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PROYECTO DE LEY
Diputados Nacionales Jesús Rodríguez (UCR), Carlos A. Alvarez (Frepaso), Juan Pablo Cafiero (Frepaso) y Federico Storani (UCR); expediente 5406-D-97, 9 de octubre de 1997,
H. Cámara de Diputados de la Nación,
República Argentina.
LEY DE CONTROL DE LAS ACTIVIDADES
Y GASTOS DE INTELIGENCIA
TITULO i
Artículo 1º.- La presente ley establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales para el control de órganos y actividades de información e inteligencia, así como de sus recursos presupuestarios.
TITULO Ii
- Del control parlamentario de las actividades
de inteligencia -
Artículo 2º.- Créanse la Comisión de Información e Inteligencia de la Cámara de Diputados de la Nación y la Comisión de Información e Inteligencia del Senado de la Nación, como comisiones permanentes de asesoramiento en materia de "Información e Inteligencia".
Tendrán por misión la supervisión y control de los órganos y organismos de información y/o inteligencia actualmente existentes y de todos los que se crearán en el futuro, verificando que su funcionamiento se ajuste estrictamente a lo preceptuado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, y constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional.
Asimismo, deberán comprobar que las actividades de tales órganos y organismos se ajusten a las directivas y medidas en materia de inteligencia formuladas anualmente por el poder ejecutivo nacional.
Artículo 3º.- Dicha labor de supervisión y control, asimismo, abarcará:
a) La consideración y análisis de las directivas y medidas en materia de inteligencia formuladas anualmente por el poder ejecutivo nacional y remitidas a las comisiones parlamentarias permanentes;
b) La consideración y análisis de un informe anual, de carácter reservado, que contenga las actividades desarrolladas por los organismos y órganos de información e inteligencia, elaborado por el poder ejecutivo nacional y remitido a las comisiones parlamentarias permanentes antes de la finalización del período de sesiones ordinarias de Congreso Nacional;
c) El seguimiento y control presupuestario del área de información e inteligencia, debiendo para tal fin:
1. Entender e intervenir en la fijación del presupuesto del área de información e inteligencia y en la aprobación del Programa de Inteligencia Estratégica Nacional;
2. Fiscalizar la utilización y ejecución de los fondos asignados y/o otorgados, conforme a las directivas y medidas en materia de información e inteligencia formuladas por el poder ejecutivo nacional;
3. Inspeccionar las erogaciones efectuadas por los funcionarios responsables de las actividades de información e inteligencia, así como también la documentación y rendición de cuenta de todos los gastos efectuados por los órganos, organismos y dependencias encargadas de esas actividades;
d) La recepción de las explicaciones e informes que estime conveniente de acuerdo con lo prescrito por el artículo 71 de la Constitución Nacional.
e) La elaboración y elevación al poder ejecutivo nacional y al Congreso de la Nación, de un informe público y un informe reservado, en forma anual, que contenga:
1. El análisis y la evaluación acerca de las actividades, funcionamiento y organización del Sistema Nacional de Información e Inteligencia, conforme a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes y a las directivas y medidas formuladas por el poder ejecutivo nacional;
2. El análisis y la evaluación del rendimiento técnico-profesional de los órganos y organismos de información e inteligencia, así como también de la ejecución de los gastos que les fueran otorgados;
3. La descripción del desarrollo de las actividades de supervisión y control efectuadas por las comisiones parlamentarias permanentes en cumplimiento de sus misiones, y de las razones que fundamentaron a las mismas;
4. Las recomendaciones sobre las modificaciones y mejoras al Sistema Nacional de Información e Inteligencia que crean conveniente formular;
El informe público no podrá revelar información acerca de:
a) Fuentes de obtención de información;
b) Identidades del personal del área por debajo del nivel de jefe de departamento o equivalente;
c) Procedimientos utilizados para la obtención de información y producción de inteligencia;
d) Datos que, a criterio de las comisiones parlamentarias permanentes, puedan afectar el normal funcionamiento del Sistema Nacional de Información e Inteligencia.
Artículo 4º.- A los efectos del seguimiento y control presupuestario del área de información e inteligencia, el poder ejecutivo nacional remitirá anualmente a las comisiones parlamentarias permanentes, los siguientes documentos:
1. Las Directivas y Medidas en materia de Información e Inteligencia.
2. Junto con cada proyecto de ley de presupuesto nacional y con cada cuenta de inversión, un anexo de carácter público que contenga los montos asignados y ejecutados, por jurisdicción, en materia de gastos relativos a las actividades de información e inteligencia, y en el que se especifique el detalle, finalidad, programa, subprograma y objeto de dichos gastos y un anexo reservado conteniendo iguales precisiones sobre los "gastos especiales de inteligencia".
Artículo 5º.- Las comisiones parlamentarias permanentes tendrán todas las facultades y atribuciones necesarias para el cumplimiento de su cometido y, en especial, para la realización tanto de las tareas de supervisión y control fijadas en la presente ley como también de las investigaciones que fueran pertinentes en los órganos y organismos aludidos en el art.1ro.
