Congreso LASA 2000.
Panel: Organizaciones de Inteligencia en la Post-Transición, ¿todavía
actores políticos?
Sistema Nacional de Inteligencia argentino,
Cambiar ya!
Por
José Manuel Ugarte[1].
I. Realidad actual y tendencias de la actividad de
inteligencia en la Argentina.
1. Una actividad cuestionada, con serias deficiencias estructurales y de
pobre imagen en la sociedad.
La actividad de inteligencia constituye la gran asignatura pendiente de la
transición democrática argentina.
Proviniendo de un pasado
ciertamente dificil, las relaciones cívico-militares en la Argentina han
experimentado muy significativos progresos en el marco de la transición
democrática de ese país.
Aunque la realidad dista aún de
asemejarse a la vigente en países de sólida tradición democrática y relaciones
cívico-militares sanas[2], lo cierto es que hoy en la Argentina existe un grado razonablemente
aceptable, especialmente dentro de la región y en una perspectiva histórica, de
control constitucional sobre las fuerzas armadas, de subordinación de éstas a
las autoridades constitucionales, y de comunicación y reciproco entendimiento
entre civiles y militares.
Así, puede advertirse que funciona un Ministerio de Defensa conducido por
una autoridad civil que, aunque con medios personales y materiales
excesivamente limitados, cumple las funciones que le asigna la Ley de Defensa
Nacional (N° 23.554) vigente; existe un Congreso Nacional que, aunque también
con medios muy limitados, ejerce su función de control; y todo parece indicar
que, aunque lenta y trabajosamente, los avances hacia el fortalecimiento de la
conducción constitucional y el mejoramiento de las relaciones cívico-militares
y, muy especialmente, habrán de continuar.
Aunque con altibajos, puede advertirse un grado significativo de consenso
entre las principales fuerzas políticas en materia de política de defensa y de
política militar, y cierta capacidad de análisis sobre materias de defensa y
militares. Estos aspectos son materia hoy de examen y de debate en
Universidades y centros de estudio, con amplia participación civil. Pese a que
la realidad tampoco es perfecta en este aspecto, puede afirmarse hoy que la
época en que la defensa nacional era un coto reservado exclusivamente a
militares y a civiles cercanos a los militares, ha concluido definitivamente.
También en el ámbito de la seguridad pública se han
producido avances muy significativos. A la sanción de la Ley N° 24.059 de
Seguridad Interior, que materializó la distinción establecida en el artículo 4°
de la Ley N° 23.554 de defensa nacional entre los ámbitos de ésta y de la
seguridad interior, estableció bajo la autoridad política del Ministro del
Interior la coordinación del accionar de las instituciones policiales y fuerzas
de seguridad del Estado Nacional y de las provinciales en los aspectos
interjurisdiccionales y estableció bases doctrinarias fundamentales para el
accionar en materia de seguridad pública, siguió en los últimos años un
progresivo involucramiento de civiles en cuestiones de seguridad pública, el
surgimiento de cursos y ciclos de estudio de la materia Universidades e
institutos de diverso tipo, y la progresiva asunción de responsabilidades en
este aspecto por parte de las autoridades políticas.
Sorprendentemente, el área de
inteligencia, en cambio, parecía
haberse visto librada hasta hace muy poco tiempo, de estas tendencias de
afirmación del control constitucional y de la legitimidad en las actividades de
defensa y seguridad.
Esta circunstancia no obedecía,
ciertamente, a una adecuada situación en la materia.
Habré de remitirme en esta
materia a lo sostenido recientemente en un editorial, por un órgano
periodístico de Buenos Aires caracterizado por su moderación y su visión
tradicionalista, que ha desarrollado cierto prestigio en el análisis de la
temática de defensa y seguridad. Afirmó “La Nación” lo siguiente:[3]
“...Los millones que la SIDE
gasta sin rendir cuentas podrían tener
mejor destino si se reformulase el
organismo y se determinase, mediante estudios técnicos
adecuados,
qué estructura de inteligencia necesita el
Estado argentino y cómo se puede llegar a crearla en los próximos años.
Desde hace ya muchas décadas se ha ido instalando en la opinión pública la certeza de que la SIDE,
en su estructura y en su composición
actual, está lejos de llenar con eficiencia el rol que
la sociedad le ha encomendado.
Por de pronto, su capacidad
para desarrollar funciones de
inteligencia estratégica es, en líneas generales, escasa. Lo demuestran algunos ejemplos recientes. Por caso, la falta de toda tarea o trabajo de
prevención en relación con los atentados terroristas que destruyeron la embajada de Israel y la sede de la AMIA.
Y la casi nula colaboración que el organismo prestó a
la investigación y al esclarecimiento
de esos crímenes atroces.
La
principal limitación con que tropieza la SIDE tiene que ver con la
deficiente capacitación profesional de
su personal estable. Los agentes del organismo -con
excepciones honrosas, que sería injusto
desconocer- carecen de una formación
técnica adecuada a la naturaleza de los
trabajos de inteligencia que requiere un Estado moderno.
La función de la SIDE se ha visto desnaturalizada,
en gran medida, por un criterio de
reclutamiento de personal que ha sido
complaciente con el "amiguismo" y ha descuidado el requisito de la
idoneidad profesional al elegir a los
miembros de su staff. Esto ha dado
lugar a distorsiones de distinto tipo. Entre otras la creación de lo que en la jerga interna de
algunos sectores de la administración
se suele denominar la "cadena de la
felicidad", una red humana a la que han
pertenecido, en diferentes épocas, cientos de periodistas, comunicadores, políticos o parientes de los
gobernantes de turno, todos ellos remunerados por trabajos que, en rigor, poco tienen que ver con la inteligencia profesional y que a veces
ni siquiera se realizan. Esa "cadena de la felicidad" insume gastos
millonarios, por los cuales no se rinde cuenta.
Recientemente, el titular de
la SIDE prorrogó un importantísimo
número de contratos temporarios que estaban a punto de vencer, dejándole a su
eventual
sucesor una gravosa carga.
La estructura que la SIDE
tiene montada en el exterior, salvadas
también algunas excepciones, no resiste un
análisis mínimamente severo. Los agentes que tiene destacados en
importantes capitales del mundo suelen
enviar informes que, en el mejor de los casos, podrían haber sido redactados desde el propio país
con un
mínimo de información y sentido común.
Hoy, cuando el futuro en
la relación con los polos de poder mundial resulta cada vez más
incierto y las amenazas se vuelven más
difusas, contar con un eficaz
instrumento de inteligencia es de suma importancia para cualquier gobierno, a condición
-naturalmente- de que su estructura profesional sea adecuada.
Es de esperar que cuando
se designe al titular definitivo de la
SIDE se tenga en cuenta, fundamentalmente, el requisito de la idoneidad profesional.
No hay actualmente una ley
que regule las actividades de inteligencia, aun cuando existen dos
proyectos presentados en Diputados que
en algún momento deberán ser debatidos. Debe recordarse que la
actuación de las Fuerzas Armadas en
temas de inteligencia interna o
doméstica está expresamente prohibida por la ley de defensa
nacional.
Además de definir
adecuadamente los objetivos profesionales de la SIDE, la ley que dicte el
Congreso debería establecer un régimen de rendición de cuentas de los fondos
que se le destinan. La existencia de fondos reservados genera, inevitablemente,
tensiones y sospechas que minan, tarde
o temprano, el prestigio del
Organismo.
Acaso debería adoptarse el sistema, común en otros países, que impone la
obligación de rendir cuentas de los gastos al término de un determinado número de
años...”
Me
he permitido esta extensa transcripción para dar cuenta de un verdadero estado
de conciencia existente en la sociedad argentina: las serias deficiencias imperantes
en materia de inteligencia y la necesidad de un cambio.
Habremos a continuación de
comparar lo aquí expuesto, con lo señalado nueve años antes, por un grupo de
diputados nacionales del entonces partido de oposición Unión Cívica Radical,
encabezados por Victorio Osvaldo Bisciotti, al presentar el Proyecto de
Régimen Orgánico de Información e Inteligencia del Estado Nacional, primer
proyecto legislativo de reformulación del Sistema de Inteligencia que se
presentó en el Congreso Argentino y que constituyó la base de los que
subsiguientemente se presentaron, y en cuya redacción hubimos de intervenir:
Sostuvieron los
legisladores que en la Argentina, existía “...un sistema de información e
inteligencia de gran complejidad, caracterizado fundamentalmente por:
a) Dedicación de la gran
mayoría de sus elementos a la seguridad interior, e incluso a la política
interna del país, desde un punto de
vista prioritariamente ideológico;
b) Multiplicidad de organismos dotados de medios propios de obtención de
información, generándose superposiciones, fricciones, y, en definitiva,
derroche de medios humanos y materiales;
c) Total falta de control político, parlamentario o judicial de las
actividades de los organismos en cuestión, lo que como es lógico se traduce en
desviaciones de diversa índole que no contribuyen, ciertamente, al prestigio de
las actividades de que se trata ante la opinión pública;
d) Escasa o muy limitada eficacia del sistema para servir a las
necesidades de la defensa nacional.
