamente la obtenci�n, tratamiento y an�lisis de
la informaci�n destinada a satisfacer las necesidades de los formuladores de
pol�ticas, fundamentalmente de las �reas de pol�tica exterior, econom�a y
defensa, sino tambi�n la contrainteligencia y las operaciones
encubiertas.
Nuevamente citaremos a Richelson,
se�alando que �Hablando estrictamente, las actividades de inteligencia
involucran solamente la recolecci�n y el an�lisis de informaci�n y su
transformaci�n en inteligencia; sin embargo, la contrainteligencia y la acci�n
encubierta est�n entrelazadas con la actividad de inteligencia... La acci�n
encubierta, tambi�n conocida como �actividades especiales�, incluye cualquier
operaci�n dise�ada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos,
para apoyar los objetivos de pol�tica exterior del gobierno que la patrocina,
mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya.
Mientras que en la recolecci�n clandestina el �nfasis est� en mantener secreta
la actividad, en la acci�n encubierta el �nfasis est� en mantener secreto el
patrocinio�. �
1.3. �Qu� objetivos tiene
el control de la actividad de inteligencia?
����������� Como
objetivos del control, habremos de se�alar que consisten en obtener que
la actividad de inteligencia sea realizada con legitimidad y con eficacia.
����������� Cuando requerimos la realizaci�n de
la actividad que nos ocupa con legitimidad, perseguimos que �sta tenga
lugar con observancia de las disposiciones de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias vigentes en el pa�s que la desempe�a y de los
principios generales del derecho; es decir,�
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho,
como en una frase feliz exige la Constituci�n Espa�ola de 1978 de su
Administraci�n P�blica, y con respeto de los derechos individuales de sus
habitantes.
Cuando procuramos que la
actividad de inteligencia sea realizada con eficacia, buscamos el logro en tal
actividad de una adecuada relaci�n entre los medios puestos a disposici�n de
los �rganos que desempe�an la actividad ‑los fondos p�blicos‑ y el
producto obtenido: la inteligencia.
O, para decirlo m�s simplemente, y como se expresara en el informe del
Secretario de Defensa al Congreso correspondiente al presupuesto del a�o fiscal
1977 en los Estados Unidos de Am�rica, de asegurar ...la eficiencia de la
Inteligencia del Departamento, en t�rminos del valor retornado por d�lar
invertido, atendiendo a toda duplicaci�n innecesaria y al posible mejoramiento
de los arreglos en materia de administraci�n...
Recordemos en este punto que como
se�alan Carlos Al Isoard y Jim�nez de Sandi...Verificar la eficacia y la eficiencia
consiste en expresar cuantitativamente el progreso hacia la consecuci�n de las
mutaciones deseadas en las estructuras y en la coyuntura; y en precisar el
aprovechamiento de los recursos con que se lograron los cambios. Es decir,
valuar la eficacia es determinar el grado en que se hayan conseguido los
objetivos; valuar la eficiencia es juzgar hasta qu� punto se emplearon
racionalmente los medios �monetarios y no monetarios- para lograr resultados
�ptimos; es cerciorarse de que las actividades se ejecuten siguiendo la
combinaci�n de recursos, acciones y fines que ofrece m�s ventajas...
Lograr, pues, la eficacia y
la eficiencia constituyen importantes objetivos del control de la
actividad de inteligencia.
1.5. �Qu� tipos de
controles existen?
Tambi�n cabe considerar los tipos
o formas que asume el control de la actividad de inteligencia.
Podemos se�alar tres tipos
de controles de esta actividad.
En primer lugar, un control pol�tico no partidista realizado
desde el �rgano ejecutivo, que asegure que los objetivos a alcanzar,
como las pol�ticas a implementar, como los planes a formular y
las acciones a realizar, respondan adecuadamente a las necesidades de la
sociedad en su conjunto; que el presupuesto sea adecuadamente
distribuido entre los distintos �rganos que conforman el Sistema de
Inteligencia de que se trate, conjuntamente con el Congreso, que habr� de
analizar tal presupuesto; y que el gasto sea efectuado con racionalidad
y exclusivamente en acciones tanto leg�timas, como necesarias y �tiles para el
Estado.
Dicho control �y direcci�n pol�tica- es, en primer lugar,
propio del gobernante: Presidente en los reg�menes presidencialistas,
Primer Ministro en los reg�menes parlamentarios.
Teniendo en cuenta que en esta materia, un control y direcci�n
detallada por parte del Jefe del Estado o del Jefe del Gobierno es imposible,
suelen establecerse a nivel ministerial comisiones especializadas para la
formulaci�n de pol�ticas y ejercicio del control.
Es
el caso del� Comit� interministerial
para la informaci�n y la seguridad, instituido en la� Ley n� 801 del 24 de Octubre de 1977 de la
Rep�blica Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente
del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo
fundamental de obtener el cuadro de la pol�tica informativa y de seguridad.
O bien, de la Comisi�n Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida
en el art�culo 6 de la Ley Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia �del Reino de Espa�a, con las funciones de� a) Proponer al Presidente del Gobierno los
objetivos anuales del Centro Nacional de Inteligencia que han de integrar la
Directiva de Inteligencia; b) Realizar el seguimiento y evaluaci�n del
desarrollo de los objetivos del Centro Nacional de Inteligencia c) Velar por la
coordinaci�n del Centro Nacional de Inteligencia, de los servicios de
informaci�n de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y los �rganos de
la Administraci�n civil y militar. Se trata de un control de eficacia que
probablemente pueda paliar en parte las limitaciones en materia de facultades
del �rgano de control parlamentario previsto en dicha normativa. Un� control de naturaleza similar, es el previsto
en el art�culo 5� de la Ley N� 9.883 de creaci�n de la Agencia Brasile�a de
Inteligencia (ABIN), en el que se establece que La ejecuci�n de la
Pol�tica Nacional de Inteligencia, fijada por el Presidente de la Rep�blica,
ser� llevada a cabo por la ABIN, bajo la supervisi�n de la C�mara de Relaciones
Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno.
Un
�rgano de control pol�tico inmediato de fundamental importancia es el ministro.
Responsable pol�tico de la actividad del organismo de inteligencia que le
depende, es al mismo tiempo �rgano de elaboraci�n de pol�ticas y de
requerimientos y a la vez importante consumidor de la inteligencia producida
por aqu�l. Se trata de un control pol�tico inmediato y de fundamental
importancia, especialmente en materia de organismos de inteligencia con
jurisdicci�n en el pa�s propio, donde el control y la supervisi�n deben ser m�s
estrechos.
Se
trata de un control presente en la gran mayor�a de los pa�ses europeos, tanto
de r�gimen estrictamente parlamentario �Reino Unido, Espa�a, Italia, Rep�blica
Federal de Alemania, B�lgica, Holanda, etc., como en el r�gimen
presidencialista atenuado de Francia; tanto en pa�ses unitarios como en el
Reino Unido, Espa�a, Italia, etc., como federales, como el caso de la Rep�blica
Federal de Alemania.
Se
encuentra ausente sin embargo en diversos pa�ses latinoamericanos, que
establecen la dependencia de sus organismos de inteligencia fundamentales
respecto del m�ximo nivel del Estado: el Presidente de la Naci�n. Tal es el
caso de la Rep�blica Argentina �Secretar�a de Inteligencia- y de la
Rep�blica Federativa de Brasil �Agencia Brasile�a de Inteligencia-, as�
como de Colombia �Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y de la
estructura de inteligencia contenida en el�
Proyecto de Ley sobre el Sistema de Inteligencia de Estado y que crea
la Agencia Chilena de Inteligencia
de la Rep�blica de Chile. En otros casos, se establece su dependencia respecto
de �rganos de la Presidencia, como es el caso del Servicio Nacional de
Seguridad cuya creaci�n se preve�a en la Ley Nacional de Inteligencia de� Venezuela (a�o 2000) que fuera rechazada por el
Poder Ejecutivo,
propuesta reiterada en el Proyecto de Ley Org�nica de los Servicios de
Inteligencia actualmente en tr�mite en dicho pa�s, en el que dicho
organismo de inteligencia civil depende del Ministerio de la Secretar�a de la
Presidencia, o bien el de la Direcci�n Nacional de Inteligencia Estrat�gica creada
por la Ley N� 27.479 de la Rep�blica del Per� bajo dependencia del Consejo
Nacional de Inteligencia, cuyo presidente depende del Presidente del
Consejo de Ministros.
En otros casos dependen de Ministerios,
como es el caso actualmente en Chile de la Direcci�n de Seguridad P�blica e
Informaciones creada por Ley N� 12.912, que depende del Ministro del
Interior, existiendo tambi�n la Direcci�n de Inteligencia para la Defensa
Nacional (DIDN), organismo de inteligencia y contrainteligencia militar, y
los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, Carabineros e Investigaciones;
hasta el momento de Venezuela, donde la Direcci�n de los Servicios de
Inteligencia y Prevenci�n (DISIP) actual organismo civil de inteligencia y
contrainteligencia dependiente del Ministerio del Interior �sin perjuicio de la
existencia de la Direcci�n de Inteligencia Militar (DIM), organismo de
inteligencia y contrainteligencia militar, y de Polic�a T�cnica Judicial
(PTJ) realiza investigaci�n criminal; de M�xico, donde el Centro
Superior de Investigaci�n y Seguridad Nacional (CISEN) depende de la
Secretar�a de la Gobernaci�n, mientras que un organismo de inteligencia y
contrainteligencia militar, Inteligencia Militar depende de la
Secretar�a de Defensa Nacional (Estado Mayor de la Defensa Nacional),
existiendo tambi�n una instituci�n de polic�a de seguridad federal que produce
informaci�n e inteligencia federal, la Polic�a Federal Preventiva.