Quedarán especialmente facultada para:
a) Requerir y recibir de todo organismo o institución pública nacional, provincial o municipal, como también de cualquier entidad y/o asociación privada, toda la información pública, reservada o secreta que sea considerada necesaria e imprescindible para la labor de supervisión, control e investigación emprendida;
b) Requerir a los órganos judicales competentes que cite y haga comparecer, con el auxilio de la fuerza pública de ser necesario, a las personas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la comisión;
c) Requerir autorización al Poder Judicial para la realización de requisas, inspecciones y allanamientos en cualquier dependencia pública de carácter civil, policial o militar o entidad privada, así como también el retiro, incautamiento y/o secuestro de documentación y/o elementos considerados importantes para las tareas de la comisión o probatorios;
d) Proponer al Poder Ejecutivo nacional medidas tendientes a la superación de las deficiencias que se advirtieran con motivo de las investigaciones propuestas.
Artículo 6º.-. Las comisiones parlamentarias permanentes deberán emitir dictamen acerca de todo proyecto legislativo o asunto atinente o vinculado a la materia de la presente ley, y a todo cuanto se refiera a la información y/o la inteligencia.
Artículo 7º.- Los órganos y organismos de información e inteligencia deberán remitir en forma anual a las comisiones parlamentarias permanentes, los siguientes elementos:
1. Las normas y reglamentos que establecen y regulan las misiones, funciones, facultades, organización, composición, integración y doctrina de los órganos y organismos de información e inteligencia;
2. Las estructuras orgánico-funcionales;
3. Los planes de obtención de información y producción de inteligencia;
4. Los informes relativos a las operaciones de inteligencia que proyecten o que se sean solicitados.
Artículo 8º.- Las comisiones parlamentarias permanantes dictarán su propio reglamento.
TITULO iII
- De los gastos atinentes
a las actividades de inteligencia -
Artículo 9º.- Incorpórase a continuación del artículo 14º de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control del Sector Público, el siguiente artículo:
"ARTICULO 14º BIS: La totalidad de los créditos presupuestarios correspondientes a las actividades de información e inteligencia, cualquiera fuere la jurisdicción en que se originen, serán incluídos en la clasificación funcional del Presupuesto de la Nación dentro de la finalidad «Servicios de Defensa y Seguridad», bajo una nueva función denominada «Información e Inteligencia».
Asimismo, en la clasificación presupuestaria por incisos u objeto del gasto se expondrán bajo una cuenta específica denominada «10. Gastos Especiales de Inteligencia»".
Artículo 10º.- Incorpórase a ley No. 24.156 (de Administración Financiera y Control del Sector Público) el siguiente artículo bajo la numeración 86 bis:
ARTICULO 86º BIS.- Todos los gastos que se liquiden en Sector Público Nacional deberán observar el requisito de rendición de cuentas con las solas excepciones de los gastos especiales de inteligencia, cuya rendición se regirá por la ley respectiva, y de los pagos por viáticos que deban realizar los funcionarios y empleados públicos fuera de su lugar de residencia.
Artículo 11º.- El organismo de mayor nivel de inteligencia entenderá en la formulación de los requerimientos presupuestarios que permitan atender las necesidades que se originen en el Sistema Nacional de Información e Inteligencia, así como los requerimientos correspondientes a los organismos y órganos que lo integren, conforme al Programa de Inteligencia Estratégica Nacional. Asimismo el organismo citado deberá entender en su distribución y en el control de gestión presupuestaria de los fondos que asigne.
Artículo 12º.- Sólo podrán realizar gastos especiales de inteligencia, que abarcan los aplicables a operaciones de inteligencia y al desarrollo especial de capacidades técnicas y materiales para la defensa, los organismos autorizados por ley. Los créditos especiales de inteligencia sólo podrán acordarse o modificarse por ley de presupuesto y su autorización, registración y control se ajustarán a las disposiciones de la presente ley.
Artículo 13º.- Quedan autorizados para realizar gastos especiales de inteligencia el Poder Judicial de la Nacion, el Ministerio Público, la Secretaría de Inteligencia de Estado y el Ministerio de Defensa del Poder Ejecutivo nacional.
TITULO iV
- DE LA GESTIÓN Y REGISTRACIÓN
DE LOS GASTOS ESPECIALES DE INTELIGENCIA -
Artículo 14º.- Las jurisdicciones que cuenten con crédito presupuestario para realizar gastos especiales de inteligencia deberán abrir una cuenta especial para la administración de los mismos
Artículo 15º.- Las erogaciones efectuadas durante el ejercicio serán documentadas mediante acta mensual firmada por los funcionarios responsables del organismo o dependencia correspondiente, que servirá de descargo ante la Contaduría General de la Nación, sin perjuicio de la documentación y rendición de cuentas interna que por su carácter "secreto" sólo podrán ser inspeccionadas por el ministro y/o secretario del ramo, por el titular del organismo de mayor nivel de inteligencia, ello en función de las atribuciones que surgen del artículo 11 de esta ley, por el Jefe de Gabinete de Ministros, o por el ministro o secretario que designe el Presidente de la Nación.