“...los
organismos de inteligencia militares de nuestro país ‑cada uno de los
cuales cuenta con medios propios de obtención y reunión de información‑
incursionan asimismo en la seguridad interior, al incluirse dentro de su misión la contrainteligencia, y
dentro de ella, la contrasubversión, circunstancia que brinda un amplio margen
para su actuación en materia de lucha contra el terrorismo y el extremismo de
izquierda. La aludida lucha es entendida por ellos, en general, como una lucha
de características ideológicas, entendiéndose necesaria para su desarrollo la existencia de una red
de inteligencia desplegada en todos los campos de la actividad humana,
posibilitándose así la detección temprana del accionar subversivo.
Fácil resulta deducir que el ejercicio de tales actividades se ha
traducido en una hipertrofia de los organismos de inteligencia militares, y en
la dedicación de los mismos a la
seguridad interior, circunstancias que son advertibles fundamentalmente en el
Sistema de Inteligencia de la Fuerza Ejército. ..”
Por otra parte, de las recomendaciones
producidas en Febrero de 1997[4]
por la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Örganos y Actividades de
Seguridad Interior e Inteligencia del Congreso de la Nación, surge asimismo la
existencia de evidente superposición de funciones en el sistema de
inteligencia, con el resultado de una cuantiosa producción de material
informativo de muy relativa utilidad. También fue señalada la existencia de
dispersión de esfuerzos en materia de inteligencia. Cabe señalar que dicha
Comisión estaba controlada por el Partido Justicialista entonces en el
gobierno, dada la cómoda superioridad que ostentaba sobre la oposición, en
cuanto a representación en la Comisión.
Habremos de recurrir a continuación al documento denominado
“Propuesta de Actividad de Control a Organismos de Inteligencia”, elaborado por
el “Gabinete de la Oposición”, órgano de asesoramiento al Comité Nacional de la
Unión Cívica Radical, organizado durante el ejercicio de la presidencia de ese
organismo por el doctor Rodolfo Terragno. Expresó el mencionado órgano, sobre
la temática que nos ocupa, lo siguiente:
“...los gastos reservados. Estos
gastos han tenido un aumento espectacular desde el advenimiento del actual
gobierno, tanto en los que están en cabeza del Presidente, como de la SIDE, y
de los Ministerios de Interior, Relaciones Exteriores y Defensa. A este aumento
exponencial de las partidas se suma la irregularidad de que desde 1990 cada año
los créditos originales autorizados por la ley de presupuesto para la SIDE
fueron significativamente incrementados posteriormente por el Poder Ejecutivo
con una diferencia porcentual entre lo presupuestado y ejecutado que supera habitualmente el 35% y
llegó en 1992 al 79%.
El objeto de la actividad que se efectúe en la Comisión Parlamentaria (de
Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e
Inteligencia) debe estar en concordancia con la denuncia ante la opinión
pública del aumento desmedido de este tipo de gastos que superan por su monto
los requeridos por cualquier actividad legítima de seguridad interior o
exterior en un Estado democrático de las características del nuestro. Debe
destacarse que el fin de estos gastos es el de realizar actividades políticas
pro gubernamentales prohibidas, generalmente en desmedro de la oposición
política o de sectores sociales que ataquen las políticas oficiales. Estos
fondos son asimismo la principal fuente de actividades encubiertas contra la
oposición, entre ellas campañas de prensa y actividades contra determinados
dirigentes o grupos...”
Otra
oportunidad en que la entonces oposición política tuvo oportunidad de
expresarse, con relación al funcionamiento del Sistema de Inteligencia, fue en
el marco de la Comisión Bicameral Especial de Seguimiento de la Investigación
de los Atentados a la Embajada de Israel y al edificio de la AMIA.[5]
En
dicha oportunidad, las Consideraciones Finales y Conclusiones de los
Legisladores de la Oposición (Unión Cívica Radical y Frepaso, hoy en el
gobierno)[6]
incluyeron consideraciones como las siguientes:
“Considerando
que el sistema nacional de seguridad interior e inteligencia se mostró
absolutamente incapaz, sea por omisión, negligencia, incompetencia y/o
complicidad, de dar cuenta de la estructura orgánica y del funcionamiento de
tales organizaciones terroristas (las que cometieron los atentados
aludidos);
“Que
la consumación del segundo atentado (cometido contra la sede de la AMIA) confirmó
la incapacidad del sistema nacional de seguridad interior e inteligencia para
prevenir y/o conjurar este tipo de hechos, y para seguir, investigar y conocer
el accionar del o de los grupos mafiosos y terroristas capacitados para
llevarlos a cabo”;
“Que la
manifiesta falta de colaboración por parte de los distintos organismos de
seguridad e inteligencia federales y provinciales que debieron coadyuvar al
desarrollo de la investigación judicial, debe ser entendida desde una doble
perspectiva que comprenda, tanto las falencias estructurales de los mismos,
como la evidente decisión de obstruir el esclarecimiento de los hechos o de
encubrir a determinadas personas y/o grupos sospechosos de haber participado de
alguna manera en el atentado y que están vinculados al Estado”;
“Observando
que el sistema nacional de seguridad e inteligencia interior se mostró
absolutamente incompetente para detectar, seguir y conjurar el accionar de lo
grupos delictivos y/o organizaciones terroristas que planificaron, prepararon y
llevaron a cabo los mencionados atentados”;
Una
evaluación adecuada de la situación actual del Sistema de Inteligencia
argentino no puede prescindir de la realidad representada por el desprestigio
motivado por las constantes denuncias por irregularidades de la más diversa
índole, que incluyen invasiones no autorizadas a la privacidad de los
ciudadanos, intentos de influir en la política interna del país realizando
operaciones encubiertas de diversa índole dentro de él, reclutamiento de
periodistas, intervención en procesos criminales para procurar objetivos
gubernamentales, realización de campañas políticas, suministro de dinero a
jueces, funcionarios públicos o figuras políticas, etc.
Esta afirmación no se basa en meras
apreciaciones personales. La prensa argentina ha reflejado persistentemente
esta situación[7].
2.
Un poco de esperanza: la asunción de nuevas autoridades en la Argentina.
La reciente asunción de nuevas
autoridades en la Argentina permite abrigar esperanzas de cambio.
En tal sentido, las decisiones
recientemente adoptadas por el nuevo Secretario de Inteligencia de Estado, el
empresario Fernando de Santibáñes, el día 7 de febrero de 1999, en cuanto a
cesantear a un número aproximado de 1000 agentes, equivalente a aproximadamente
un tercio del personal de la Secretaría, el principal organismo de inteligencia
argentino[8]
Esta medida, que sigue a la
inicialmente adoptada por el mismo funcionario en cuanto a dejar cesantes a
agentes del organismo que fueron objeto de fundados cuestionamientos por
violaciones a los derechos humanos, tiene, según ha sido afirmado, una
fundamentación presupuestaria y de reestructuración.
Con relación a la primera, merece
señalarse que frente al presupuesto ejecutado en 1999 del organismo, de aproximadamente $ 310.000.000 (equivalentes
a trescientos millones de dólares), el Congreso ha votado para el año 2000 sólo
$ 138.315.960. Tamaña reducción, ciertamente, no puede sino influir en la
dotación de personal, aunque merece señalarse que según los indicios que se poseen,
el personal que revistaba efectivamente el organismo (personal orgánico) no
constituía, con mucho, la razón fundamental de tales erogaciones.
Por otra parte, las declaraciones
formuladas por Santibáñez ponen de manifiesto el propósito de incrementar
significativamente las capacidades tecnológicas del organismo, evidentemente
descuidadas en los últimos años, pese a incrementos presupuestarios que sólo
pueden ser calificados como extraordinarios.[9]
Un comentario periodístico de la
medida[10] recuerda las declaraciones formuladas por el vicepresidente de la Nación,
licenciado Carlos Álvarez, ante el reconocimiento por parte de la SIDE de la
imposibilidad en que se encontraba de determinar el paradero del militar
retirado paraguayo Lino César Oviedo, que incumpliendo las condiciones de su
asilo político en la Argentina había desaparecido, efectuando declaraciones
políticas destinadas a su país desde lugares no precisados, presuntamente en el
territorio argentino:
La capacidad técnica de la SIDE
es muy pobre"...La SIDE se usó para espionaje doméstico, para operaciones
políticas y periodísticas, para
descalificar a sectores internos del partido oficial o sectores de la oposición
y evidentemente nunca se pensó qué
significaba hacer inteligencia
estratégica".
Por
nuestra parte, suscribiríamos plenamente esta opinión, como lo haría –al menos,
intelectualmente- la inmensa mayoría de las personas dedicadas en la Argentina
al análisis de la problemática de seguridad y defensa.