Cabe advertir que la tendencia en
Latinoam�rica, representada por los proyectos de leyes de inteligencia en
tr�mite y por las leyes m�s recientemente sancionadas, parece constituir la de
establecer la dependencia directa del organismo de inteligencia civil
fundamental directamente respecto del�
m�ximo nivel del Estado. Con ello se pierde la instancia de control y responsabilidad
pol�tica inmediata representada por los ministros, resultando �nico responsable
un funcionario cuyo cuestionamiento y eventual sometimiento a procesos de
responsabilizaci�n y remoci�n aparece como un muy significativo desgaste
institucional: el Presidente de la�
Naci�n.
Adem�s del ya se�alado control pol�tico, existe un
control fundamentalmente profesional y que es el primer control,
el efectuado por el superior, es decir, por el titular del organismo de
inteligencia de que se trate, respecto del comportamiento de sus subordinados y
de la legitimidad y adecuaci�n de sus acciones a los planes vigentes y a los
requerimientos que sean formulados por �rganos competentes.
A este tipo de control se refiere el Art�culo 36 del ya citado
proyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado de la Rep�blica
de Chile -entre otros muchos casos-,
cuando establece que El control
interno ser� realizado por el Director o Jefe de cada organismo de inteligencia
que integra el Sistema de Inteligencia del Estado, el que es responsable
directo del cumplimiento de las normas.
El control interno comprender� los siguientes aspectos:
����������� a)������� La
correcta administraci�n de los recursos humanos y t�cnicos en relaci�n con las
tareas y misiones institucionales.
����������� b)������� El
uso adecuado de los fondos asignados al servicio de manera que sean
racionalmente utilizados para el logro de sus tareas propias.
c)
El que� los procedimientos empleados se adecuen a las
normas legales y reglamentarias vigentes y al respeto de las garant�as
constitucionales.
A este control se refieren tambi�n los art�culo 15 y 16 de la Ley de
los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda,
cuando expresan que Los jefes de los servicios son responsables por: a. El
secreto de la informaci�n relevante. b. El�
secreto de las fuentes relevantes de las que se deriva la informaci�n.
c.� La seguridad de las personas que cooperan
en la reuni�n de informaci�n; y que Los jefes de los servicios son
tambi�n responsables por: a. Las previsiones necesarias para promover la
exactitud y car�cter completo de la informaci�n procesada; b. Las previsiones
necesarias de naturaleza t�cnica y organizacional para proteger el
procesamiento de informaci�n contra p�rdida o da�o a la informaci�n, y contra
el procesamiento no autorizado de informaci�n; c. De la designaci�n de personas
que sean exclusivamente autorizadas para llevar a cabo las actividades
establecidas precedentemente junto con la designaci�n dentro del contexto del
procesamiento de informaci�n.
En segundo t�rmino, el control parlamentario, que
requiere celo, objetividad, profundidad, prudencia y reserva en su
realizaci�n.
�Tambi�n debe tener en
miras verificar tanto la legitimidad como la eficacia en la
actividad de inteligencia, procurando evitar en este �ltimo aspecto un accionar
meramente reactivo, epis�dico y de respuesta a contingencias, procurando
tambi�n influir permanentemente en el sentido de los cambios deseados,
efectuando recomendaciones y procurando estimular las conductas y actitudes
adecuadas. Ello, obviamente, en el caso en que ello est� comprendido en la
competencia del �rgano de control.�
�Tambi�n� requiere de manera imprescindible una
visi�n que trascienda los partidos pol�ticos, pero no, ciertamente, la
pol�tica; es necesario superar los intereses partidarios y poner por sobre todo
los de la sociedad en su conjunto.
Finalmente, un control sobre aquellas acciones de los
organismos de inteligencia que afectan la privacidad� de los habitantes, destinado a verificar
que tales acciones tengan por exclusiva finalidad aquellas invocadas para
disponer su realizaci�n, y que la intrusi�n en la esfera de la privacidad quede
reducida al m�nimo posible.Tambi�n
comprende este control la tramitaci�n de reclamos de los particulares por
alegados da�os causados por la actividad de inteligencia.
Este control es ejercido con variados instrumentos, seg�n los
pa�ses. En primer lugar, supone la exigencia de autorizaciones para la
realizaci�n por parte de los organismos de inteligencia de actos intrusivos de
la privacidad.�
En Latinoam�rica, predomina la
realizaci�n de este control por parte de los �rganos judiciales ordinarios. Tal
es el caso de Argentina �Ley N� 25.520 de Inteligencia Nacional, art�culos
18 y 19. La Ley de Comunicaciones de la Rep�blica Dominicana �entre otros
casos- requiere autorizaci�n judicial. En el caso de Chile, regla las
interceptaciones de comunicaciones en la investigaci�n penal la Ley N� 19696
�imponiendo la autorizaci�n judicial-. El Proyecto sobre el Sistema de
Inteligencia del Estado de ese pa�s prev� asignar competencia para otorgar
autorizaciones para la ejecuci�n de t�cnicas intrusivas y m�todos
encubiertos a un Ministro de Corte de Apelaciones que ejerza
jurisdicci�n en el territorio en que se realizar� la diligencia. Para este
efecto, cada Corte de Apelaciones designar� a dos de sus miembros por el lapso
de dos a�os y la solicitud podr� ser presentada ante cualquiera de ellos (art.
30). El Proyecto de Ley de creaci�n del Sistema Nacional de Inteligencia del
2000 de la Rep�blica de Venezuela preve�a la autorizaci�n judicial (art.
35) posici�n que se reitera en el Proyecto de Ley Org�nica de los Servicios
de Inteligencia actualmente en tr�mite.
Se debe tener en cuenta que la
vigencia en Latinoam�rica de la Convenci�n Americana de Derechos Humanos, cuyo
art�culo 11 establece, en su apartado 2, que�
Nadie� puede ser objeto de
ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada,� en�
la� de� su�
familia,� en� su domicilio o en su correspondencia...y
en su apartado 3, que 3. Toda persona tiene derecho� a la protecci�n de la ley contra esas
ingerencias o esos ataques... habr� de determinar, como ya sucedi� en
Europa merced a la normativa y jurisprudencia comunitaria, la necesidad de
reglar cuidadosamente estos aspectos en los pa�ses que a�n no lo han hecho9.
En Europa, el panorama es mucho m�s variado, aunque tambi�n es
mucho mayor el n�mero de normas que regulan la utilizaci�n de t�cnicas
intrusivas de la intimidad respecto de la actividad de inteligencia.
Se
debe tener en cuenta� la existencia de standards
como el Pacto� Europeo de Derechos
Humanos (art. 8)� conforme al cual no
podr� haber injerencia de autoridad p�blica en la vida privada o familiar, en
el domicilio o la correspondencia, a menos que se trate de una autorizaci�n
prevista en la ley y que constituya una medida necesaria en una sociedad
democr�tica.
Ello
no impone ciertamente un requisito de autorizaci�n judicial previa� �inexistente en muchos pa�ses europeos-
sino la existencia de previsiones legales, controles, y una forma de control
judicial posterior.
Frecuente en Europa �del que un adecuado ejemplo es la Ley
de Regulaci�n de Poderes Investigativos de 2000 del Reino Unido- es
establecer el otorgamiento de la autorizaci�n o mandamiento por un ministro �en
el caso, el Secretario de Estado- cuyo proceder est� sujeto a revisi�n
por un Comisionado; existiendo posteriormente un Tribunal encargado de juzgar
eventuales abusos en el ejercicio de la actividad de inteligencia. En la
Rep�blica de Croacia �Ley de Asuntos Internos- la facultad de autorizar
estas actividades es otorgada al Ministro del Interior, quien debe informar lo
m�s r�pidamente posible al Presidente de la Rep�blica del otorgamiento de
la autorizaci�n.
En normas de sumo inter�s, como es el caso de la Ley de los
Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 de Holanda, la autorizaci�n
que nos ocupa �relativas a la ejecuci�n de medidas intrusivas de la
privacidad- est� reservada al ministro relevante �el ministro del
que depende el organismo de inteligencia de que se trate, vale decir, el
Ministro del Interior y Relaciones del Reino si se tratara del Servicio de
Inteligencia General y de Seguridad, o el Ministro de Defensa si se tratara
del Servicio de Inteligencia y Seguridad Militar. Pero tambi�n puede
otorgarla en su nombre el jefe del organismo de inteligencia, o incluso
funcionarios facultados por escrito por �l. Pero tales autorizaciones para la
realizaci�n de actos intrusivos deben ser enviadas al Ministro relevante, debiendo
elaborarse un informe escrito respecto del resultado de estas diligencias, s�lo
factibles en caso de que la informaci�n no pudiera ser obtenida por medios no
intrusivos. Pero en casos determinados, como penetraci�n en domicilios, la
autorizaci�n debe ser otorgada por el Ministro del Interior y Relaciones del
Reino: y la apertura de correspondencia requiere la autorizaci�n expresa de la Corte
de Distrito de La Haya.
Cabe se�alar por otra parte que el ejercicio de estas
facultades est� sujeta a diversos controles: una Comisi�n Supervisora �a
la que habremos de referirnos en detalle con posterioridad- el Ombudsman
Nacional, interviniendo tambi�n una Comisi�n Parlamentaria de Control, en
la Segunda C�mara.
En otros supuestos, como sucede con la Ley de Seguridad
Nacional de 1991 de Rumania, se requiere la emisi�n de un mandamiento por
parte del Procurador Fiscal.