Los legisladores miembros de las Comisiones parlamentarias permanentes creadas por esta ley podrán, tanto en forma individual como colectiva, inspeccionar las mismas e informar a sus respectivas Cámaras.
TITULO V
- DE LA RESERVA -
Artículo 16º.- Los legisladores, así como los funcionarios o empleados del Congreso Nacional, deberán preservar la condición de sigilo y reserva de toda información y/o inteligencia con clasificación de seguridad a la que tuvieran acceso.
La revelación, divulgación y/o publicidad de información y/o inteligencia con clasificación de seguridad por miembro, funcionario o empleado del Congreso Nacional, según corresponda, los hará pasibles de acciones administrativas pertinentes o de los dispuesto en los artículos 64, 69 y 70 de la Constitución Nacional, ello sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el Código Penal por parte de autoridad judicial competente.
Lo expresado en el párrafo anterior no es aplicable en caso que el Congreso Nacional disponga la publicidad de información o inteligencia con clasificiación de seguridad.
TITULO VI
- DE LA PUBLICIDAD DE LAS NORMAS -
Artículo 17º.- Levántase la clasificación de seguridad de las normas y reglamentos que establecen y regulan las misiones, funciones, facultades, organización, composición, integración y doctrina de los órganos y organismos de información e inteligencia, así como de toda ley, decreto-ley o decreto reglamentario dictado con anterioridad a la vigencia de la presente ley.
La reserva establecida en cualquier otra norma o disposición de carácter general o particular emanada del poder ejecutivo nacional y/o de funcionarios que le dependan, con anterioridad o posterioridad a la vigencia de la presente ley, no será oponible a las comisiones parlamentarias permanentes previstas en el artículo 2 de la presente, ni a los legisladores miembros de las mismas.
En lo sucesivo toda normativa dictada por el poder ejecutivo nacional y/o funcionarios que le dependan, será pública. Una ley especial determinará, con arreglo a lo establecido en el párrafo anterior, en qué casos y con qué efectos se procederá a establecer clasificaciones de seguridad.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo hará incurrir al funcionario que corresponda en las responsabilidades políticas, penales y civiles correspondientes.
Artículo 18º.- El Boletín Oficial publicará las normas que se encuentren alcanzadas por lo dispuesto en el primer párrafo del artículo anterior.
TITULO ViI
- Disposiciones complementarias -
Artículo 19º.- Modifícase el Título VII y el artículo 33 de la ley 24.059, los que quedarán redactados de la siguiente manera:
"Título VII: Del control parlamentario de los órganos y actividades de seguridad interior"
"Artículo 33º.- Créase una comisión bicameral de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior.
Tendrá por misión la supervisión y control de los órganos y organismos de seguridad interior actualmente existentes, de los creados por la presente ley y de todos los que se creen en el futuro".
Artículo 20º- En el término de 180 días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el poder ejecutivo nacional enviará al Congreso Nacional un proyecto de ley relativo a lo contemplado en el párrafo 3º del artículo 17.
Artículo 21º- Derógase el decreto-ley "S" 5.315/56, la ley "S" 18.302 y el artículo 11ro de la ley 11.672 Complementaria Permanente de Presupuesto, así como toda otra norma relativa a gastos reservados y/o secretos.
Artículo 22º.- Queda derogada toda norma o todo aspecto contenido en norma de carácter público, reservado y/o secreto, publicada o no publicada que se oponga a la presente ley.
Artículo 23.- De forma.
FUNDAMENTOS
Sr. Presidente:
El presente proyecto de ley de control de las actividades y gastos en materia de inteligencia nace del compromiso político de lograr transparencia en un área del Estado que al amparo del sigilo, ha quedado fuera del alcance de los debidos controles de la democracia. En efecto, la iniciativa fue oportunamente enunciada en el acuerdo programático legislativo de la Alianza para el Trabajo, la Educación y la Justicia.
LINEAS FUNDAMENTALES DE LA INICIATIVA
A continuación exponemos los lineamientos principales que sustentan nuestra iniciativa:
· En lo referido al control por parte del Poder Legislativo, se precisan ajustados controles parlamentarios mediante la creación de comisiones específicas en cada Cámara que intervendrán en la fijación del presupuesto, en la aprobación de los programas y en la fiscalización del uso de los créditos presupuestarios del área de inteligencia. Las citadas comisiones ejercerán la supervisión y control tanto de los órganos y organismos, como de las actividades de los mismos, y del desarrollo del Programa de Inteligencia Estratégica Nacional.