Pero también es cierto que existen
entre el personal de la SIDE personas competentes, preocupadas por capacitarse
constantemente y servir con lealtad a su país, y que indudablemente desean y
esperan poder cumplir acabadamente su labor en el marco representado por un
Sistema de Inteligencia moderno y eficiente.
Respecto de la aspiración enunciada
por Santibáñez de utilizar los ahorros presupuestarios derivados de las
cesantías para incrementar las capacidades tecnológicas del organismo, existen
datos de los presupuestos de los últimos años que parecerían justificarla.
En efecto; durante los últimos años,
no se presupuestó suma alguna para equipamiento, limitándose los
sucesivos presupuestos a efectuar reducidas previsiones para servicios no
personales –gastos de mantenimiento, fundamentalmente-.
Así, cabe señalar que en 1991, de $
70.232.400 correspondieron $ 67.042.500 a personal, $ 17.996.000 a servicios no
personales, y $ 31.899.000 a erogaciones de capital (equipamiento). Para 1992,
de $ 115.726.000, correspondieron $ 110.000.000 a gastos en personal, $
4.506.000 a servicios no personales, y $ 1.220.000 a bienes de capital. En
1993, tal relación fue, sobre $ 159.922.000, de $ 154.290.000 en gastos en
personal, $ 4.506.000 en servicios no personales, y $ 1.126.000 en bienes de uso
(equipamiento, conforme a las nuevas denominaciones de los rubros
presupuestarios, impuestas en el marco de
la reforma en materia de administración financiera establecida por la
Ley N° 24.156). En el presupuesto para 1994 desapareció el equipamiento; de los
$ 191.800.000 correspondientes a gastos reservados (que incluye la casi
totalidad del presupuesto del organismo), $ 186.732.788 corresponde a gastos de
personal, y $ 5.067.212 a “servicios no personales”. En 1996, $ 188.746.005
correspondió a gastos de personal y $ 2.245.794 a “servicios no personales”. El
presupuesto para 1997 no incluyó esta discriminación, permitiéndonos conocer
exclusivamente que nos encontramos en presencia de $ 175.000.000 en concepto de
“erogaciones corrientes”, es decir, sin ninguna erogación de capital. En
1998, se presupuestaron $ 188.021.000 en concepto de personal permanente, denominación
por cierto inexacta, dado que esa suma supera holgadamente lo percibido por el
personal del organismo, y $ 2.400.000 para servicios no personales. Para 1999,
se presupuestaron $ 188.200.000 para personal permanente, y $ 2.112.000
para servicios no personales. Para el año 2000, se han presupuestado $
133.250.000 para personal permanente, y $ 5.055.960 para servicios no
personales. [11]
No obstante, no resulta ser éste el
concepto predominante entre personal de inteligencia y otras personas
vinculadas con las cuestiones relativas a la defensa en la Argentina, para
quienes el organismo no carece de equipamiento ni de capacidades técnicas,
aunque la formación de buena parte de su personal parece bastante limitada.[12]
Tampoco es nuestra opinión, cabiendo
destacar que excepción hecha de la cifra total de gastos, las discriminaciones
presupuestarias resultan de valor relativo, teniendo en cuenta la discrecionalidad
y carencia de controles efectivos que han caracterizado hasta el momento el
gasto en inteligencia en la Argentina.
En cualquier caso, las medidas y
orientaciones expuestas resultan en general auspiciosas.
Cabe advertir así el hecho, que me
atrevo a calificar de sorprendente en la Argentina, que han transcurrido dos
meses de desempeño del nuevo gobierno sin que se conozcan denuncias por
escuchas telefónicas ilegales, antiguo vicio existente en la Argentina, ni por
otros abusos o actividades ilegales correspondientes al área de inteligencia.
Ello no hace sino ratificar la
presunción que siempre existió respecto de la estrecha vinculación entre las
actividades ilegales de inteligencia y la voluntad política imperante en el
país y en el área.
Las reiteradas declaraciones de
Santibáñes en el sentido que el organismo a su cargo se limita a realizar
escuchas telefónicas por orden judicial[13], que se encuentra realizando una auditoría para terminar con los agentes
inorgánicos[14] y que habrá de fiscalizar el gasto del organismo, que ha concluido la cadena
de la felicidad y que habrá de
realizar reformas tendientes a asemejar en algunos aspectos a la SIDE a
organismos de inteligencia de los países occidentales, resultan auspiciosas;
como lo es, en mayor grado, la carencia de denuncias a que hemos hecho mención.
Podría señalarse, no obstante, la
propensión materializada por el funcionario aludido a proponer como actividad
fundamental de la SIDE a la lucha contra delitos fiscales, como el contrabando
y la evasión fiscal[15].
Parece advertirse cierta confusión, no exenta de riesgos, entre un
organismo de inteligencia y un organismo de investigación fundamentalmente
policial, como es el caso de la Oficina Federal de Investigación (F.B.I.)
estadounidense.
Los organismos de inteligencia
se caracterizan por el secreto que rodea identidades, fuentes y métodos. Dicho
secreto y la imposibilidad de control por parte del imputado de las pruebas
conseguidas a través de tales organismos –amén de la carencia de conocimientos
y formación legal y de hábito de colaboración con la Justicia, que caracteriza
al personal de inteligencia, no formado para tareas policiales- a lo que se
suman las dificultades derivadas de la posible citación por parte del Tribunal
como testigos o peritos del personal de inteligencia eventualmente
interviniente en investigaciones policiales,
determina que tales organismos no sean idóneos para tareas de
investigación policial y judicial, ni deban efectuar tales tareas. Ello, por lo
demás, está expresamente establecido en la Ley Orgánica de la Secretaría de
Inteligencia de Estado.
En realidad, pareciera no
advertirse en este aspecto la imposibilidad de realizar una analogía entre la
Oficina Federal de Investigación de los Estados Unidos de América, que sí tiene
carácter de organismo de investigación policial –cabe señalar que los Estados
Unidos no tienen un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia al
estilo europeo- y la SIDE, que constituye un organismo de inteligencia en
sentido estricto y que por esa razón, no puede realziar tareas policiales.
Otro aspecto de sumo interés del panorama actual está
constituido por la significativa reducción dispuesta en el personal civil de
inteligencia perteneciente al Ejército Argentino, por el Ministro de Defensa,
Ricardo López Murphy, y por el Jefe del Estado Mayor General de dicha Fuerza,
teniente general Ricardo Brinzoni.
En efecto; según la detallada
información brindada por diversos medios de difusión masiva [16] se dispuso la cesantía de 500 agentes civiles de inteligencia,
anunciándose inclusive que se procedería a la venta del mítico edificio situado
en Callao y Viamonte, otrora sede del Ministerio de Guerra, y que albergara al
“Batallón 601 de Inteligencia”, elemento fundamental de reunión de información
y realización de operaciones de inteligencia del Servicio de Inteligencia del
Ejército, y donde se adoptaran decisiones fundamentales de la política
argentina por muchos años. En dicho edificio funcionaba actualmente el Centro de
Reunión de Inteligencia Militar, que operaba como órgano centralizador de la
obtención de información del antedicho servicio de inteligencia.
Como aspectos complementarios no
carentes de interés, cabe señalar la adopción de decisiones por parte del
teniente general Brinzoni en el sentido de concluir con la realización de todo
tipo de tareas de inteligencia interior –que en la práctica, continuaba
realizando el organismo de inteligencia del Ejército, pese a la prohibición
derivada del artículo 15 de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional y de los
artículos 10, 27 y 32 de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior-.
Pese a las negativas oficiales,
existía consenso en los analistas del tema respecto de la realización de tales
tareas, que fueron objeto de denuncias periodísticas[17], y que fueron ahora explicitadas públicamente.
Refiere al respecto el columnista especializado Daniel Santoro:
“...El despido de 500 espías
civiles llamados personal civil de inteligencia (PCI) en la jerga militar es la
purga más grande del servicio de inteligencia del Ejército desde la
restauración de la democracia, en 1983.
Algunos de estos agentes de
inteligencia civiles –aunque no se reconozca oficialmente- trabajarían en
reparticiones públicas, sindicatos, partidos, universidades y medios de comunicación y además cobran un
sueldo en la fuerza bajo un código secreto a cambio de información. Se trata
del 48 por ciento del personal del total de inteligencia del Ejército, que es una
de las armas en que está dividida la fuerza...”[18]
Entre otros aspectos postivos de los
anuncios extraoficiales, a través del periodismo, de la medida antedicha,
debemos contar la existencia de un plan de Brinzoni que supone desprenderse del
personal civil de inteligencia (PCI) de que dispone la Fuerza y que está hoy
afectado a funciones no específicamente militares, excepción hecha de un
reducido número que permanecerá dedicado a tareas de custodia o a funciones
exclusivamente administrativas.
Se debe señalar que ya con
anterioridad las penurias presupuestarias habían impuesto serias limitaciones a
la existente actividad de inteligencia interna, al punto de imponer la
afectación de personal civil de inteligencia de baja graduación a tareas de
ascensoristas u otras funciones administrativas similares.