����������� Tambi�n existen supuestos - en que los actos violatorios de la privacidad
requieren autorizaci�n judicial. como la Ley N� 40,Federaci�n
Rusa promulgada el 3
de abril de 1995, sobre el Servicio Federal de Seguridad, o la m�s reciente Ley Reguladora
del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia del Reino
de Espa�a. El cuerpo normativo citado en �ltimo t�rmino establece un
procedimiento de autorizaci�n, a ser otorgada por un miembro del Tribunal
Supremo �de la Sala Penal o de la Sala en lo Contencioso Administrativo, seg�n
el caso- designado previamente por el Pleno del Consejo General del Poder
Judicial. Esto nos introduce en otra diferenciaci�n de inter�s: las
autorizaciones para actos intrusivos de la privacidad, cuando son confiadas al
�rgano judicial, pueden estar a cargo del tribunal ordinario con jurisdicci�n
en el lugar de que se trate y competencia en raz�n de la materia, o ser
asignadas a uno o varios magistrados designados especialmente, generalmente de
muy alta jerarqu�a. En caso de tratarse de magistrados aut�nticamente
independientes es probablemente preferible este �ltimo sistema, por
garantizarse en mayor grado el secreto propio de la actividad que nos
ocupa.�
1.7. �Qu� caracter�sticas tienen los �rganos
destinados al control externo de la�
actividad de inteligencia?
�ntimamente
relacionada con los tipos y formas que reviste el control externo de
inteligencia, se encuentra la cuesti�n relativa a los �rganos destinados
al ejercicio del referido� control.
No
cabe duda que el Congreso constituye un s�mbolo del control, y que
constituye el �rgano de control fundamental en los pa�ses democr�ticos.
En
materia de inteligencia el control es ejercido habitualmente a trav�s de
Comisiones especializadas.
En
los pa�ses de Congreso unicameral, es habitual el ejercicio del control a
trav�s de una Comisi�n permanente, integrante de la C�mara �nica.
En
aquellos que cuentan con dos C�maras, el control puede tener lugar a trav�s de
una Comisi�n Bicameral �como son los casos de la actual Comisi�n Bicameral
de Fiscalizaci�n de los �rganos� y
Actividades de Inteligencia de
la Argentina, o la Comisi�n Mixta de Control de las Actividades de
Inteligencia de la Rep�blica Federativa del Brasil, o la Comisi�n
Parlamentaria de Control de la Rep�blica Italiana,
o bien la Comisi�n de Inteligencia y Seguridad del Reino Unido. Tambi�n puede estar a cargo de
sendas Comisiones, constituidas en cada una de las C�maras, como es el caso de
Estados Unidos de Am�rica,o
bien, como sucede en el Reino de Holanda, por una Comisi�n de control
exclusivamente en la C�mara baja (Segunda C�mara) �aunque el ejercicio en los
aspectos fundamentales del control ha sido confiado a una Comisi�n de
Supervisi�n formada por tres miembros no parlamentarios, designados por el
Parlamento, conforme a par�metros establecidos en la Ley.
Las
comisiones parlamentarias de inteligencia pueden ser de dictamen y control
�como sucede actualmente, con la Comisi�n Bicameral argentina, creada
por la Ley N� 25.520, - o bien exclusivamente de control, como es el caso de la
antigua Comisi�n Bicameral de Fiscalizaci�n de los �rganos y Actividades de
Seguridad Interior e Inteligencia creada en Argentina por la Ley N� 24.059,
o con� la Comisi�n Mixta �brasile�a.
Las comisiones parlamentarias de
inteligencia pueden tener un mecanismo de designaci�n de sus miembros en raz�n
del cargo que desempe�an en el Congreso �presidentes de bloque parlamentario o
de determinadas comisiones, etc, como es el caso de� la Rep�blica Federativa de Brasil; o bien no
tener ese car�cter y tener miembros designados sin tener en cuenta ninguna otra
circunstancia que su car�cter de miembros del Parlamento, como es el caso de la
Comisi�n Bicameral argentina, de la Comisi�n Parlamentaria� de Control italiana, etc.� En los casos en los que esto no es as�,� es habitual que los miembros de la Comisi�n,
o bien los miembros que no son designados teniendo en vista una calidad determinada,
sean designados proporcionalmente a la representaci�n de cada partido pol�tico
en la C�mara de que se trate. No obstante, tambi�n puede adoptarse otro
criterio, como acontece respecto a la Comisi�n de control de los gastos
reservados del Congreso de los Diputados de Espa�a, compuesta por un
miembro por cada uno de los bloques pol�ticos representados en dicho Congreso,
o la Comisi�n para los Servicios de Informaci�n y Seguridad de la
Segunda C�mara del Reino de Holanda, que re�ne a los jefes de los cuatro grupos
parlamentarios m�s importantes.
Existen
comisiones de control de inteligencia que tienen expresas facultades
investigativas �como es el caso de la Comisi�n Bicameral argentina, o
bien carecer de tales facultades. En este �ltimo grupo revistan Comisiones con
facultades de control relativamente limitadas, como sucede con la Comisi�n
Parlamentaria de Control italiana, la Comisi�n de Inteligencia y
Seguridad (parlamentaria) del Reino Unido y, en mayor grado en lo que a
limitaci�n de facultades se refiere, la ya aludida Comisi�n espa�ola a�n
despu�s de la reforma del 2002, que otorg� a la aludida Comisi�n, adem�s de la
facultad de control de gastos reservados que ya pose�a, la facultad conocer
la informaci�n apropiada sobre el funcionamiento y actividades del nuevo
organismo, los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el
Gobierno y informe tambi�n anual que debe elaborar el Director del Centro
Nacional de Inteligencia de evaluaci�n de actividades, situaci�n y grado de
cumplimiento de los objetivos se�alados para el per�odo anterior, teniendo
adem�s acceso a las materias clasificadas. Frente a tan limitadas
facultades �referidas, en esencia, al acceso y al conocimiento de
determinadas materias, parece dif�cil hablar de �control parlamentario, como lo hace el
art�culo 11 de la ley de creaci�n del Centro.
Existen comisiones que tienen como
cometido el an�lisis de los gastos reservados. Tal es el caso de la Comisi�n
de Verificaci�n de la Rep�blica Francesa
como tambi�n, antes de la reforma producida en el a�o 2002, de la Comisi�n
de control de los gastos reservados del Congreso de los Diputados del Reino de
Espa�a. En otros casos, dicho control, si bien no aparece como �nico
cometido, s� constituye el fundamental. Tal es el caso de la Comisi�n
Ordinaria de Inteligencia del Congreso de la Rep�blicadel
Per�, facultada para controlar el funcionamiento y la ejecuci�n de los recursos presupuestales
del Consejo Nacional de Inteligencia, funci�n que, como es obvio, se limita exclusivamente al referido Consejo y a la Direcci�n
Nacional de Inteligencia Estrat�gica, organismo de inteligencia dependiente
de dicho Consejo, pero que no incluye a los organismos de inteligencia de las
fuerzas armadas, del ministerio del Interior y de la Polic�a Nacional.
�����������
A las comisiones parlamentarias,
verdadero s�mbolo del control en materia de inteligencia, deben agregarse otros
�rganos de control externo que, a�n cuando designados por el Parlamento o con
su intervenci�n, no pueden ser calificados como comisiones parlamentarias, en
raz�n de no estar integrados por miembros del Parlamento.
Es dable citar entre ellos, la ya
mencionada Comisi�n Supervisora prevista en la Ley de los Servicios
de Inteligencia y Seguridad del 2002 del Reino de Holanda. Se trata de una Comisi�n
cuyos miembros son propuestos en terna por la Comisi�n de la Segunda C�mara (C�mara
Baja) con competencia en materia de inteligencia, eligiendo el ministro
relevante �los ministros del Interior y Relaciones del Reino, de Defensa y
el Primer Ministro, dependiendo de los dos primeros los organismos de
inteligencia existentes y del tercero el �rgano coordinador. Esta Comisi�n
tiene amplias facultades de verificaci�n de la legalidad de la actividad de los
organismos de inteligencia y asiste al ministro encargado de verificar
denuncias de particulares.
�Una evaluaci�n del sistema de control a trav�s
de una comisi�n no integrada por parlamentarios, pero designada por el
Parlamento, conduce a advertir que si bien este modelo tiene la desventaja de
carecer sus miembros de las facultades, inmunidades e influencia pol�tica
propia de los parlamentarios, en cambio brinda la ventaja de una dedicaci�n full
time por parte de sus integrantes, inalcanzable por los parlamentarios, que
deben aunar a su desempe�o en diversas obligaciones y a m�ltiples
responsabilidades de �ndole pol�tica, la necesidad de trabajar en sus
distritos.
Un modelo de control diverso es el
que en Europa combina una comisi�n
parlamentaria o de designaci�n parlamentaria, con un Comisionado o un Ombudsman.
����������� Con relaci�n al instituto del Comisionado
en el Reino Unido, cabe se�alar que tiene por misi�n el control del ejercicio
por parte del Secretario de Estado de la facultad conferida por la ley de
emitir �mandamientos� (warrants) facultando la realizaci�n de actos
intrusivos de la privacidad.
�
� ��������� A
partir de la sanci�n de la Ley de Regulaci�n de Poderes Investigativos del
2000, existen en el Reino
Unido, en relaci�n a la actividad de inteligencia, el Comisionado de
Intercepci�n de Comunicaciones, y el Comisionado de los Servicios de
Inteligencia. Tienen por funci�n controlar el ejercicio de la mentada
facultad en materia de intercepci�n de comunicaciones, por una parte, y de
otros actos intrusivos de la privacidad, por la otra. Tales Comisionados �deben ser designados por el� Primer Ministro, debiendo ser la persona
designada una persona que desempe�e o haya desempe�ado un alto cargo judicial.
�
������� En materia de tratamiento de los reclamos de los particulares derivados de la actividad de inteligencia, merece se�alarse que, generalmente, las comisiones de supervisi�n, parlamentarias o no, que poseen facultades investigativas, se hallan habilitadas para la consideraci�n de tales denuncias, como sucede con la Comisi�n Permanente �R� del Reino de B�lgica, o bien la Comisi�n Bicameral de Fiscalizaci�n de los �rganos y Actividades de Inteligencia de la Argentina.