· En cuanto a la exposición en el presupuesto, se fija que los créditos presupuestarios para información e inteligencia, cualquiera sea la jurisdicción en que se originen, se incluyan en la clasificación funcional del presupuesto dentro de la Finalidad Servicios de Defensa y Seguridad y separadamente bajo una nueva Función denominada "Información e Inteligencia", con lo cual se garantiza que en el debate parlamentario del proyecto de ley de presupuesto los legisladores cuenten con los datos que hasta el presente le estaban vedados por imperio de la existencia de la partida 3.9.2 "gastos reservados" la que no aparecía en el citado proyecto de ley. Asimismo se prevé que el gasto sea expuesto al final del ejercicio en la cuenta de inversion.
· Respecto de los gastos operativos destinados a inteligencia, se crea en la clasificación presupuestaria por Incisos -u Objeto del Gasto- una cuenta específica denominada "10. Gastos especiales de inteligencia." relativos éstos a ciertas actividades de inteligencia o vinculadas a ello (específicamente a las operaciones de inteligencia y al desarrollo especial de capacidades técnicas y materiales para la defensa), fijando el requisito de autorización parlamentaria -por ley- para la realización de los mismos, estableciendo un particular mecanismo para su rendición de cuentas en donde los legisladores de las comisiones permanentes de información e inteligencia cumplirán un papel fundamental, y contemplando la debida reserva.
· La iniciativa sólo autoriza al Poder Judicial, al Ministerio Público, a la Secretaría de Inteligencia de Estado y al Ministerio de Defensa del Poder Ejecutivo nacional para la utilización de los Gastos especiales de inteligencia. Por consiguiente, teniendo en cuenta que con esta ley se derogan los gastos reservados, jurisdicciones tales como la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, el Poder Legislativo, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores dejarán de gozar del privilegio de fondos sin rendición de cuentas.
· Con respecto a la rendición de cuentas, requisito que hace a la vida democrática, se establece que todos los gastos que se liquiden en el Sector Público Nacional deberán observar el requisito de la rendición de cuentas. Esta medida abarca, desde luego, a los recursos destinados al área de información e inteligencia, inclusive los denominados Gastos especiales de inteligencia que serán materia del mecanismo de rendición y control parlaentario previsto en esta ley, en virtud del necesario sigilo. Asimismo con esta cláusula se deja entonces sin efecto la discrecionalidad de los denominados "gastos protocolares", partida creada por decreto presidencial.
· En cuanto al control por parte del Poder Ejecutivo del gasto en inteligencia, se estipula que el organismo de mayor nivel de inteligencia formule los requerimientos presupuestarios para el Programa de Inteligencia Estratégica Nacional del Sistema Nacional de Inteligencia, y que asimismo entienda en su distribución y en el control de gestión presupuestaria de los fondos que asigne. A su vez establecen varias modalidades para informar a las comisiones parlamentarias permanentes.
· Con respecto a la normativa vigente, se derogan las dos normas que le daban existencia legal a los "gastos reservados", es decir, el decreto-ley "S" 5.315/56 y la ley "S" 18.302, así como toda otra norma conexa. Asimismo se ordena la publicación de todas las normas reservadas relativas al área de inteligencia, hecho éste que redundará en la reclamada transparencia.
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
Corresponde mencionar que para la elaboración de la presente iniciativa hemos considerado diversos proyectos de ley que constituyen importantes antecedentes de la dedicación y seriedad con que desde nuestras bancadas hemos tratado el tema de la inteligencia y sus recursos presupuestarios a lo largo de esta década:
- Proyecto de Ley Orgánica de Información e Inteligencia, Diputado V. Bisciotti (UCR) y otros (expte.983-D-90)
- Proyecto de Ley de Control de Información e Inteligencia, Diputado V. Bisciotti (UCR) y otros (expte. 4865-D-92)
- Proyecto de Ley sobre el Tratamiento Legislativo de "Gastos Reservados", Diputado R. Baglini (UCR), (expte. 4031-D-93); reproducido por el Diputado Jesús Rodríguez en 1995.
- Proyecto de Ley de Información e Inteligencia de Estado, Diputado C. A. Alvarez (Frepaso) (expte. 4085-D-94).
- Proyecto de ley con media sanción del Senado: Ley de Inteligencia Nacional (expte.58-S-94, en Trámite Parlamentario No. 90 del 7 de septiembre de 1994., H.C. Diputados).
- Proyecto de Ley de Inteligencia Nacional, Diputado Jesús Rodríguez (UCR) y otros (expte. 4131-D-94).
- Proyecto de Ley de Información e Inteligencia, Diputado A. Berhongaray (UCR) y otros (expte. 4121-94).
- Proyecto de Ley - Derogación de las normas que regulan los Gastos Reservados, Diputado C. A. Alvarez (Frepaso) y otros (expte 5268-D-95).
- Proyecto de Ley de Regulación de los Gastos Reservados, Diputado Jesús Rodríguez (UCR) y otros (expte. 5505-D-95).