El aludido plan de Brinzoni, a
ser ejecutado a través del actual Jefe II (Inteligencia)del Ejército Argentino,
general Mario Castagneto, supone que una vez realizado, el Ejército se dedicará
en exclusividad a la inteligencia táctica o de combate, estableciéndose como
elemento central del nuevo sistema una central a instalarse en Campo de Mayo,
comprendiendo también la reestructuración los elementos situados en el interior
del país, algunos de los cuales serán eliminados o fusionados con otros.
A la nueva central de inteligencia
táctica se sumarán los aviones de reconocimiento táctico y exploración Grumman
OV-1D Mohawk donados por el gobierno de los Estados Unidos durante la
administración Menem, algunos de los cuales cuentan con radares, sensores y
cámaras de alta definición.
A este panorama se añade la
perspectiva que la inteligencia estratégica militar quede asignada a un
organismo de inteligencia militar conjunto, el que dependería del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Cabe mencionar que la Ley N° 23.554
de Defensa Nacional, que prevé en su artículo 15 la constitución de tal
organismo –hasta el momento no materializada- prevé, no obstante, el
establecimiento de su dependencia directa e inmediata respecto del Ministro de
Defensa; solución ésta que considero conceptual y prácticamente preferible,
además de ser la establecida por la ley.[19] Se propone, asimismo establecer la autoridad del Estado Mayor Conjunto
respecto de los organismos de inteligencia de las fuerzas, solución que por mi
parte conceptúo opinable.
El propósito de volcar el esfuerzo
de inteligencia del Ejército a la inteligencia táctica o de combate y de
asignar la inteligencia estratégica militar a un organismo de inteligencia
conjunto aparece como excelente, más allá de los matices señalados.
No obstante cabe citar en contrario
informaciones brindadas por el matutino “Página 12” citando informes brindados
por el Ministerio de Defensa, donde dan cuenta de la fusión de las escuelas de
inteligencia del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea que funcionarían bajo su
supervisión; anunciándose que tal medida constituirá el primer paso para la
integración de todas las áreas de inteligencia militar, con miras a constituir
un único organismo.[20]
La unificación de las escuelas de
inteligencia de las Fuerzas Armadas constituye a nuestro juicio una medida
intrínsecamente excelente, que hemos largamente propugnado por el suscripto a
través de la redacción de sucesivos proyectos de Ley de Inteligencia.
Se señaló en dicha oportunidad el
propósito de poner en marcha el plan a partir de marzo, coincidiendo con el
comienzo del ciclo lectivo en la mayoría de los institutos militares de
formación y perfeccionamiento.
Sorprendentemente se señala, citando
fuentes del Ministerio, que las tareas de los organismos de inteligencia
militares estarían limitadas a la inteligencia estratégica y exterior,
vinculadas principalmente con la prevención de los delitos de terrorismo,
contrabando y narcotráfico.
Estas manifestaciones contrastan vivamente con las precedentemente
aludidas manifestaciones de Brinzoni, que correctamente vinculaban la función
de los organismos de inteligencia militares a las funciones específicamente
militares, que, en definitiva, no son otras, en materia de inteligencia
estratégica militar, que la producción de inteligencia relativa a las
capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de acción en materia militar,
de los países extranjeros de interés para la defensa, y en el nivel táctio
indicado por Brinzoni, a la obtención de información y elaboración de
inteligencia correspondiente al campo de batalla.
Las funciones que presuntamente
serían atribuidas a la inteligencia militar tornarían inútil y contraproducente
la racionalización del personal civil de inteligencia que correctamente
planearía el referido jefe militar.
La única explicación verosímil y a
la vez adecuada sería que las Fuerzas Armadas apoyarían las operaciones de
seguridad interior –incluyendo la lucha contra el contrabando, narcotráfico y
terrorismo- con el empleo de sus elementos de reconocimiento y detección
aéreos, navales y terrestres, en este último caso radares, sensores
electrónicos, receptores de radio de gran potencia, etc.. Ello sería a la vez
inobjetable y positivo.
Aunque cabe aguardar mayores
precisiones en todos los rubros, cabe concluir que el balance de estos dos
meses, pródigos en decisiones y declaraciones sobre el tema, es positivo. Cabrá
aguardar, pues, que sean rectificados sobre la marcha los errores que pudieran
irse produciendo.
II. La historia.
1.
Nacimiento, evolución
normativa y estructura del Sistema de Inteligencia argentino.
Resulta de sumo interés a
nuestro juicio realizar aquí una breve historia, fundamentalmente legislativa,
de la inteligencia argentina, para comprender las raíces de algunas de las
dificultades que se vienen experimentando.
El primer antecedente
argentino en materia de inteligencia civil fue la creación de la Coordinación de Informaciones
de la Presidencia de la Nación, por Decreto 337/1946 [21] por el Presidente Juan Domingo Perón.
Anteriormente existían los
organismos de informaciones de cada una de las Fuerzas Armadas, dedicados
fundamentalmente a la inteligencia militar específica en el nivel estratégico
militar y también con inteligencia política externa e interna.
La novedad que introdujo
este decreto fue la coordinación en el ámbito de la Presidencia de la Nación de
la actividad de inteligencia, en el mentado organismo.
Con posterioridad, el decreto N° 337 del 13 de junio de 1948 se refirió también a la “Coordinación
de Informaciones de la Presidencia de la Nación”, con fundamento en “...la
importancia que reviste la función informativa en la conducción de los asuntos
del Estado...” y “...que esa función debe realizarse sobre la base de un
conocimiento integral y preciso de las actividades que desarrollan los diversos
organismos que componen el Estado...”
Se destacó también en la
motivación del decreto en cuestión, que “...para aprovechar racionalmente
todo el material informativo, es menester proceder con criterio uniforme a
centralizarlo y coordinarlo, previamente...”; como también, la inexistencia
de “...ningún organismo estatal con la misión de realizar esa tarea...”
El decreto 11.183 del 5
de julio de 1954 menciona entre los organismos que asisten directamente al
Presidente de la Nación y que dependen de él, a la “...Coordinación de
Informaciones de Estado...” (artículo 1°).
La misión de dicho
organismo era a la sazón la de “...Suministrar al Poder ejecutivo nacional y
demás organismos del Estado las informaciones que se consideren útiles o les
sean requeridas, centralizando y coordinando las que se originen en los
servicios especializados y en los organismos gubernamentales...”
La base legal estaba
constituida por la Ley N° 13.324 de Organización de la Nación para Tiempo de
Guerra.
Las concepciones
doctrinarias entonces vigentes, consideraban como ramas de la información
política (interna y externa), información económica, información social,
información científica, información militar, información biográfica e
información topográfica.
En materia de
información política interna, se preveía que comprendía el gobierno nacional y
todas sus dependencias, los gobiernos locales y sus relaciones, los derechos
políticos y civiles y su ejercicio, los órganos de seguridad interior, los
partidos políticos, las asociaciones o agrupaciones ideológicas, la opinión
pública, el sistema electoral, y los movimientos subversivos, sus causas y
aspiraciones.
En lo relativo a la
información militar, se expresaba que se ocupaba de las fuerzas armadas de
otros países. La misión de los organismos de inteligencia de las Fuerzas
Armadas estaba circunscripta hacia aspectos estratégico-militares de países
extranjeros y hacia la organización y actividades de sus fuerzas armadas, así
como a los aspectos fundamentales del potencial militar de los probables
adversarios.
En cuanto a la seguridad
interior, se asignaba competencia en la materia a los órganos específicos del
área, es decir, a las instituciones policiales y fuerzas de seguridad nucleadas
a la época en el Consejo Federal de Seguridad, afirmándose a ese respecto que
la seguridad interna se encontraba a cargo del Ministerio del Interior y del
aludido Consejo, y que las instituciones policiales coordinadas por dicho
Consejo eran los órganos exclusivos de prevención y represión de los delitos.
No se incluía dentro de la competencia de las Fuerzas Armadas a actividades
internas que no las afectaran “prima facie” tales como movimientos clandestinos
ideológicos, contrabando, etc.
No obstante, cabe
señalar que no distinguía en materia de operaciones de inteligencia –acción
psicológica, propaganda y contrapropaganda, etc. entre los ámbitos externo e
interno. Toda la información de todo origen confluía a la “Coordinación de
Informaciones de Estado” (CIDE) quien contaba, como fuentes de información,
tanto a los Ministerios y órganos estatales en general, como a los restantes
organismos de inteligencia, cuya acción coordinaba.
Esta digresión permite analizar las características generales de la
información e inteligencia a dicha época: amplia competencia interna,
virtualmente ilimitada, y plenas posibilidades de actuación en materia de
inteligencia no sólo fuera, sino dentro del país. No obstante, existía una
clara distinción entre defensa nacional y seguridad interior, aunque ello no se
tradujera en limitaciones efectivas en este último ámbito. Las fuerzas armadas
en materia de inteligencia se encontraban claramente circunscriptas a sus
funciones específicas; no así, ciertamente, los organismos de inteligencia
civiles.