����������� En
los casos en los cuales la Comisi�n supervisora carece de facultades
investigativas, suele asignarse a otro �rgano la tarea de examinar los reclamos
de particulares.
����������� Es
el caso �entre otros- en el Reino Unido, del Tribunal creado en la Secci�n 65
de la Ley de Regulaci�n de Poderes Investigativos del 2000.
1.7. �Cu�l es el contenido del
control?
����������� Cabe
considerar el contenido del control de la actividad de� inteligencia.
El control de la actividad de
inteligencia supone, en primer lugar la verificaci�n de la legitimidad de
las actividades desarrolladas.
Podemos distinguir, en materia de control
de legitimidad, dos modos fundamentales de ejercicio: control de oficio
o a requerimiento de determinado �rgano gubernamental, por una parte, y por
denuncias de particulares, por la otra. Tambi�n en este �ltimo aspecto es
preciso distinguir entre las denuncias que procuran el ejercicio de acciones
correctivas sobre funcionarios de inteligencia a quienes se imputan
infracciones, y aquellas que pretenden una reparaci�n pecuniaria.
Un aspecto importante del control es
el relativo al cumplimiento por parte de los �rganos y organismos de
inteligencia, respecto a las normas que reglan su� competencia. Un �rgano que realiza
actividades que exceden su competencia est� quebrantando la ley, y a la vez
incursionando, ya sea en la esfera de la libertad de los ciudadanos, o bien en
la competencia de otro �rgano u organismo. Tambi�n en este aspecto existen
consideraciones relativas a la eficacia: la duplicaci�n de
funciones o tareas, constituye una de las causas m�s frecuentes de gasto
in�til, en la actividad de inteligencia. De all� la importancia de contar con normas
claras� en materia de competencia, y
de verificar su cumplimiento.
����������� Pero
el aspecto fundamental es, sin duda, el control relativo a la legitimidad de las
actividades de inteligencia en s�. Tales actividades deben responder
estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias en
vigencia, en tanto sean realizadas en el propio pa�s, donde rigen dichas
normas. En cuanto a las que tienen lugar en el exterior, deben responder estrictamente
a las directivas emanadas de los conductores de la pol�tica exterior y de
defensa, absteni�ndose, obviamente, de actuar en forma aut�noma. Debe en todo
caso observarse la disciplina, sin que ella, no obstante, justifique el
quebrantamiento del orden jur�dico del pa�s propio.
����������� Por
otra parte, preciso es se�alar que el control en materia de inteligencia, si
aspira a constituir un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad,
debiera tambi�n incluir� la forma en que
la misma es conducida, y las distintas tareas que dicha actividad incluye.
Ya sea que se adopte la cl�sica
consideraci�n del proceso de producci�n de la inteligencia como un ciclo, ‑tal
como lo hace la doctrina de inteligencia argentina entre muchas otras, que
incluye el planeamiento de la producci�n, la obtenci�n, la elaboraci�n y la
diseminaci�n, como etapas din�micas y consecutivas; o bien que se adopte la
concepci�n propuesta por Arthur S. Hulnick
de considerar dicho proceso como una matriz de funciones interconectadas y
fundamentalmente aut�nomas, lo cierto es que m�ltiples son los aspectos que
deben constituir objeto del control.
El primer aspecto a considerar es la
direcci�n, aspecto com�n a las distintas funciones de la actividad de
inteligencia. Esta funci�n, que implica la conducci�n de la misma, plantea la
prioritaria necesidad de la objetividad, as� como de su ejercicio alejado de la
coyuntura pol�tica circunstancial, lo que no excluye una adecuada relaci�n con
los formuladores de pol�tica, que permita una adecuada determinaci�n de las
necesidades de inteligencia de aquellos, y su adecuada satisfacci�n.
En segundo lugar, revisten
importancia los requerimientos, como objeto del control.
Si bien se supone que los
requerimientos fluyen desde la conducci�n del Estado y particularmente, desde
los formuladores de pol�ticas, lo cierto es que en la pr�ctica, m�ltiples son
los or�genes de los mismos. Ciertamente que es deseable que sean los consumidores
de inteligencia el origen fundamental de los requerimientos, porque as�
habr� de cumplirse la condici�n fundamental de que la inteligencia sea �til a
quienes deben utilizarla y no mero reflejo de percepciones o deseos de los
organismos de inteligencia.
No obstante, muy frecuentemente los requerimientos� se originan a partir de las percepciones que
los m�ximos funcionarios del campo de la inteligencia tienen de las necesidades
en dicha materia de los consumidores de la misma, sin perjuicio de las
solicitudes que �stos formulen directamente. Tambi�n los requerimientos suelen
generarse dentro del sistema de inteligencia, como fruto de las inquietudes de
los analistas respecto del tipo de inteligencia que, seg�n suponen, deber�an
proveer a sus destinatarios pol�ticos. Asimismo, los hechos pueden
constituir fuentes de requerimientos.
Tambi�n debe ponerse atenci�n en la obtenci�n,
que comprende la b�squeda y reuni�n de informaci�n para la elaboraci�n de
inteligencia. En este aspecto, el planeamiento de la obtenci�n ‑que
incluye los requerimientos, los organismos de inteligencia a emplear para su
satisfacci�n, y la oportunidad de elevaci�n de la informaci�n solicitada‑
constituye un documento clave para la tarea de control. As� como los
requerimientos establecen que habr� de hacerse, a trav�s del� planeamiento de la obtenci�n se decide qui�n
lo har�.�
����������� Tanto la obtenci�n, como la
posterior elaboraci�n, plantean interesantes interrogantes desde el
punto de vista del control. La obtenci�n, en cuanto al valor y a la
confiabilidad de la informaci�n conseguida. Id�nticos interrogantes se plantean
con motivo de la elaboraci�n, especialmente en la etapa de an�lisis de la misma,
agreg�ndose adem�s los relativos a la idoneidad de la metodolog�a utilizada, y
la eficacia del proceso de revisi�n.
Finalmente, la etapa de diseminaci�n
plantea la cuesti�n relativa a la entrega de los productos de inteligencia
a los consumidores apropiados, fundamentalmente desde el punto de vista de la
utilidad que pueden obtener del material recibido. Es preciso que la
inteligencia llegue en forma adecuada y oportuna a quienes requieren de la
misma para la elaboraci�n de las pol�ticas.
Aspectos como los rese�ados, y en
definitiva todo cuanto pueda hacer a la calidad del producto (la
informaci�n e inteligencia producidas), la capacidad de los directores,
la oportunidad en que ese producto es hecho llegar a sus consumidores, la
adecuada relaci�n entre productores y consumidores, facilitando que el
producto responda a las aut�nticas necesidades de los �ltimos, debieran
constituir materia no solamente del control a realizarse en el seno del propio
�rgano ejecutivo, sino tambi�n de un control parlamentario que aspire a no ser
meramente reactivo frente a fallas o esc�ndalos, y que procure, busque y premie
la econom�a, eficiencia y eficacia, colaborando al propio tiempo con el �rgano
ejecutivo en la formulaci�n de pol�ticas para el sector.
Un aspecto no exento de importancia
es el relativo a que el control debe obrar no solamente tendiendo a determinar
las falencias que pudieran existir, sino a estimular aquellos logros que se
adviertan.�
����������� Otro
aspecto de indudable importancia para la determinaci�n de la eficiencia y
eficacia en la actividad de inteligencia, est� constituido por la
verificaci�n de la eficiencia del gasto a trav�s del examen de los
resultados obtenidos, y, concretamente, de los productos (informaci�n e
inteligencia) obtenidos por cada �rea, contrastados contra el gasto efectuado
por cada una de ellas.
2.
El control p�blico de la actividad de
inteligencia en Europa: breve visi�n.
Complementando el an�lisis
comparativo efectuado precedentemente, cabe destacar que el control p�blico de
la actividad de inteligencia en Europa reconoce un grado importante de
evoluci�n, aunque con evidentes diversidades, seg�n los pa�ses.
����
Uno de los pa�ses que poseen un grado m�s incipiente de control es la
Rep�blica Francesa, que si bien posee el importante control ministerial dentro
del �rgano ejecutivo �recordemos que sus organismos de inteligencia civil
fundamentales, la Direcci�n General de la Seguridad Exterior y la Direcci�n
de Vigilancia del Territorio, dependen respectivamente de los ministerios
de Defensa y de Interior (en el �ltimo caso, a trav�s de la Direcci�n
General de la Polic�a Nacional) no posee un �rgano de control externo
comprensivo de la generalidad de los aspectos de la actividad de inteligencia,
a pesar de� haber recientemente implementado,
como ya refiri�ramos, un control referido al gasto, aspecto no menor.
El
caso del Reino de Espa�a representa un modelo algo m�s avanzado, pero todav�a
significativamente limitado en esta materia. Al igual que el caso
precedentemente aludido, comenz� la actividad de control con la creaci�n, por
Ley 11/95 del 11 de mayo de 1995 sobre utilizaci�n y control de los fondos
reservados, de la Comisi�n de control de los gastos reservados. La
sanci�n de la Ley de creaci�n del Centro Nacional de Inteligencia del 2002 implic�
el otorgamiento a dicha Comisi�n, adem�s de la facultad de control de gastos
reservados que ya pose�a,� de la facultad
de conocer la informaci�n apropiada sobre el funcionamiento y
actividades del nuevo organismo, los objetivos de inteligencia establecidos
anualmente por el Gobierno y del informe tambi�n anual que debe elaborar el
Director del Centro Nacional de Inteligencia de evaluaci�n de actividades,
situaci�n y grado de cumplimiento de los objetivos se�alados para el per�odo
anterior, teniendo adem�s acceso a las materias clasificadas.