UNA EXPERIENCIA DESLUCIDA
La ley 24.059 de Seguridad Interior creó la Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia con la misión de "...supervisión y control de órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia actualmente existentes, de los creados por la presente ley y de todos los que se crearán en el futuro" (art. 33). Asimismo, dicha comisión -a la que se le otorgó carácter de permanente y se integró con 8 senadores y 8 diputados (art. 34)- debía verificar que el funcionamiento de tales órganos y organismos "...se ajuste estrictamente a lo preceptuado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, asó como las disposiciones contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos denominada Pacto de San José de Costa Rica" (art. 35).
Según el decreto 1273/92, por medio de cual el poder ejecutivo reglamentó la ley 24.059, las funciones de supervisión y control suponían y conllevaban un amplio espectro de actividades de vigilancia, verificación e investigación del funcionamiento de los referidos órganos y organismos. En el anexo A de tal decreto se definió a la supervisión como el acto de "...fiscalizar, inspeccionar y verificar la corrección en la ejecución de las medidas dispuestas", al control como el acto de "...comparar, acciones, personas o cosas, con previsiones y objetivos prefijados, detectando y explicando sus eventuales desviaciones, a fin de determinar sus ajustes a los resultados deseados", y a la fiscalización como el acto de "...controlar la corrección de un proceso durante su desarrollo, controlar el cumplimiento de obligaciones".
Para el desempeño de estas funciones, se dotó a la Comisión Bicameral de Fiscalización de ciertas facultades, tales como las de "...requerir de todo organismo o ente público nacional, provincial o municipal, como asimismo de entidades privadas, toda la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada"; "...requerir al Poder Judicial cite y haga comparecer con el auxilio de la fuerza pública a las personas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la comisión"; "...requerir de los organismos judiciales pertinentes, se impida la salida del territorio nacional, sin autorización, de aquellas personas que constituyeran objeto de las investigaciones a emprenderse"; y "...proponer al Poder Ejecutivo nacional medidas tendientes a la superación de las deficiencias que se advirtieran con motivo de las investigaciones propuestas" (art. 36).
Asimismo, la ley citada estableció que, como resultado de su labor de fiscalización, la Comisión Bicameral de Fiscalización debía producir anualmente "...un informe público a las Cámaras de Senadores y de Diputados y un informe secreto dirigido a las Cámaras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en el cual informará respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que crean necesario implementar", teniendo en cuenta de que "...en caso de existir disidencias entre los miembros de la comisión, la misma podrá producir tantos informes en minoría como disidencias existan en su seno" (art. 37). Este fue, en definitiva, el marco jurídico-institucional del control parlamentario sobre las actividades de seguridad e inteligencia del Estado.
La constitución legal de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia significó la creación de ciertos parámetros y mecanismos de control institucional sobre un conjunto de órganos y organismos históricamente signados por una fuerte impronta de autonomía y corporativización orgánico-funcional, lo cual supuso, en definitiva, un cierto avance positivo en el apuntalamiento del control democrático sobre las actividades referidas a la seguridad e inteligencia del Estado.
No obstante, deben apuntarse ciertas deficiencias en lo relativo a las misiones y facultades otorgadas a la Comisión Bicameral de Fiscalización instituida en el titulo VII de la ley 24.059. En primer lugar, no se considera a la seguridad interior y a la inteligencia de Estado como actividades y procesos institucionales orgánica y funcionalmente diferentes, ni se distingue a ambos tipos de actividades como objeto del control parlamentario que compromete mecanismos de seguimiento, inspección y fiscalización también diferentes.
El control sobre los organismos de seguridad interior supone el control sobre todo el sistema nacional de seguridad interior, desde sus instancias de conducción político-institucional -en manos del presidente de la Nación y, por delegación de éste, del ministro del Interior- hasta el conjunto de las actividades desplegadas por los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad nacionales, incluyendo ciertamente tanto las tareas policiales, compulsivas y represivas cuanto las actividades de información e inteligencia desarrolladas por esas instituciones.
En cambio, el control sobre las actividades de los organismos de información e inteligencia supone un ámbito de funciones y competencias mucho más abarcativo que, y distinto al circunscripto a la seguridad interior, puesto que también implica el control de las actividades llevadas a cabo por organismos como la SIDE y la CNI, por los organismos de informaciones de las Fuerzas Armadas encargados de producir inteligencia para la defensa nacional -que tienen vedado por ley llevar a cabo inteligencia interior-, y por los organismos de información de otras reparticiones o ministerios de la administración pública central. Vale decir, pues, que a la Comisión Bicameral de Fiscalización se le fijaron similares atribuciones para fiscalizar y controlar órganos y organismos dedicados al desarrollo de actividades y al cumplimiento de funciones sustancialmente diferentes.