Reviste interés
ciertamente a los efectos de nuestro análisis lo dispuesto por el Decreto N°
776 del 20 de enero de 1956, dictado a pocos meses de producida la denominada “Revolución Libertadora”,
que derrocó al gobierno civil encabezado por Juan Domingo Perón.
De sumo interés es también la
motivación de este decreto.
Se expresa en el mismo
que “...la conducción gubernamental exige un servicio de informaciones de
Estado orientado dentro de los...principios democráticos...”; que “...la
experiencia propia y la de aquellos países bien organizados [22]evidencian sin lugar a duda la necesidad de coordinar y explotar las
diversas informaciones de Estado, en su expresión superior y amplia...”; que “...para centralizar y valorar tales informaciones en la mejor
forma y al servicio del Estado, es conveniente contar con un único organismo
técnico responsable...”; que “...actualmente existen numerosos
organismos de informaciones en la Administración Nacional que desvirtúan el
principio enunciado anteriormente...”; que “...las Fuerzas Armadas, para
el cumplimiento de su misión específica necesitan contar con sus propios
órganos de informaciones...”
Probablemente el aspecto central de lo expresado, es la existencia previa
de “numerosos organismos de informaciones en la Administración Nacional”, y
que la actividad de estos organismos, además, no estaría, “a contrario”,
orientada dentro de los “principios democráticos”.
En un sentido similar,
el artículo 5° del decreto dispuso que “Cesan en sus funciones todos
aquellos organismos secretos de informaciones políticas y/o personales que
desarrollaban sus actividades en las reparticiones del Estado.”[23]
Por otra parte, el artículo 1° del decreto en cuestión estableció que “La
Secretaría de Informaciones de Estado tendrá como misión proporcionar al
Gobierno nacional las informaciones necesarias para la mejor conducción de los
asuntos del Estado.”
“Para el cumplimiento de
su misión la Secretaría de Informaciones del Estado orientará, centralizará y
coordinará la actividad informativa integral, procediendo a recibir,
clasificar, seleccionar, analizar y distribuir entre los organismos competentes
todas aquellas informaciones que produzcan los diversos Servicios de
Informaciones de las Fuerzas Armadas, los ministerios civiles, las
gobernaciones de Provincia y aquellas que obtenga por medios propios”.
“Las necesidades de
informaciones del Excmo. señor Presidente, Vicepresidente y Ministros del Poder
Ejecutivo Nacional, con excepción de los de las Fuerzas Armadas, que impliquen
el empleo de medios secretos para su obtención, serán satisfechas directa y
exclusivamente por la Secretaría de Informaciones del Estado...”
En el mismo sentido, el artículo 3° dispuso que “la Secretaría de Informaciones
de Estado tendrá dependencia directa del Excmo. señor Presidente de la Nación.
El Secretario de Informaciones de Estado realizará la coordinación técnica de
los Servicios de Informaciones, sin que ello importe modificar la dependencia y
estructura de los mismos...”
También el artículo 4°
facultó a la Secretaría a “...solicitar de los organismos nacionales,
provinciales y municipales, aquellas informaciones necesarias para el
cumplimiento de su misión...”
Podemos obtener como
conclusión provisoria que quedaba establecido un organismo de inteligencia
dependiente de la Presidencia de la Nación, con medios propios de obtención de
información y de realización de operaciones de inteligencia, que sumaba a tales
medios propios, la información proveniente de los ministerios civiles
nacionales, de las gobernaciones de provincia, recibiendo también información
de los organismos de inteligencia militares; hallándose facultado también para
solicitar información de otros organismos públicos; y ejerciendo una coordinación
técnica respecto de la totalidad de los Servicios de Informaciones.
En realidad, ello no
representaba, como puede verse, una variación sustancial respecto de la
situación precedente, excepción hecha de la mentada reducción en el número de
organismos.
Teniendo en cuenta que este
organismo debía ser, a partir de la entrada en vigencia del decreto, el único
facultado para suministrar al Presidente, Vicepresidente y a los Ministros del
Poder Ejecutivo nacional –excepción hecha de las Fuerzas Armadas- aquella
información que implicara el empleo de medios secretos para su obtención,
preciso es concluir que el mismo debía actuar en los ámbitos externo e interno;
no advirtiéndose límite alguno a sus competencias en materia de obtención de
información, excepción hecha de las facultades reservadas a los organismos de
inteligencia militares, que pasaremos a examinar.
También puede advertirse
que eran asignadas al Secretario de Informaciones del Estado, competencias para
la “coordinación técnica” de los organismos de inteligencia.
El artículo 2° dispuso que “Los
servicios de Informaciones de las Fuerzas Armadas tendrán como misión servir a
las necesidades de Informaciones en la jurisdicción de la fuerza a que
pertenecen”.
Puede advertirse la
existencia a la sazón de un significativo predominio en cuanto a competencias
de la SIDE, en relación a los organismos de inteligencia militares; las que
eran limitadas, a las necesidades en la materia de la Fuerza respectiva, aunque
tales necesidades hubieron de incrementarse significativamente con la
asignación a las fuerzas armadas de nuevas misiones, en el marco del Conflicto
Este-Oeste.
Finalmente, dispuso el
artículo 6° que “Los Ministerios
civiles podrán disponer de un organismo de informaciones de carácter público, a
fin de satisfacer sus propias necesidades y mantener el enlace con la
Secretaría de Informaciones de Estado, la cual proporcionará, a tal efecto, el
asesoramiento técnico que le sea requerido...”
Puede advertirse
que en definitiva tales organismos constituirían una extensión, si bien pública,
de las facultades que eran reconocidas a la Secretaría de Inteligencia de
Estado por este decreto.
Dicho organismo tenía por
finalidad la reunión de información destinada a la conducción de los asuntos del
Estado, y se encontraba bajo la dependencia directa del Presidente de la
Nación.
Conviene recordar, para
contar con un panorama completo, que casi simultáneamente fue disuelto el
Consejo Federal de Seguridad creado por la Ley N° 14.071 –que estableciera la
coordinación en el Ministerio del Interior del accionar policial en el país- a
través del dictado del Decreto N°2444/56. También varió la dependencia de
Gendarmería Nacional –fuerza de seguridad militarizada- y de Prefectura Naval
Argentina –institución policial- que pasaron a depender, respectivamente, del
Ministerio de Ejército y del Ministerio de Marina. Ello nos introduce en un
aspecto fundamental: la militarización de la seguridad interior. [24]
Hacia fines de la década
del ’50 comenzó, inicialmente por vía de la transmisión directa de las
experiencias de guerra en Indochina y de la correlativa doctrina de
contrainsurgencia elaborada por las Fuerzas Armadas francesas, a través de
visitas, conferencias y obras de los teóricos de dicha orientación, hacia la
Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino; y, posteriormente, de las
doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas (Doctrina de
Seguridad Nacional), en el marco del Sistema Interamericano de Defensa, a
lo que se debe aunar la influencia de los comentadores brasileños de tales
doctrinas[25]
El análisis de estas
concepciones doctrinarias escapa a los alcances del presente trabajo.
Baste señalar que al
reducir virtualmente la política general de los países al conflicto total y
permanente entre los dos grandes bloques ideológicos –occidental y comunista-
librado en todos los ámbitos de cada país y, fundamentalmente, en las mentes de
sus habitantes; al señalar como medio de acción fundamental del comunismo, ante
la imposibilidad de uso abierto de la fuerza que imponía la paridad nuclear, la
guerra revolucionaria, conflicto caracterizado por la penetración
insidiosa de la ideología comunista, procurando imponer sus ideas por el
terror, con apoyo propagandístico, económico y militar del exterior, e interno,
por parte de una extendida organización de apoyo civil; al sostener como medio
fundamental a emplear en la guerra contrarrevolucionaria, a las Fuerzas
Armadas y particularmente a sus organismos de inteligencia, quienes debían
luchar en todos los ámbitos del quehacer nacional contra el adversario
ideológico; y al establecerse en el ámbito del Sistema Interamericano de
Defensa una auténtica división del trabajo, a través de la cual correspondía a
las fuerzas armadas estadounidenses proteger al continente americano
considerado como una unidad de la agresión armada externa del bloque comunista,
y a las fuerzas armadas latinoamericanas, luchar en sus propios territorios
contra el movimiento comunista, éstas doctrinas se tradujeron, desde el punto
de vista de la inteligencia, en importantes modificaciones.
Como hemos visto anteriormente, en la Argentina del primer gobierno
del teniente general Juan Domingo Perón, existía una inteligencia civil
altamente desarrollada y con amplias competencias, y una inteligencia militar
ceñida, en principio, a la misión específica militar.
El impacto de las doctrinas de contrainsurgencia francesa y, en
forma complementaria e inmediatamente posterior, de las doctrinas de seguridad
nacional estadounidenses y sus derivadas brasileñas, hizo que esta situación
variase fundamentalmente.