Se
trata a�n, como puede advertirse, de limitadas facultades �referidas, en
esencia, al acceso y al conocimiento de determinadas materias-
por lo que pese al t�tulo del art�culo 11 de la Ley de creaci�n del Centro, no
parece f�cil todav�a hablar en el caso espa�ol de un control parlamentario real.
De
todos modos, debe recordarse la existencia ya se�alada de una instancia de
control creada por la ley referida en el �rgano ejecutivo, la Comisi�n
Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida en el
art�culo 6, cuyas facultades son bastante m�s significativas �lo que pareciera
sugerir que se ha preferido colocar el peso del control de esta actividad en el
�rgano ejecutivo- as� como la sanci�n de la tambi�n mencionada Ley
Reguladora del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia.
El
caso de la Rep�blica Italiana, uno de los sistemas de control m�s antiguos de
Europa, es tambi�n el de uno de los�
controles parlamentarios que aparentan menor fortaleza; aunque es
preciso reconocer en este caso la concurrencia del control ministerial sobre
cada uno de los organismos fundamentales de inteligencia y de la importante
instancia de conducci�n y control en el �rgano ejecutivo que significa el Comit�
interministerial para la informaci�n y la seguridad, instituido en la� Ley N� 801 del 24 de Octubre de 1977 de la
Rep�blica Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente
del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo
fundamental de obtener el cuadro de la pol�tica informativa y de seguridad.
El
control parlamentario en s�, ejercido por la Comisi�n Parlamentaria de
Control creada por la ley precedentemente referida, tiene como objetivo
asegurar que la actividad de inteligencia tenga lugar conforme a los principios
enunciados en la Ley N� 801, pudiendo para ello requerir al Presidente del
Consejo de Ministros y al ya citado Comit� Interministerial, las caracter�sticas
principales de la estructura y de la actividad de los servicios de informaci�n
y de seguridad. Advi�rtase que adem�s de deber valerse de una fuente
indirecta, las facultades de obtenci�n de informaci�n no parecen tener
suficiente amplitud. Por otra parte, el Presidente del Consejo puede oponerse a
las solicitudes de informaci�n de la Comisi�n arguyendo la necesidad de
proteger el secreto de Estado en determinada cuesti�n, ante lo cual la Comisi�n
puede decidir por mayor�a de sus miembros dirigirse a ambas C�maras
legislativas para considerar la responsabilidad pol�tica del funcionario
denegante. Aunque ciertamente en un r�gimen parlamentario esta medida puede
provocar la ca�da del gobierno, se trata de una instancia extrema y de dif�cil
utilizaci�n. Tampoco posee la Comisi�n facultades de control en materia de fondos
reservados.
Constituyen modelos que implican
controles m�s completos, pa�ses como la Rep�blica Federal de Alemania, los
Reinos de Holanda y de B�lgica, que de modo diverso, suman a adecuados
mecanismos de coordinaci�n y control en el �rgano ejecutivo, controles externos
a trav�s de comisiones parlamentarias �Alemania- y Comisiones Parlamentarias
combinadas con Comisiones de supervisi�n designadas por el Parlamento �Holanda
y B�lgica- as� como� mecanismos
autorizatorios para medidas intrusivas de la privacidad. El control comprende,
adem�s de la legitimidad de las actividades de inteligencia, la� verificaci�n de denuncias de particulares
relativas a la actividad de inteligencia, controles relativos a las pol�ticas y
a los gastos de inteligencia.
El control que tiene lugar en el
Reino Unido, de modo tal vez algo m�s limitado, comprende actualmente tambi�n
los aspectos precedentemente referidos.
Resta
considerar el caso de los pa�ses del Este de Europa, en los cuales ha existido
un significativo movimiento de reforma de la actividad de inteligencia y de
establecimiento de controles.
�����������
Cabe se�alar que con anterioridad a este cambio, en la Uni�n Sovi�tica
coexist�an un organismo de inteligencia exterior e interior de inteligencia
pol�tica, econ�mica y en ciertos aspectos militar, con amplias competencias en
materia de inteligencia en el propio territorio y respecto de los propios
ciudadanos y residentes, que con rango ministerial depend�a directamente del
m�ximo nivel del Estado �el Comit� para la Seguridad del Estado, conocido
por sus siglas en ruso, K.G.B.- y un organismo de inteligencia militar
dependiente del Estado Mayor General de las fuerzas armadas sovi�ticas, el
Organismo de Inteligencia del Estado Mayor, conocido por sus siglas G.R.U..
En
los pa�ses bajo control sovi�tico exist�an estructuras de inteligencia de
dependencia y competencias similares a las del K.G.B., tales como Stasi en
Alemania Oriental, Securitate en Rumania, etc.
Tales
sistemas desaparecieron, siendo suplantados por otros que presentaron cambios
significativos respecto de sus precedentes. �
En
distintos casos, el antiguo organismo monol�tico fue dividido en dos,
asign�ndose a uno la inteligencia exterior, y a otro, la inteligencia interior
y contrainteligencia, como fueron los casos de Bulgaria, Federaci�n Rusa y
Rumania.
Por
otra parte, fueron establecidos mecanismos de control que incluyeron: la
creaci�n de Comisiones parlamentarias espec�ficas para el control de la
actividad de inteligencia, como la Comisi�n Bicameral de Control creada
por la Ley de Operaci�n y control del Servicio de Inteligencia Rumano, o
bien por Comisiones de Control no integradas por parlamentarios pero designadas
por el Parlamento, como sucede con la Comisi�n del
Control de la Legalidad del Trabajo de la Direcci�n para la Protecci�n del
Orden Constitucional de la Rep�blica de Croacia.
Cuentan tambi�n con mecanismos
autorizatorios para la adopci�n de medidas intrusivas de la privacidad, como la
autorizaci�n del Ministro del Interior con informe inmediato al Presidente de
la Rep�blica, como sucede en la Rep�blica de Croacia, o por el Fiscal P�blico,
en el caso de Rumania.
����������� 3.
El control p�blico de la actividad de inteligencia en Am�rica Latina: sucinto
an�lisis de la situaci�n en determinados pa�ses.
����
3.1. Argentina.
Con anterioridad a la sanci�n de la Ley N�
24.059 de Seguridad Interior, la Argentina carec�a de �rganos dedicados
espec�ficamente al control de la actividad de inteligencia.
Sus estructuras en materia de
inteligencia sufrieron la influencia de d�cadas de gobiernos militares que, con
breves interregnos de gobiernos civiles sujetos a fuertes condicionamientos,
caracterizaron la realidad pol�tica argentina entre 1955 y 1983.
Por otra parte, la estructura
org�nico-funcional de inteligencia argentina tampoco favorece el control.
En efecto; la concentraci�n de las
funciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia en un
organismo de inteligencia civil, dependiente directamente del Presidente de la
Naci�n �la Secretar�a de Inteligencia de Estado, denominada a partir de
la Ley N� 25.520 Secretar�a de Inteligencia, incorporando a partir de
dicha ley las competencias en materia de direcci�n general del Sistema de
Inteligencia Nacional y de producci�n de inteligencia estrat�gica nacional
asign�ndose a su titular rango y jerarqu�a de Ministro,
con competencias definidas con amplitud y sin distinguirse entre los �mbitos
externo e interno del pa�s y entre los ciudadanos y residentes y extranjeros;
su coexistencia con organismos de inteligencia militares con significativa
autonom�a y� amplia tradici�n de
dedicaci�n a la inteligencia interior que, a�n cuando fuertemente disminuida,
contin�a existiendo,
configuran un cuadro que no facilita el control.
�
����������� Tambi�n
debe se�alarse que con anterioridad a la restauraci�n de la vigencia del
sistema democr�tico el 10 de diciembre de 1983 y de la entrada en vigencia de
la Ley 23.023 reformatoria de la Ley de Ministerios 22.520, nueva norma dictada
a instancias del nuevo gobierno, estatutariamente tanto el Secretario de
Inteligencia de Estado, como el Secretario de la Central Nacional de Inteligencia,
deb�an estatutariamente tener el car�cter de oficiales militares. La reforma
legal indicada dej� sin efecto tal requisito, design�ndose al frente de la
Secretar�a de Inteligencia de Estado y de la Central Nacional de Inteligencia a
funcionarios civiles.
����������� Aunque
una historia de la actividad de inteligencia argentina, a�n sumaria, exceder�a
notoriamente los alcances de este trabajo,
es dable se�alar que a partir del momento indicado el gobierno civil
comenz�� a ejercer cierto control
respecto de la actividad de inteligencia civil, limitado no obstante por las
caracter�sticas de los organismos y las limitaciones en materia de personal
id�neo y medios materiales para el ejercicio del control.
����������� La
sanci�n de la Ley N� 24.059 de Seguridad Interior (1992) se tradujo en un
cambio significativo de esa situaci�n, estableci�ndose mecanismos
institucionales de control parlamentario, si bien, como se ver�, su
funcionamiento fue parcial.
����������� En el T��ulo IV de dicha Ley fue
creada una Comisi�n Bicameral de Fiscalizaci�n de los �rganos y Actividades
de Seguridad Interior e Inteligencia, compuesta por ocho miembros de la
C�mara de Senadores e igual n�mero de miembros de la C�mara de Diputados,
designados por las C�maras respectivas.
����������� Le fue
asignada la misi�n de ejercer� la
supervisi�n y� control� de�
los� �rganos� y����
organismos� de� seguridad���
interior�� e� inteligencia actualmente��� existentes, de los creados por la
presente� ley� y� de
todos los que���� se crearan en el futuro.(art�culo
33).