En segundo término, de acuerdo a las facultades específicas establecidas en el art. 36 de la ley 24.059, las atribuciones de fiscalización y control otorgada a la Comisión Bicameral -esto es, el requerimiento de información a organismos públicos o a entidades privadas, la comparecencia de personas, vía autorización judicial, a fin de que expongan acerca de hechos vinculados a la materia de la comisión o la prohibición, también por vía judicial, de que determinadas personas puedan salir del país- solo hacen posible la efectivización de un tipo de seguimiento informativo externo y meramente formal de tales organismos debido a que esas atribuciones no contemplan ningún mecanismo o procedimiento de auditoria, inspección y control institucional de carácter rutinario y permanente sobre las actividades, organización, funcionamiento, personal y gastos de los mismos. Es así que se impide cotejar y verificar que la labor de éstos efectivamente se desarrolle de acuerdo con las políticas de información, inteligencia y presupuestarias definidas por el poder ejecutivo y, fundamentalmente, en conformidad con los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Nacional y en la legislación vigente.
Estamos convencidos que sólo un tipo de control parlamentario institucional de carácter rutinario y permanente puede permitir la detección de las irregularidades y deficiencias orgánico-funcionales de tales actividades y organismos y, en consecuencia, la formulación de las correspondientes medidas y lineamientos tendientes a su superación. Vale decir que a la Comisión Bicameral de Fislcalización, no solamente se le reconocieron limitadas atribuciones de fiscalización y control externo, sino que además no se le otorgó ningún tipo de facultades que permitieran viabilizar la fiscalización y control interno de la estructura y dinámica orgánico-funcional de las actividades y organismos de información e inteligencia del Estado, tareas éstas fundamentalmente asentadas en el control de las políticas y operaciones de información e inteligencia y en el control presupuestario y de financiamiento de aquellas actividades y organismos.
OTRAS CONSIDERACIONES
Las políticas de información e inteligencia decididas e implementadas por el poder ejecutivo para el funcionamiento de los organismos del Estado encargados de implementarlas -sean formuladas de manera sistemática en el marco un programa global de seguridad o de inteligencia, o configurando un conjunto de iniciativas y medidas puntuales y hasta dispersas-, contienen el conjunto de prioridades, directivas, instrucciones y lineamientos que regulan el funcionamiento y trabajo de tales organismos, así como también las erogaciones presupuestarias y los gastos que la implementación de tal política demanda.
Es en tal marco, y derivado de él, que se planifican y llevan a cabo el conjunto de actividades y operaciones puntuales y concretas en procura de la obtención de información y la producción de inteligencia. Todos estos aspectos, en definitiva, definen la estructura y dinámica orgánico-funcional de las actividades y organismos de información e inteligencia.
El conocimiento y control de estas cuestiones debe necesariamente contemplar, mediando las razones que lo justifiquen y bajo las condiciones de reserva y sigilo imprescindibles, la inspección del conjunto de las operaciones, tareas y acciones puntuales llevadas a cabo por los organismos de información e inteligencia, de las fuentes y procedimiento de obtención de datos e información y de la identidad de los agentes encargados de tales actividades así como de los archivos existentes y de los informes que dichas actividades hayan originado y del conjunto de normas secretas y reservadas que regulan todos estos aspectos. Sin ello resulta impracticable la fiscalización parlamentaria interna de tales actividades y organismos, particularmente si se tiene en cuenta el carácter reservado de los mismos y de los gastos destinados a atender dichas tareas.
Asimismo, este conjunto de aspectos y dimensiones del control interno debe complementarse con el otorgamiento de amplias facultades de fiscalización e investigación externa sobre las actividades institucionales de los organismos de información e inteligencia, tales como la de solicitar y recibir de todo organismo e institución pública -nacional, provincial o municipal-, como también de cualquier entidad y/o asociación privada, toda la información pública, reservada o secreta que sea considerada necesaria e imprescindible para la labor de investigación emprendida; decidir y llevar a cabo requisas, inspecciones y allanamientos en cualquier dependencia pública -de carácter civil, policial o militar- y/o instituciones y lugares públicos y privados, pudiendo, bajo debida constancia, retirar, incautar y secuestrar documentación y elementos considerados importantes o probatorios; e invitar y/o hacer comparecer, con el auxilio de la fuerza pública, a determinadas personas a fin de que exponga, informen y/o declaren sobre hechos vinculados a la labor de investigación desarrollada.
En definitiva, dentro de este contexto y bajo estas condiciones institucionales, la tradicional tendencia de los funcionarios y organismos de seguridad e inteligencia a colocar obstáculos a todo tipo de fiscalización y control sobre sus actividades sólo puede responder al hecho de que la labor de tales organismos no siempre se ajuste a sus funciones legalmente establecidas ni sus gastos sean ejecutados conforme a la ley de presupuesto vigente, o bien al hecho de que eventualmente dichas actividades y la utilización de dichos gastos supongan hasta la comisión de ciertos delitos.
Con el mecanismo que pone en marcha nuestro proyecto, buscamos entonces que los presupuestos para el área de inteligencia, hasta el presente amparados por el paraguas de "gastos reservados", se apliquen estrictamente para aquello para lo cual han sido previstos y puedan ser efectivamente controlados.