El objetivo fundamental de
los organismos de inteligencia militares dejó de estar constituido
primariamente, en el nivel estratégico militar, por las capacidades y vulnerabilidades en materia militar de los
países extranjeros de interés para la defensa, para pasar a estar centrado en
los avances realizados por la ideología comunista en el gobierno –organismos
públicos más importantes- y en sindicatos, universidades, empresas, consejos
profesionales; en suma, en todos los ámbitos del quehacer nacional. Tales
tareas fueron asumidas sin abandonar las misiones tradicionales; pero
incidieron negativamente en su cumplimiento, al afectar la mayor parte del
esfuerzo y de los recursos.
Todo ello, como es lógico,
originó cambios fundamentales en la dimensión, composición y despliegue de
estos organismos, como sucedió también en otros aspectos de las Fuerzas
Armadas.
También los organismos
civiles de inteligencia y particularmente la Secretaría de Informaciones de
Estado, que como su antecesora la Coordinación de Informaciones de Estado
tuviera jurisdicción y trabajara activamente en los aspectos interno y externo,
pasaron a asignar prioridad fundamental al aspecto descrito.
Un aspecto significativo de
la vigencia de estas doctrinas y de una de sus consecuencias, la toma del poder
por parte de las Fuerzas Armadas durante largos períodos y la retención por
parte de éstas del poder real durante los intervalos en que lo primero no
sucedía, fue que el protagonismo real en materia de inteligencia, tanto
exterior como interior, pasó a estar a cargo en la Argentina de los organismos
de inteligencia militares, pese a que tanto por sus facultades legales y
reglamentarias como de su tamaño, tal protagonismo debía corresponder
teóricamente a la Secretaría de Informaciones del Estado, luego Secretaría de
Inteligencia de Estado[26].
Por tal razón, la SIDE y
sus organismos antecesores, que poseyeron significativo poder durante el
gobierno civil del teniente general Juan Domingo Perón, pasaron luego, durante
los gobiernos militares, a correr la suerte de los restantes organismos
estatales en cuanto a constituir dependencia de las Fuerzas Armadas en
ejercicio del poder, o incluso escenario de pujas entre aquéllas por la obtención de espacios de influencia. Por
ello, probablemente el organismo de inteligencia de mayor poder durante los
gobiernos militares fue el Servicio de Inteligencia de Ejército, seguido por el
Servicio de Inteligencia Naval.
Ya en plena vigencia de las
doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, durante el gobierno
del presidente civil Arturo Frondizi, fue dictado el decreto 2985 del 13 de
abril de 1961, que refleja las nuevas orientaciones vigentes.
Dicho decreto, teniendo en
mira “La necesidad de sistematizar la forma de acción del Estado frente a la
acción disociadora del comunismo y otros extremismos”, y considerando “Que
es perfectamente factible aditar a la S.I.D.E. misiones que contribuyan a
robustecer los instrumentos legales de que dispone la República para
salvaguardar a las instituciones nacionales contra una amenaza de naturaleza
tan especial, y que en la actualidad resultan insuficientes, por representar
enfoques parciales y carecer de una sistematización adecuada frente al
perfeccionamiento alcanzado por las técnicas totalitarias...” y, por otra
parte, “...Que al amparo de las libertades democráticas negadas al pueblo en
los regímenes totalitarios, se advierte un peligroso avance de la actividad
comunista y de otros extremismos, dirigido a destruir las bases de la sociedad
argentina mediante la infiltración subrepticia de los organismos del Estado, la
prédica disolvente contra instituciones fundamentales, la negación de los
valores que configuran la tradición patria y la deformación conceptual de los
principios éticos...”, dispuso
otorgar a la SIDE una serie de misiones “complementarias” en materia de
lucha contra el comunismo y otros extremismos.
Su artículo 2°, dispuso que
“La S.I.D.E. será el organismo de la Nación, encargado de planificar,
dirigir y supervisar la acción del Estado en materia de comunismo y otros
extremismos y serán sus funciones las de:
Asesorar y formular
recomendaciones al Poder Ejecutivo nacional en esta materia;
Ejecutar por sí las medidas necesarias en lo que le
compete específicamente y disponer la ejecución por medio de los organismos que
corresponden;
Reunir los antecedentes y elementos de juicio necesarios
para realizar los estudios básicos a fin de que el Poder Ejecutivo nacional
formule la política general a desarrollar al respecto;
Preparar las bases del plan general de acción y las
directivas e instrucciones para los planes particulares de los ministerios y
secretarías de Estado;
Coordinar los planes particulares y toda otra previsión
concurrente a los mismos fines, entre los ministerios nacionales, civiles y
militares;
Proponer medidas de coordinación entre los planes del
gobierno nacional y aquellos que desarrollan los gobiernos provinciales con los
mismos fines;
Intervenir en todo asunto vinculado con el comunismo y
otros extremismos que se hubiere originado o tramitado en ministerios o
secretarías de Estado, o en otros organismos oficiales descentralizados o
autárquicos;
Intervenir como nexo natural de enlace entre las
autoridades de la Nación y las personas o entidades privadas que efectúan
estudios y desarrollan actividades frente al comunismo y otros extremismos;
Organizar con representantes de los distintos ministerios
y organismos del Estado, las comisiones de estudio o de trabajo que sean
necesarias para el cumplimiento de la misión impuesta.”
Por otra parte, el artículo
3° dispuso que “A los fines de lo dispuesto en el artículo la S.I.D.E. será
la central del sistema informativo y en tal carácter coordinará las actividades
específicas de los servicios de informaciones S.I.E., S.I.N., S.I.A. y de
Coordinación Federal y las que puedan realizarse en otros organismos públicos
afines, de acuerdo a las reglamentaciones vigentes, para centralizar el estudio
de la inteligencia superior del Estado y formular las recomendaciones que
correspondan...”
Como puede advertirse, se
trataba de una misión de gran importancia, a desarrollarse en todos los ámbitos
del Estado, sobre la base de un plan general cuyas bases prepararía la SIDE,
así como las “directivas e instrucciones para los planes particulares de los
ministerios y secretarías de Estado...”
De particular trascendencia
eran la atribución al organismo en cuestión del carácter de “central del
sistema informativo”, y las funciones de coordinación que en esta materia
le eran adjudicadas, respecto de las actividades de los organismos de
inteligencia militares y policiales.
El decreto-ley 4500 del 31
de mayo de 1963, sobre reestructuración de la Secretaría de Informaciones de
Estado, estableció con mayor nivel de detalle la misión y funciones de este
organismo, asemejándolo significativamente a su conformación actual.
En la motivación del
decreto-ley, se establecía “...Que los temas que le competen atañen
específicamente a la Seguridad de la Nación, tanto en lo interno como en lo
externo, por lo que su
información y sus propuestas deben
efectuarse en el más alto nivel de la conducción del Estado sirviendo al
presidente de la Nación, a sus ministros y secretarios de Estado y a los
distintos consejos que se constituyan para la dirección del país...”
Se expresaba, además, “Que
la reciente adición de la dirección de la lucha contra el comunismo a las
tareas anteriores que cumplía la Secretaría de Informaciones de Estado, hacen
conveniente una reorganización interna que la robustezca”.
De importancia era también
lo expresado respecto a que “...la experiencia nacional y extranjera señala
como más adecuada su reestructuración como organismo especializado de carácter
civil, lo que debe alcanzarse en forma gradual. No obstante, en los actuales
momentos se considera conveniente continuar con la conducción superior
militar...”
Se manifestaba que “al
procederse a su reestructuración no debe perderse de vista la necesidad de
contar con personal especialmente capacitado, para lo cual debe recurrirse a
las mejores fuentes de reclutamiento disponibles en la actualidad y prever el
ingreso de profesionales civiles, con vocación en la materia a los que se les
puede ofrecer una carrera de porvenir...”
También se señalaba “que
debe dejarse expresamente establecido que las tareas que cumple la Secretaría
de Informaciones de Estado no invaden para nada las jurisdicciones militares,
de seguridad y judiciales...”
En consecuencia, en materia
de misión, el artículo 1° disponía que “La Secretaría de Informaciones de
Estado es el organismo estatal que tiene por misión realizar actividades
informativas y producir inteligencia en interés de la seguridad de la Nación,
para la conducción de los asuntos de Estado y para la acción contra el
comunismo”.
Las tareas que le eran asignadas,
conforme al artículo 2°, eran las siguientes:
“-Planear, orientar,
centralizar y coordinar la actividad informativa integral del Estado.
-Reunir, analizar las informaciones y producir la inteligencia
en interés de la Seguridad de la Nación y para la conducción de los asuntos de
Estado.
-Planificar, dirigir y supervisar la acción del Estado en
materia de comunismo y otros extremismos en concordancia con el Plan de Defensa
Nacional.
-Intervenir en todo asunto relacionado con el comunismo
que se origine en los ministerios, secretarías de Estado y demás organismos
autárquicos de la Nación, excepto los involucrados en jurisdicción de las
fuerzas armadas y fuerzas de seguridad.