Estableci�, asimismo, el art�culo 35, que La comisi�n
verificar� que el funcionamiento de� los
�rganos y organismos� referidos� en� el� art�culo�
33, se ajuste estrictamente�
a� lo� preceptuado�
en� las� normas constitucionales,� legales�
y� reglamentarias� vigentes,�
constatando��� la��� estricta�
observancia� y respeto de las
garant�as individuales consagradas�
en�� la Constituci�n� Nacional,�
as� como de las disposiciones contenidas��� en la Convenci�n Americana de� Derechos Humanos denominada "Pacto de� San Jos� de Costa Rica",
incorporada� a� nuestro�
ordenamiento legal�� por ley
23.054.
����������� Examinando las facultades de la Comisi�n desde
el �ngulo de los dos puntos de vista que requiere el control ‑legitimidad
y eficacia‑ necesario es puntualizar que el control parlamentario
establecido por la legislaci�n argentina era, fundamentalmente, un control
de legitimidad.
����������� Con relaci�n al funcionamiento de la
Comisi�n, cabe recordar que� en un
proyecto del diputado de la Uni�n C�vica Radical Jes�s Rodr�guez, se calific� a
la Comisi�n Bicameral como �Una experiencia deslucida�.
����������� Se debe se�alar que con motivo de la
investigaci�n del asesinato del fot�grafo Jos� Luis Cabezas,
hecho que conmocion� a la opini�n p�blica argentina, la Comisi�n realiz�
algunas diligencias, solicitando informes y convocando a declarar a altos
funcionarios e inclusive a un empresario al que se atribu�a participaci�n en
los hechos.
����������� La Comisi�n emiti� un informe
destacable, por ser el primer reconocimiento p�blico por representantes de los
partidos de gobierno y oposici�n de la necesidad de efectuar reformas en
materia de inteligencia.
����������� Un balance de la actividad de la
Comisi�n creada por la Ley N� 24.059 no provoca excesivo entusiasmo.
����������� Durante ese per�odo menudearon
denuncias sobre irregularidades en la actividad de inteligencia, habi�ndose
podido contabilizar s�lo una acci�n efectiva por parte de la Comisi�n, ejercida
respecto de la Direcci�n de Inteligencia Interior de la Secretar�a de Seguridad
Interior, a poco de su puesta en funcionamiento (1993).
����������� No obstante, el balance debe tambi�n
considerar que se cre� un �mbito institucional ante el cual los organismos de
inteligencia deben informar anualmente acerca de sus actividades �aspecto que
se cumplimenta- y que organiza peri�dicos briefings en los cuales los
aludidos organismos exponen respecto de su actividad.
����������� Tambi�n en dicho �mbito el
Secretario de Inteligencia de Estado debe informar al Congreso cuando son
denunciadas irregularidades en la actividad de inteligencia.
����������� Aunque la actividad de la Comisi�n
no supera el requerimiento y la recepci�n de informes, parece evidente cuanto
menos que se constituy� un �mbito ante el cual los �rganos de inteligencia
deb�an dar informes y que, al menos te�ricamente, contaba con facultades para
realizar investigaciones.
����������� Como consecuencia de�
la sanci�n de la Ley N� 25.520 de Inteligencia Nacional, en lo
relativo al control parlamentario, se cre� la Comisi�n Bicameral de
Fiscalizaci�n de las Actividades de Inteligencia, asign�ndosele, conforme a
lo dispuesto en el art�culo 32 de la ley, la facultad de supervisar a los
organismos pertenecientes al Sistema de Inteligencia Nacional...con la
finalidad de fiscalizar que su funcionamiento se ajuste estrictamente a las
normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, verificando la
estricta observancia y respeto de las garant�as individuales consagradas en la
Constituci�n Nacional, as� como tambi�n a los lineamientos estrat�gicos y
objetivos generales de la pol�tica de Inteligencia Nacional.
Tambi�n
estableci� que La Comisi�n Bicameral tendr� amplias facultades para
controlar e investigar de oficio. A su requerimiento, y con los recaudos
establecidos en el art. 16, los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional
deber�n suministrar la informaci�n o documentaci�n que la Comisi�n solicite.
Cabe
consignar que, no obstante, no se detallaron las amplias facultades a
que se refiere la norma, lo que puede determinar dificultades interpretativas a
la hora de ejercerlas.
Por
otra parte, la disposici�n relativa al suministro de informaci�n o
documentaci�n que la Comisi�n solicite deber� ser efectuada por los organismos
del Sistema Nacional de Inteligencia con los recaudos establecidos en el
art. 16, constituye otro punto que muy probablemente habr� de producir
pol�micas, teniendo en cuenta que el segundo p�rrafo del art�culo 16 dispone,
con relaci�n a la informaci�n clasificada, que El acceso a dicha informaci�n
ser� autorizado en cada caso por el Presidente de la Naci�n o el funcionario en
quien se delegue expresamente tal facultad, con las excepciones previstas en la
presente ley; y que dicha facultad fue delegada en el Secretario de
Inteligencia en virtud de lo dispuesto en el decreto 950-2002, reglamentario de
la Ley N� 25.520 de Inteligencia Nacional.
Aunque
una interpretaci�n razonable de la Ley N� 25.520 deber�a concluir que los
requerimientos de documentaci�n clasificada de la Comisi�n Bicameral constituyen
una de las excepciones aludidas en el inciso 2� del art�culo 16 ��nica
interpretaci�n conciliable con las amplias facultades para controlar e
investigar de oficio de la Comisi�n, a que se refiere el art. 32 �no
pareciendo posible investigar en materia de inteligencia si no se tiene acceso
a informaci�n clasificada- y que la interpretaci�n contraria equivale
simplemente a sujetar a la investigaci�n a la voluntad del investigado, preciso
es reconocer que la cuesti�n no es suficientemente clara.
Asimismo,
el art�culo 33 dispuso que En lo concerniente a las actividades de
inteligencia, el control parlamentario abarcar�:
1. La consideraci�n,
an�lisis y evaluaci�n de la ejecuci�n del Plan de Inteligencia Nacional.
2. La consideraci�n del
Informe Anual de las Actividades de Inteligencia, de car�cter secreto, que ser�
elaborado por la Secretar�a de Inteligencia y remitido a la Comisi�n Bicameral
dentro de los diez d�as de iniciado el per�odo de sesiones ordinarias.
3. La recepci�n de las
explicaciones e informes que se estime convenientes de acuerdo con lo prescrito
en el Art�culo 71 de la Constituci�n Nacional.
4. La elaboraci�n y
remisi�n en forma anual al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Naci�n
de un informe secreto con los siguientes temas:
a. El an�lisis y
evaluaci�n de las actividades, funcionamiento y organizaci�n del Sistema de
Inteligencia Nacional en funci�n de la ejecuci�n del Plan de Inteligencia
Nacional.
b. La descripci�n del
desarrollo de las actividades de fiscalizaci�n y control efectuadas por la
Comisi�n Bicameral en cumplimiento de sus misiones, con la fundamentaci�n
correspondiente.
c. La formulaci�n de
recomendaciones para el mejoramiento del Funcionamiento del Sistema de
Inteligencia Nacional.
5.Emitir opini�n con
relaci�n a todo proyecto legislativo vinculado a las actividades de
inteligencia.
6. La recepci�n de
denuncias formuladas por personas f�sicas y jur�dicas sobre abusos o il�citos
cometidos en el accionar de los organismos de inteligencia y la investigaci�n
de las mismas.
7. El contralor de los
planes de estudio empleados por la Escuela Nacional de Inteligencia para la
formaci�n y capacitaci�n del personal.
����������� Como puede advertirse, a diferencia de su predecesora, la
Comisi�n Bicameral es a la vez �rgano de supervisi�n y fiscalizaci�n y
comisi�n parlamentaria de dictamen sobre proyectos legislativos.
����������� Tambi�n, y de modo coherente con la asignaci�n de
facultades investigativas, la ley la faculta a recibir denuncias relativas a
il�citos atribuidos a los organismos de inteligencia y a investigarlas. Se
trata de una facultad que habr� de demandar a la Comisi�n un significativo
esfuerzo y el desarrollo de una estructura t�cnica para su debido ejercicio.
����������� Una facultad de significativo inter�s y de gran
importancia es la relativa al contralor de los planes de estudio empleados
por la Escuela Nacional de Inteligencia para la formaci�n y capacitaci�n del
personal. La formaci�n del personal de inteligencia constituye un aspecto
al que la ley, correctamente, ha asignado gran importancia.
����������� Otro aspecto del control parlamentario es el
relativo a las interceptaciones de comunicaciones, que se suma a las exigencias
de orden o dispensa judicial �y de
autorizaci�n judicial previa establecida en� los art�culos 5 y 18 de la ley.
����������� Prev� al respecto el art�culo 34 que La Comisi�n
Bicameral estar� facultada para requerir de la Direcci�n de Observaciones
Judiciales (DOJ) de sus delegaciones en el interior del pa�s y de las empresas
que prestan o presten en el futuro servicios telef�nicos o de telecomunicaciones
de cualquier tipo en la Rep�blica Argentina, informes con clasificaci�n de
seguridad que contengan el listado de las interceptaciones y derivaciones que
se hayan realizado en un per�odo determinado.
Corresponder�
a la Comisi�n Bicameral cotejar y analizar la informaci�n y controlar que tales
oficios hayan respondido a�
requerimientos judiciales.
Se
debe se�alar que la ley asigna a la propia Secretar�a de Inteligencia, a
trav�s de la Direcci�n de Observaciones Judiciales de dicha Secretar�a,
el rol de �nico organismo facultado para la realizaci�n de interceptaciones de
comunicaciones.