En ello reside, pues, el sentido de esta iniciativa.
Actualmente, en el presupuesto nacional quedan explicitados los gastos de la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE). Sin embargo, ello escapa a un verdadero control, ya que el poder ejecutivo le pide autorización al Congreso para realizar gastos mucho menores de los que después efectivamente desembolsa, según consta en la Cuenta Anual de Inversión. El ostensible que la SIDE ha incrementado reiteradamente desde 1990 los créditos originales que anualmente le fueran autorizadas por el Congreso mediante la ley de presupuesto.
El desborde más alto ocurrió en el ejercicio fiscal 1992, con una diferencia que rondó el 80% y los 90 millones de dólares. Como se puede ver el listado de la diferencia porcentual anual entre lo presupuestado y lo ejecutado por la jurisdicción 20-08 SIDE, aunque en otros años las diferencias fueron menores, siempre fueron significativas, alcanzando o superando el 35%, lo cual bordeaba los 70 millones de dólares (ver más datos en el trabajo "Los Gastos Reservados en el Gobierno Nacional", serie Estudios Nº11 del C.E.C.E.) :
- 1990 ---- 34%
- 1991 ---- 35%
- 1992 ---- 79%
- 1993 ---- 48%
- 1994 ---- 41%
- 1995 ---- 35%
- 1996 ---- 31,5%
Respecto de las otras jurisdiccionres del poder ejecutivo que reciben "gastos reservados", la información presupuestaria resulta todavía más elusiva, y por consiguiente da paso a la especulación sobre los fines verdaderos que se le dan a tales fondos.
La exposición en el presupuesto y en la cuenta de inversion de la totalidad de los fondos destinados al área de información e inteligencia, aparece entonces como un paso fundamental en aras de la fiscalización. En efecto, se los incorpora al esquema dispuesto por la Ley No. 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Consideramos que la inclusión del Poder Legislativo entre los beneficiarios de los fondos reservados constituye un error de interpretación técnica, así nuestra iniciativa excluyen a dicho poder del régimen que crea la misma para atender los presupuestos del área de inteligencia.
En otro orden, dadas las particulares utilizaciones que tienen las actividades aludidas, principalmente vinculados a aspectos relativos a la defensa y seguridad del Estado y de la Nación, resulta necesario que se garantice la reserva, sin que por ello se afecte la responsabilidad que en la materia y mediante este proyecto de ley se le asigna en forma específica al Poder Legislativo por intermedio de las Comisiones permanentes.
En efecto, desde nuestra perspectiva, el funcionamiento eficiente del control parlamentario sobre las actividades y organismos de información e inteligencia también supone ciertas condiciones básicas sin las cuales tal control resultaría deficitario o impracticable. En primer término, las tareas de seguimiento, fiscalización e investigación interna y externa precedentemente indicadas requieren de una clara legislación que regule el "secreto de Estado", de manera tal que el proceso de control parlamentario no vulnere la necesaria condición de reserva que ello impone, ni obstruya o imposibilite las políticas de información e inteligencia del Estado ni el normal funcionamiento y desempeño de los organismos y agentes encargados de su puesta en práctica. Es así que en esta iniciativa avanzamos en algunas cuestiones puntuales sobre el particular.
Así consideramos que, de no mediar la denuncia de actos ilegales o la necesidad de que determinados documentos, procedimientos y/o asuntos deban tomar estado público, las actividades ordinarias de la comisión parlamentaria deberían ser reservadas y los informes, documentos y/o recomendaciones que formule nunca deberían revelar las tareas y acciones concretas desarrolladas por los organismos información e inteligencia, las fuentes y procedimiento de obtención de datos e información, la identidad de los agentes ni el contenido de los archivos y normas existentes y de los informes elaborados.
Concordantemente se fija que la divulgación de información con clasificación de seguridad por miembro, funcionario o empleado del Congreso de la Nación, según sea el caso, los hará pasibles de acciones administrativas pertinentes o de los dispuesto en la Constitución Nacional, ello sin perjuicio de la aplicación del Código Penal de la Nación por autoridad judicial competente. Pero también, se estipula que ello no es aplicable en caso que el Congreso disponga conferirle carácter público a información con clasificación de seguridad. Quedan así resguardadas tanto las necesidades de reserva originadas desde el Ejecutivo, como las atribuciones del Congreso.