-Coordinar la comunidad informativa –integrada por los
servicios de informaciones de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad- como órgano central técnico.
-Formular las recomendaciones sobre problemas específicos
de su misión al Poder Ejecutivo Nacional.
-Organizar y dirigir la Escuela Nacional de Inteligencia
destinada a la formación y perfeccionamiento de su propio personal.
-Dictar la doctrina nacional de inteligencia, por medio
de estudios a realizar por la comunidad informativa.
-Desarrollar medios informativos propios.
-Solicitar de los organismos nacionales y provinciales
aquellas informaciones necesarias para el mejor cumplimiento de su misión y
proponer las medidas a cumplirse en los ámbitos respectivos en lo referente a
la acción contra el comunismo”.
En cuanto a la organización de la SIDE, el artículo 2° disponía que “La
Secretaría de Informaciones de Estado se organizará como organismo técnico
especializado en inteligencia”.
Respecto de la dependencia, preveía el artículo 4° que “El
secretario de Informaciones de Estado será designado por el Poder Ejecutivo
Nacional, tendrá jerarquía de secretario de Estado y dependerá directamente del
presidente de la Nación.
En materia de coordinación,
disponía el artículo 5° que “Las distintas dependencias del Estado en el
orden nacional, Policía Federal y fuerzas de seguridad coordinarán su acción
con la Secretaría de Informaciones de Estado en los casos que ésta lo solicite
para el cumplimiento de sus tareas específicas.
El organismo podrá
dirigirse directamente a los gobiernos provinciales solicitando su cooperación.
Las distintas dependencias
del Estado y los gobiernos provinciales podrán solicitar la cooperación de la
Secretaría de Informaciones de Estado para intervenir en problemas
específicos”.
Importante era lo que se
establecía en materia de represión. Sobre este aspecto, el artículo 6°
disponía, de manera semejante a lo establecido en los Estados Unidos de América
respecto de la Agencia Central de Inteligencia, que “La Secretaría de
Informaciones de Estado no será un organismo de represión, no tendrá facultades
compulsivas ni cumplirá tareas policiales”.
Se debe señalar no obstante
que el artículo 8°, relativo a medios, disponía que la “Secretaría de
Informaciones de Estado dispondrá para la ejecución de sus tareas de los medios
de información que conceptúe necesarios –sean públicos, reservados o secretos-
exceptuando los que correspondan a la jurisdicción militar. Deberá prestar su
colaboración a tareas militares, policiales, judiciales y de seguridad, cuando
las autoridades competentes así lo requieran” (no subrayado en el
original).
Si a esto se suma la ya
citada posibilidad, para “...Las distintas dependencias del Estado y los
gobiernos provinciales...” de solicitar “...la cooperación de la
Secretaría de Informaciones de Estado para intervenir en problemas
específicos...”, se advierte que la prohibición de cumplir tareas
policiales, claramente establecida con relación al cumplimiento permanente de
tales tareas, entraba en un ámbito de dudas con relación a los alcances que
válidamente podía tener la intervención de la SIDE en casos penales
determinados, así como en investigaciones de carácter policial o judicial.
Dicha situación permanece en la actualidad, en la que se ha producido la
intervención del organismo en determinados casos criminales de importancia,
tales como el homicidio del periodista José Luis Cabezas.
La Ley de Defensa Nacional
N° 16.970 (B.O. 10.X.66) –sancionada durante el gobierno militar de la
“Revolución Argentina”- estableció en su artículo 11 que “A los fines de la
seguridad nacional, dependerán del Presidente de la Nación en forma directa e
inmediata:
Consejo Nacional de Seguridad (Conase) y su Secretaría;
Comité Militar (C.M.);
Central Nacional de Inteligencia (C.N.I.).
El artículo 25 dispuso que “Compete
a la Central Nacional de Inteligencia en lo concerniente a la seguridad
nacional:
Realizar y centralizar las actividades de inteligencia
necesarias al planeamiento de la política y estrategia nacional inherentes a la
seguridad nacional;
Proporcionar inteligencia estratégica centralizada y
evaluada al Consejo Nacional de Seguridad;
Formular la doctrina nacional de inteligencia;
Correlacionar y evaluar la información concerniente a la
seguridad nacional y proveer a su adecuada difusión a los ministerios, comandos
en jefe, secretarías de Estado y gobiernos de provincia;
Mantener enlace técnico funcional con los organismos de
inteligencia e información de los ministerios, comandos en jefe, secretarías de
Estado y gobiernos de provincia.
Por su parte, el artículo
26 estableció que “La Secretaría del Consejo Nacional de Seguridad, el
Estado Mayor Conjunto, la Central Nacional de Inteligencia y la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad mantendrán un estrecho enlace de asesoramiento e
información”.
A pesar del carácter
equívoco del término actividades de inteligencia, que pareciera aludir a
operaciones de inteligencia (special activities) lo cierto es que este
órgano fue originariamente concebido como un órgano de coordinación de la
actividad de los órganos y organismos de inteligencia existentes, a los fines
de producir inteligencia estratégica nacional. En ese sentido puede advertirse
cierta diferencia entre esta creación,
sus similar chilena y el S.I.N. brasileño, dado que aquellos aunaban a
sus facultades de coordinación la posesión de medios propios de obtención de
información y de realización de operaciones de inteligencia.
No obstante, también es
preciso tener en cuenta esta circunstancia: a poco de establecido en la
Argentina un gobierno militar que pretendió realizar una acción de gobierno de
mayor profundidad y duración que sus predecesores, aislándose de todo apoyo de
partidos políticos tradicionales, se creó una “Central Nacional de
Inteligencia”, con facultades de coordinación de la actividad de los organismos
de inteligencia existentes, y cuya actividad, durante los gobiernos militares,
se centró fundamentalmente en el marco interno y en aspectos políticos e
ideológicos. Lo propio había sucedido
en Brasil, con la creación del SNI, poco tiempo después de producida la toma
del poder por el gobierno militar encabezado por Castelo Branco. Y algo similar
iba a suceder en Chile, tras la caída del gobierno civil encabezado por
Salvador Allende.
La ley 20.194 (B.O.
9.III.73) sancionada por el mismo gobierno militar, a poco tiempo de su
conclusión, clarificó la integración y facultades del organismo, estableciendo
en su artículo 25 que “...La Central Nacional de Inteligencia estará
integrada por los organismos de inteligencia del Estado, de las Fuerzas Armadas
y de la Policía Federal, relacionados funcionalmente en forma permanente.
Eventualmente, podrán participar delegados de otros ministerios, secretarías
y/o sectores, cuando se traten asuntos específicos de su área de responsabilidad.
“Estará dirigida por una
junta integrada por los jefes de los organismos que la componen y presidida por
un oficial superior de las Fuerzas Armadas, con la jerarquía de general o
equivalente del Cuerpo de Comando, con la denominación de jefe de la Central
Nacional de Inteligencia y categoría de secretario de Estado, que será
designado por el Presidente de la Nación a propuesta de la Junta de Comandantes
en Jefe”.
Por otra parte, el artículo
2° dispuso agregar “...como artículo 25 bis de la mencionada ley, el
siguiente:
Art. 25 bis – Compete a la
Central Nacional de Inteligencia realizar las actividades de inteligencia
necesarias para el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para la Seguridad.
Planear, orientar,
centralizar y coordinar la actividad de la Secretaría de Informaciones de
Estado, de los Servicios de Informaciones de las Fuerzas Armadas, del Órgano de
Inteligencia del Estado Mayor Conjunto y de la Superintendencia de Seguridad
Federal, para producir inteligencia Estratégica Nacional.
Confeccionar y mantener
actualizada la Apreciación General de InteligenciaEstratégica Nacional, en el
marco interno y externo.
Difundir la Inteligencia
Estratégica Nacional al Poder Ejecutivo Nacional, al Consejo Nacional de
Seguridad, al Comité Militar, a los comandos en jefe de las Fuerzas Armadas y a
los organismos de Planeamiento y Ejecución de Seguridad Nacional.
Formular y mantener actualizada la doctrina nacional de inteligencia.”
En la motivación del
decreto 162 del 31.10.73 –dictado durante el relativamente breve interregno
civil que transcurrió entre los gobiernos militares de la “Revolución
Argentina” y del “Proceso de Reorganización Nacional”, se recordó, en primer
lugar, “...que la Central Nacional de Inteligencia está dirigida por una
Junta integrada por los Jefes de los Organismos que la componen y presidida por
un Oficial Superior de las Fuerzas Armadas, con la denominación de ‘Jefe de la
Central Nacional de Inteligencia’ con categoría de Secretario de Estado”.
También se estableció “Que
la experiencia ha demostrado la necesidad de mantener unificada la dirección de
los organismos rectores en materia informativa, que son la Secretaría de
Informaciones de Estado y la Central Nacional de Inteligencia en lo que se
refiere a la Inteligencia Estratégica Nacional, a fin de evitar distintos
criterios en la conducción y producción de la Inteligencia Nacional”.