Se
trata de una disposici�n altamente discutible en materia de interceptaciones
ordenadas en causas penales, dados tanto el potencial de violaci�n de la
privacidad de las personas, como tambi�n la posibilidad de que se trate de una
investigaci�n relativa a funcionarios p�blicos, caso en que un organismo
dependiente directamente del Poder Ejecutivo tendr�a conocimiento anticipado de
las investigaciones, con riesgo de lesi�n de la independencia del Poder
Judicial.
De
todos modos, la ley, en su art�culo� 22,
estableci� como recaudos para las interceptaciones telef�nicas los
siguientes:
Las
�rdenes judiciales para la interceptaci�n de las comunicaciones telef�nicas
ser�n remitidas a la Direcci�n de Observaciones Judiciales (DOJ) mediante
oficio firmado por el juez, con instrucciones precisas y detalladas para
orientar dicha tarea.
El
juez deber� remitir otro oficio sint�tico, indicando exclusivamente los n�meros
a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitir� a la
empresa de servicios telef�nicos responsable de ejecutar la derivaci�n de la
comunicaci�n.
Los
oficios que remite la DOJ y sus delegaciones del interior a las empresas de
servicios telef�nicos, deber�n ser firmados por el titular de la Direcci�n o de
la delegaci�n solicitante.
Cabe
se�alar que la ley no estableci� este tipo de recaudos para la interceptaci�n
de comunicaciones no telef�nicas, a pesar de autorizarlas y de
establecer respecto de ellas el requisito de la autorizaci�n judicial
(art�culos 5 y 18).
Con
relaci�n a las interceptaciones telef�nicas, preciso es se�alar que se
establece un tr�mite caracterizado por: a) autorizaci�n judicial; b) como
consecuencia, dos oficios del juez a la Direcci�n de Observaciones
Judiciales: uno detallado �conteniendo instrucciones precisas y detalladas para
orientar dicha tarea- y otro sint�tico, indicando exclusivamente los
n�meros a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitir� a
la empresa de servicios telef�nicos responsable de ejecutar la derivaci�n de la
comunicaci�n.
Consiguientemente,
el control que habr� de realizar la Comisi�n Bicameral consistir� en
confrontar el listado de interceptaciones que le remitir� la Direcci�n de
Observaciones Judiciales con un similar listado que habr� de requerir de
las empresas telef�nicas de solicitudes de la referida Direcci�n a las que se
adjuntara el oficio sint�tico aludido.
Otro
cap�tulo de inter�s es el relativo al control de los gastos reservados.
En
tal sentido, el art�culo 37 establece que La Comisi�n Bicameral ser�
competente para supervisar y controlar los "Gastos Reservados" que
fueren asignados a los� componentes del
Sistema de Inteligencia Nacional. A tales fines podr� realizar cualquier acto
que se relacione con su competencia, en especial:
1. Entender e intervenir
en el tratamiento del proyecto de ley de presupuesto nacional que el Poder
Ejecutivo remita al Congreso de la Naci�n. A tales fines el Poder Ejecutivo
enviar� toda la documentaci�n que sea necesaria, en especial:
a. Un anexo conteniendo
los montos asignados o ejecutados por jurisdicci�n que tengan el car�cter de
gastos reservados, confidenciales, secretos o de acceso limitado o restringido.
b. Un anexo con
clasificaci�n de seguridad, conteniendo finalidad, programa u objeto del gasto.
2. Exigir la colaboraci�n
de todos los organismos de inteligencia contemplados en la presente ley, los
que estar�n obligados a suministrar los datos, antecedentes e informes
relacionados con el ejercicio de sus funciones. En aquellos casos de estricta
necesidad, tambi�n podr� requerirse fundadamente la documentaci�n a que alude
el Art�culo 39 de la presente ley.
3. Controlar que los
fondos de car�cter reservado hubiesen tenido la finalidad prevista en la
asignaci�n presupuestaria.
4. Elaborar anualmente
un informe reservado para su remisi�n al Congreso de la Naci�n y al Presidente
de la Naci�n que contenga:
a. El an�lisis y
evaluaci�n de la ejecuci�n de los gastos reservados otorgados a los organismos
de inteligencia.
b. La descripci�n del
desarrollo de las actividades de supervisi�n y control efectuadas por la
Comisi�n Bicameral, as� como las recomendaciones que �sta estimare conveniente
formular.
Cabe
se�alar que el art�culo 39 �de modo coherente con la naturaleza de estos
gastos- establece que Las erogaciones efectuadas durante el ejercicio ser�n
documentadas mediante acta mensual firmada por los funcionarios responsables
del organismo o dependencia correspondiente, que servir� de descargo ante la
Contadur�a General de la Naci�n.
Cabe
se�alar que adem�s de la obvia posibilidad de confrontar el anexo previsto en
el punto 1b con las actas a que se refiere el art�culo 39, de requerir la
declaraci�n de los funcionarios responsables del organismo, de examinar los
movimientos de cuentas bancarias� y otras
medidas que puedan adoptarse respecto de gastos que prima facie aparezcan
como inadecuados o excesivos, o no correspondientes a la finalidad y objeto denunciados,
probablemente un control fundamental que puede realizarse es aquel que
contraste el gasto realizado con el producto obtenido: la cantidad y,
por sobre todo, la calidad de la informaci�n obtenida y de la
inteligencia producida, aspectos fundamentales en toda evaluaci�n que se
efect�e al respecto.
����������� 3.2.
Rep�blica Federativa de Brasil.
Con relaci�n a la Rep�blica Federativa de Brasil, debemos
se�alar que el primer avance hacia el control de la actividad de inteligencia
estuvo constituido a nuestro juicio por la sanci�n de la Ley N� 9.883 del 7 de
diciembre de 1999, que instituye el Sistema Brasile�o de Inteligencia y
que crea la Agencia Brasile�a de Inteligencia �ABIN-.
����������� En materia
de control, la ley dispone en su art�culo 6� que El control y la
fiscalizaci�n externos de la actividad de inteligencia ser�n ejercidos por el
Poder Legislativo en la forma que ser� establecida en acto del Congreso
Nacional.
����������� Integrar�n el
�rgano de control externo de la actividad de inteligencia los l�deres de la
mayor�a y de la minor�a de la C�mara de Diputados y del Senado Federal, as�
como los Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores y Defensa
Nacional de la C�mara de Diputados y del Senado Federal.
El acto a que se refiere el p�rrafo inicial de este art�culo
definir� el funcionamiento del �rgano de control y la forma de desarrollo de
los trabajos con miras al control y a la fiscalizaci�n de los actos derivados
de la ejecuci�n de la Pol�tica Nacional de Inteligencia (art�culo 6�).
La ley prev�, por otra parte, que antes de ser fijada por el
Presidente de la Rep�blica, la Pol�tica Nacional de Inteligencia ser� remitida
al examen y sugestiones del �rgano competente de control externo de la
actividad de inteligencia (art�culo 5�).
����������� La norma
prev� el establecimiento de una Comisi�n Bicameral Parlamentaria de control de
car�cter selectivo, es decir, cuyos miembros la integran en raz�n de
tener otros cargos dentro del Parlamento.
����������� Cabe se�alar que
la norma reglamentaria del Congreso �resoluci�n conjunta- est� todav�a
en tr�mite, no obstante lo cual la Comisi�n ya se encuentra en funcionamiento,
habiendo emitido dictamen respecto de la Pol�tica de Inteligencia y
requerido la presencia de funcionarios de inteligencia, entre otras medidas. Se
anuncia la pr�xima sanci�n de la norma reglamentaria, que ha sido� concebida en el sentido de dotar de
significativas facultades a la Comisi�n.
����������� En materia de
control por parte del �rgano ejecutivo, prev� el art�culo 5� que La
ejecuci�n de la Pol�tica Nacional de Inteligencia, fijada por el Presidente de
la Rep�blica, ser� llevada a efecto por la ABIN, bajo supervisi�n de la C�mara
de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno.
����������� 3.3.
Rep�blica de Per�.
����������� Per� ha sido
en Latinoam�rica, a nuestro conocimiento, el tercer pa�s en establecer una
Comisi�n espec�fica con la funci�n de controlar la actividad de inteligencia.
En efecto. la Ley N� 22.479, de reforma de la actividad de
inteligencia, dispuso la creaci�n del Consejo Nacional de Inteligencia, �rgano
dependiente del Consejo de Defensa Nacional y que tiene a su cargo la
conducci�n y control de la actividad de inteligencia en Per�, as� como la
producci�n de inteligencia estrat�gica nacional. Est� integrado por el Director
Nacional de Inteligencia Estrat�gica, el Jefe del Departamento Inteligencia del
Estado Mayor Conjunto, el Director de Inteligencia del Ministerio del Interior,
y representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y Econom�a. De
dicho Consejo depende la Direcci�n Nacional de Inteligencia
Estrat�gica (DINIE), organismo de inteligencia que a�na las funciones de
�rgano del Consejo encargado de establecer prioridades, efectuar
requerimientos, y supervisar la actividad de inteligencia, con las de
producci�n de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia.
Por otra
parte, depende del Ministerio del Interior la Direcci�n General de
Inteligencia del Ministerio del Interior (DIGEMIN) organismo con funciones
de inteligencia interior e inteligencia criminal, y el organismo de
inteligencia de la Polic�a Nacional.
Asimismo, del
Ministerio de Defensa dependen los organismos de inteligencia de las tres
fuerzas armadas, que a�nan funciones propias de la defensa nacional con otras
de seguridad interior, especialmente teniendo en mira el conflicto interno que
ha soportado y que a�n residualmente debe enfrentar hoy la Rep�blica del Per�.