Además del conjunto de las limitaciones institucionales previamente expuestas, también existen otras que ciertamente obstaculizan la efectivización del control parlamentario descripto. La mayoría de las normas que definen y regulan el funcionamiento, organización, misiones, facultades, doctrina, composición, personal y tareas de los organismos de información e inteligencia son de carácter secreto o, si bien algunas de esas normas no son formalmente secretas, no han sido publicadas en el Boletín Oficial. Podemos citar, a modo de ejemplo, la ley "S" No. 19.373 que contiene disposiciones que rigen al personal civil de la SIDE y la ley "S" No. 20.195/73, sancionada y promulgada en febero de 1973 durante el Gobierno del Gral. Lanusse y que contiene misión, funciones y otros aspectos relativos al mismo organismo
Pues bien, tales normas son incluso secretas para los legisladores que componen el Congreso Nacional y, puntualmente, para aquellos que en la actualidad integran la Comisión Bicameral de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia. Resulta absurda la existencia de impedimentos para conocer las normas que determinan y regulan la estructura orgánico-funcional de los mismos, lo cual, imposibilita la materialización hasta de modalidades meramente formales de control parlamentario.
En lo referido a la eliminación de la clasificación de seguridad que actualmente poseen algunas normas vigentes, va de suyo, Sr. Presidente, que la publicidad de los actos de gobierno es un requisito ineludible e inmanente a un sistema democrático. Numerosa doctrina nacional e internacional critica ferozmente la posibilidad siquiera de que el círculo de lo secreto se extienda al campo normativo.
El jurista Néstor Sagüés afirma que "la Argentina tiene el indiscutible privilegio de pertenecer al club legislativo más curioso del mundo: el de países con leyes secretas...". Por otra parte Horacio Piombo en su obra "Teoría General de la Publicidad y Tratados internacionales", afirma que "...nada es mas tiránico y cruel que castigar a un hombre por desobedecer una ley que no ha podido conocer"
En el mismo sentido Marienhoff establece que la publicidad es un corolario del precepto constitucional de que ningún habitante esta obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohibe, y que por otro lado si un ley no es publicada, igualmente es obligatoria para el Poder Ejecutivo, ya que siendo el Estado órgano creador del derecho, no podría alegar desconocimiento de la ley. Es entonces Sr. Presidente que se juega en este sentido otro principio del sistema republicano cual es el equilibrio de los poderes.
Va de suyo, que algunas cuestiones de alto interés nacional podrían acarrear cierta reserva o secreto en el accionar del Estado. La defensa, la inteligencia, las relaciones exteriores, son temas que merecen una consideración especial, pero jamás, Sr. Presidente, merecen el privilegio tiránico del secreto absoluto.
Restablecemos entonces en este proyecto de ley , el principio de la publicidad de las normas, incluyendo la prescripción de que ningún acto gubernamental, por mas sensible que sea será secreto para los representantes del pueblo integrantes de las comisiones parlamentarias que se instituyen. Consagramos de esta manera, la ineludible obligación del Estado de respetar a ultranza la norma del artículo 19 de la Constitución Nacional, y el equilibrio de poderes cuyo correlato es la obligatoriedad de la existencia de controles institucionales adecuados.
En segundo lugar -con relación a la ya mencionada necesidad de ciertas condiciones básicas sin las cuales el control resultaría deficitario-, consideramos que debe revertirse la habitual indiferencia con que el ámbito político en su conjunto ha atendido y abordado la cuestión de la inteligencia. No hay posibilidad de fiscalizar aquello que no se conoce y, por lo tanto, en vista del control parlamentario, el conocimiento y la comprensión de la complejidad y especificidad de las cuestiones de información e inteligencia -como ocurre con cualquier otra dimensión de la vida institucional- reclama cierta atención parlamentaria, que, según lo observado durante los últimos años, fue limitada y deficitaria. Esto es, las actividades, organización y funcionamiento de los organismos de información e inteligencia no fueron ni son objeto de un pormenorizado entendimiento y de un relativo interés de parte de la dirigencia y de los partidos políticos en su conjunto.
LA PREMISA
Una nota periodística de hace algunos años (Revista Noticias, 27 de diciembre de 1992) caracterizaba la cuestión de los gastos reservados del siguiente modo: "...Su historia es la historia de la sospecha política. Son hijos ilegítimos de la democracia. Vástagos del secreto de Estado apañados por la contabilidad negra del poder. Se ocultan como un pecado, y se gastan con la discrecionalidad de las monarquías..."
La premisa debe ser que el control parlamentario de las actividades de seguridad e inteligencia y de sus recursos presupuestarios constituye una condición indispensable para garantizar el funcionamiento eficiente del sistema nacional de inteligencia, conforme al estado de derecho y a la organización republicana. Sin ello y sin cierta competencia, pericia y capacidad legislativa acerca las actividades, organización y funcionamiento de los organismos de información e inteligencia, resultaría ineficaz todo intento de fiscalización y control parlamentario sobre tales cuestiones.
Por las razones expuestas solictamos a nuestros pares la pronta aprobación del presente proyecto de ley.
Diputados Nacionales Jesús Rodríguez (UCR), Carlos A. Alvarez (Frepaso),
Juan Pablo Cafiero (Frepaso) y Federico Storani (UCR);
expediente 5406-D-97, 9 de octubre de 1997,
H. Cámara de Diputados de la Nación,
República Argentina.