En materia de
control y sin perjuicio de la tarea en el �rgano ejecutivo del Consejo
Nacional de Inteligencia, la ley contempla a la Comisi�n Ordinaria de
Inteligencia del Congreso, con la facultad de controlar el
funcionamiento y la ejecuci�n de los recursos presupuestarios del Consejo
Nacional de Inteligencia.� Aunque
puede entenderse que tal control comprende a la Direcci�n Nacional de
Inteligencia Estrat�gica, no parece comprender a los organismos de inteligencia
de las Fuerzas Armadas, teniendo adem�s, como puede verse, una funci�n muy
limitada.
No obstante,
parece evidente que la ley en cuesti�n implica una significativa mejora
respecto de la situaci�n preexistente, caracterizada por una estructura
caracterizada por la presencia del Servicio Nacional de Inteligencia peruano
�controlado por el cuestionado Vladimiro Montesinos- y los organismos de
inteligencia de las fuerzs armadas, con amplias facultades e inexistencia de
controles.
3.4. Rep�blica de Guatemala.
En la Rep�blica de Guatemala, cabe destacar que en el marco de los Acuerdos
de Paz celebrados entre el Gobierno de la Rep�blica y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca, ente coordinador de las
organizaciones que enfrentaban con las armas al gobierno, fue suscripto el Acuerdo
de Fortalecimiento del Poder Civil
El
acuerdo en cuesti�n prev� el establecimiento de un sistema de informaci�n e
inteligencia caracterizado por la limitaci�n de las actividades de la Direcci�n
de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional �organismo de
inteligencia militar que tradicionalmente ha pos�do amplias facultades y
funciones en materia de seguridad interna- a las funciones asignadas al
Ej�rcito por la Constituci�n y las reformas contempladas en el presente
acuerdo, vale decir, defensa de la soberan�a del pa�s y de la integridad
de su territorio
Se
prev� la creaci�n de un Departamento de inteligencia civil y an�lisis de
informaci�n bajo dependencia del Ministerio de Gobernaci�n, con la funci�n
de recabar informaci�n para combatir el crimen organizado y la delincuencia
com�n por los medios y dentro de los l�mites autorizados por el ordenamiento
jur�dico y en estricto respeto a los derechos humanos. El Departamento de
inteligencia civil y an�lisis de informaci�n no podr� estar integrado por
ciudadanos que tengan limitaciones en sus derechos civiles o pol�ticos.
Tambi�n
se contempl� la creaci�n de una Secretar�a de an�lisis estrat�gico bajo
la autoridad directa de la Presidencia de la Rep�blica, con la funci�n de informar
y asesorar al Presidente de la Rep�blica a manera de anticipar, prevenir y
resolver situaciones de riesgo o amenaza de distinta naturaleza para el Estado
democr�tico.
Este
�ltimo �rgano est� limitado, en materia de obtenci�n de informaci�n; se prev�
que ser� estrictamente civil y podr� tener acceso a informaci�n a trav�s de
fuentes p�blicas y a la que recaben el Departamento de inteligencia civil y
an�lisis de informaci�n del Ministerio de Gobernaci�n y la Direcci�n de
Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa. No tendr� la facultad de realizar
investigaciones encubiertas propias. En definitiva, carece de medios
propios de obtenci�n de informaci�n.
Tambi�n
se prev� la sanci�n de una ley que establezca las modalidades de supervisi�n
de los organismos de inteligencia del Estado por una Comisi�n espec�fica del
Organismo Legislativo.
El
Acuerdo de Fortalecimiento...ha iniciado su implementaci�n, a trav�s de
la creaci�n de la Secretar�a de An�lisis Estrat�gico, conforme� al texto ya rese�ado.
Se
encuentra en v�as de organizaci�n el Departamento de Inteligencia Civil y
An�lisis de la Informaci�n.
Se
han presentado diversos proyectos de ley tendientes a obtener la plena
aplicaci�n del Acuerdo de Fortalecimiento en este aspecto. Adem�s,� un conjunto de organizaciones
no-gubernamentales ha promovido la elaboraci�n consensuada de un proyecto de
ley en tal sentido, con participaci�n de diversos actores de la sociedad civil,
pol�ticos e institucionales de la sociedad guatemalteca, en un trabajo que
reviste gran inter�s.
No
cabe duda que la plena implementaci�n del Acuerdo de���������� fortalecimiento en este aspecto
habr� de brindar a Guatemala la que puede constituir la estructura de
informaci�n e inteligencia mejor concebida desde el punto de vista del control,
conforme a los par�metros antes definidos al comienzo de este trabajo, y con
adecuado control parlamentario.
3.5.
Rep�blica de Chile.
En
Chile, concluyendo aparentemente un largo proceso���� caracterizado por la presentaci�n de
diversos proyectos legislativos, trabajos acad�micos y declaraciones
gubernamentales, el Poder Ejecutivo envi� al Congreso un Mensaje y Proyecto de
Ley Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y crea la Agencia Nacional
de Inteligencia, que se encuentra actualmente en tr�mite.
En
materia de control, adem�s del ya expresado control interno previsto en
el art�culo 36 del proyecto, y� del
control a efectuar por la Contralor�a General de la Rep�blica dentro del �mbito
de su competencia, se prev� la creaci�n, en la C�mara de Diputados, de la Comisi�n
de Inteligencia, facultada para conocer los informes sobre el
funcionamiento del Sistema de Inteligencia del Estado que le remita el Director
de la Agencia Nacional de Inteligencia (art. 39).
����������� Tambi�n est� facultada para requerir en cualquier
momento, por intermedio de los Ministros de Interior y de Defensa o del
Director de la Agencia Nacional de Inteligencia, seg�n corresponda,
antecedentes� relativos al desempe�o de
las actividades de los servicios integrantes del Sistema de Inteligencia del
Estado (art. 40).
����������� En materia de actos intrusivos de la privacidad se
establece un mecanismo autorizatorio, con cierta semejanza con el sistema
espa�ol.
En efecto;� establece el art�culo 30, que Ser�
competente para otorgar las autorizaciones antes referidas un Ministro de Corte
de Apelaciones que ejerza jurisdicci�n en el territorio en que se realizar� la
diligencia. Para este efecto, cada Corte de Apelaciones designar� a dos de sus
miembros por el lapso de dos a�os y la solicitud podr� ser presentada ante
cualquiera de ellos.
����������� Es decir, que, en lugar del modelo m�s frecuente en
Latinoam�rica y adoptado por la Argentina �el juez ordinario con jurisdicci�n
en el lugar y competencia en la materia, que es el canadiense- se ha optado por
el modelo estadounidense (y de otros pa�ses): un tribunal especial, aunque
integrado por jueces en ejercicio.
����������� En materia de control dentro del �rgano ejecutivo, el
proyecto reitera la tendencia latinoamericana de concentrar las funciones de
inteligencia exterior, interior y contrainteligencia con amplias facultades en
un �nico organismo dependiente directamente del Presidente de la Naci�n. Se
pierde de ese modo la importante instancia de control y responsabilidad
pol�tica ministerial, cre�ndose una estructura de dif�cil control.
Tampoco
se crea una instancia interministerial de supervisi�n en la adopci�n de
decisiones fundamentales como la elaboraci�n del Plan Anual de Inteligencia,
siendo de notar que constituye facultad del Director la de convocar al Comit�
de Inteligencia formado por los jefes de los �rganos y organismos
integrantes del Sistema de Inteligencia del Estado, siendo adem�s
facultad de dicho funcionario disponer la concurrencia de funcionarios de la
Administraci�n del Estado a las reuniones del Comit�.
3.6. Estados Unidos Mexicanos.
Cabe
destacar que tambi�n en M�xico, declaraciones period�sticas formuladas en el
curso del a�o 2001 por el presidente Vicente Fox y por su consejero de
seguridad nacional Aguilar Zinser han puesto de manifiesto la intenci�n del
gobierno de efectuar una Significativa reestructuraci�n del Centro de
Investigaci�n y Seguridad Nacional (CISEN).
Este
organismo,� que integra la Secretar�a de
Gobernaci�n como organismo desconcentrado, dependiendo del Secretario de
Gobernaci�n, y cuyas funciones y facultades se encuentran normadas en el Reglamento
Interior de la Secretar�a de la Gobernaci�n y en el Manual de
Organizaci�n de dicha Secretar�a, de modo que guarda similitud con los
casos antes enunciados �bien que su dependencia es respecto del Secretario de
Gobernaci�n y no respecto del m�ximo nivel del Estado- habr�, seg�n se anuncia,
de ser incluido en una futura Ley Org�nica que reglar� sus facultades y que
establecer� mecanismos adecuados de control, destinados a evitar abusos.
Tambi�n
se propone perfeccionar la direcci�n del esfuerzo de obtenci�n de informaci�n,
fundamentalmente hacia aspectos que realmente afecten la seguridad nacional.
�4. Conclusiones.
����������� La actividad de
inteligencia debe ser realizada con legitimidad y eficacia. Ello
permite que rinda m�xima utilidad a la sociedad a la que sirve y que justifique
plenamente los montos que el Estado debe invertir para su adecuada realizaci�n.
El dinero invertido en inteligencia oportuna, esclarecida y adecuada a
las necesidades de los formuladores de la pol�tica est� muy bien invertido, y
trae reales beneficios a la sociedad. Es necesario, no obstante, asegurar que
la actividad de inteligencia brinde ese producto. Para ello existe el control.
En
las sociedades latinoamericanas la actividad de inteligencia no goza de
prestigio y reconocimiento social y ha sido objeto de cuestionamientos.
El
control de la actividad de inteligencia tiende a garantizar a la
sociedad que la actividad de inteligencia se realiza en su beneficio y que el
producto responder� a las expectativas y necesidades del Estado.
Por
ello estimamos que es necesario continuar la labor para la plena implementaci�n
en Latinoam�rica del control de la actividad de inteligencia.
����������� Buenos
Aires,� 28 de Noviembre de 2002.