Por ello, se arribó
a la conclusión relativa a que “...para ello es necesario que ambos
organismos estén dirigidos por una misma persona, debiendo ser ella el
Secretario de Informaciones de Estado, por ser este funcionario coordinador de
la Comunidad Informativa...”
Por ello, el artículo 1°
del citado decreto reemplazó el artículo 25
de la ley 16970, por otro que estableció que “La Central Nacional de
Inteligencia estará integrada por los Organismos de Inteligencia de Estado, de
las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal, relacionados funcionalmente en
forma permanente. Eventualmente, podrán participar Delegados de otros
Ministerios, Secretarías y/o Sectores, cuando se traten asuntos específicos de
su área de responsabilidad.
Será dirigida por una Junta
integrada por los Jefes de los Organismos que la componen y presidida por el
Secretario de Informaciones de Estado, en el carácter de Jefe de la Central
Nacional de Inteligencia”.
Como puede advertirse, este
decreto implicó la adjudicación al Secretario de Informaciones de Estado la
función de coordinación de la actividad de inteligencia, pasando así dicho
funcionario a asumir el doble carácter de jefe de la SIDE y de coordinador de
la actividad de inteligencia, con cierta semejanza con la función del Director
de Inteligencia Central estadounidense.[27]
Concluyó de esa manera la
incertidumbre inaugurada con la sanción de la
ley 16.970, y con el contenido
de sus artículos 11 y 25, así como con la sanción de la ley 20.194, respecto de
la ubicación institucional y relación jerárquica entre la SIDE y la CNI,
teniendo en cuenta que ambos se encontraban presididos por funcionarios con
jerarquía de Secretarios de Estado y dependían directamente del Presidente de
la Nación.
También cabe recordar que
el decreto 416 del 13 de mayo de 1976, dispuso el cambio de denominación de la
Secretaría de Informaciones de Estado, reemplazándola por la actual de Secretaría
de Inteligencia de Estado.
Conviene señalar por otra
parte la existencia de diversas normas secretas, tales como: el Decreto-Ley N°
4500/63, relativa a misión, funciones y organización de la SIDE; la ley
secreta 20.195, del 28.2.73, que
sustituyo al cuerpo normativo precedentemente referido, con idénticos alcances,
y que es la que actualmente establece la misión, funciones, y organización de
la SIDE; el decreto secreto 1792/73 del 9.3.73, reglamentario de la ley
antedicha; el decreto secreto 62/73, del 22.10.73, modificatorio del
anterior; el decreto secreto 1759/87,
relativo a cambios en su estructura, y
el decreto secreto 1759/87, relativo a la Central Nacional de Inteligencia.
Cabe no obstante señalar que a estar a lo que surge de los fundamentos
del proyecto presentado por el entonces diputado nacional Antonio Tomás
Berhongaray en 1994[28], las normas secretas en cuestión no introdujeron cambios fundamentales
respecto de la situación que hemos caracterizado a través de las normas de
carácter público:
“...Nuestro
actual sistema de inteligencia se caracteriza por concentrar en un sólo
organismo ‑la Secretaría de Inteligencia de Estado‑ las
competencias en materia de inteligencia interior, inteligencia exterior y
contrainteligencia, y a establecer la dependencia de este organismo del máximo
nivel político.
Tamaña
concentración de competencias posee pocos parangones en países democráticos; y
ninguno, desde ya, en países en el que dicho sistema se encuentra definitivamente
consolidado desde hace tiempo.
Tampoco
hoy poseemos limitaciones en materia de inteligencia interior. La ley
actualmente vigente faculta a la Secretaría de Inteligencia de Estado para
realizar actividades informativas y producir inteligencia de Estado para la
seguridad nacional.
En
materia de inteligencia militar, debo señalar también que los respectivos
organismos incursionan en materias ajenas a su competencia, que debiera estar
específicamente establecida y limitada a la obtención de información y
producción de inteligencia con relación a las capacidades y vulnerabilidades en
materia militar de los países extranjeros de interés para la defensa”
Cabe al
respecto señalar que el concepto seguridad nacional no tiene en la
Argentina, como sucede en el resto de Latinoamérica, el mismo significado que
posee en Estados Unidos de América y Europa Occidental, donde comprende el
resguardo frente a amenazas externas, fundamentalmente de índole política y
militar y, más recientemente, económica.[29].
En cambio, en América Latina dicho concepto tiene índole virtualmente
omnicomprensiva; equivale a la
“...garantìa proporcionada por el Estado para la conquista y/o la manutención
de los Objetivos Nacionales, a despecho de antagonismos o presiones.'"[30]; o, si se prefiere, “...la situación en
la cual los intereses vitales de la Nación se encuentran a cubierto de
interferencias y perturbaciones sustanciales” (Decreto-Ley 16.970 de la
Argentina, art. 2º).
Un trabajo inédito, proveniente de un ex Secretario de la
Central Nacional de Inteligencia durante la presidencia del doctor Raúl
Alfonsín (1983-1989) Ricardo Natale, que acumuló significativa experiencia en
la función, da cuenta del fuerte crecimiento de la influencia de los organismos
de inteligencia militares respecto de la SIDE, durante el prolongado período de
gobiernos militares y de gobiernos civiles sin poder real (1955-1983) en la
Argentina:
“...La SIDE se había
constituido hasta ese momento (hasta la asunción del
gobierno democrático encabezado por Raúl Alfonsín) en ‘coto de caza’ de algunos
segmentos de las FF.AA. y no precisamente los más brillantes.
La producción de
inteligencia de aquella época, si bien voluminosa era de baja calidad, lo que
marcaba a las claras que esa inteligencia producida no tenía una función
decisiva en la toma de decisiones. Los Organismos de Inteligencia más
importantes eran los de las FF.AA. y era ahí donde se manejaba la información
de decisión. La SIDE era una especie de oficina recaudadora y procesadora de
información pública con poca capacidad de operación en lo que respecta a la
búsqueda de información clasificada y realización de operaciones encubiertas.
Asimismo servia de Agencia de empleo para algunos militares retirados con poca
capacidad para desarrollarse en otros ámbitos.
Como se dijo anteriormente el eje
pasaba por otro lugar: los servicios de inteligencia de las FF.AA. La SIDE en
esa estrategia cumplía un poco la función de colchón entre los servicios. Así
cuando un servicio hacía una operación contra otro, para evitar que eso
derivara en un conflicto institucional se decía que la SIDE había efectuado la
operación. También servía de cobertura para las actividades de estos servicios,
porque la opinión pública estaba focalizada en la SIDE...”[31]
La restauración de la vigencia
del sistema democrático en Argentina trajo consigo cambios muy significativos
en materia de defensa nacional y de seguridad interior; siendo los cambios en
materia de inteligencia, especialmente de inteligencia civil, bastante menos
significativos.
2. Los cambios normativos producidos
a partir de la restauración de la vigencia del sistema democrático.
No obstante es posible
citar en primer lugar la sanción por parte del gobierno militar en las
postrimerías de su mandato, a solicitud de las autoridades electas, de la ley
23.023, reformatoria de la ley 22.520 de ministerios, destinada a entrar en
vigencia después de la asunción del nuevo gobierno, en cuanto dejó sin efecto
todas las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias que exigían la
condición de militar en actividad o en retiro, para el desempeño de funciones
de conducción, dirección o jefatura, en organismos de la Administración pública
nacional, centralizada o descentralizada y sociedades cualquiera sea su forma
jurídica así como organismos de seguridad o inteligencia no integrantes de las
Fuerzas Armadas.
Quedó así sin efecto la
exigencia estatutaria de la condición de militar, para el desempeño de los
cargos de Secretario de Inteligencia de Estado y de Secretario de la Central
Nacional de Inteligencia. Ello posibilitó la designación de funcionarios
civiles.
La sanción de la Ley N° 23.554
de Defensa Nacional, que distinguió conceptualmente los ámbitos de la defensa
nacional y de la seguridad interior, estableció normas destinadas a posibilitar
el pleno ejercicio de las facultades del Presidente de la Nación en materia de
defensa y específicamente militar, otorgó asimismo al Ministerio de Defensa las
facultades que le correspondían como órgano político y administrativo para el
ejercicio por delegación del Presidente de la Nación de la dirección de las
Fuerzas Armadas y jerarquizó al Estado Mayor Conjunto como órgano fundamental
de planeamiento militar y de concreción del accionar militar conjunto, tuvo en
materia de inteligencia una importancia menor de la que le correspondió en
otros aspectos.
Probablemente la
disposición más significativa en la materia fue su artículo 15, que dispuso que
“...El organismo de mayor nivel de inteligencia proporcionará la información
y la inteligencia necesarias a nivel de la estrategia nacional de la defensa.
La producción de
inteligencia en el nivel estratégico militar estará a cargo del organismo de
inteligencia que se integrará con los organismos de inteligencia de las fuerzas
armadas y que dependerá en forma directa e inmediata del ministro de Defensa.
Las cuestiones relativas a
la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de
trabajo de organismos de inteligencia militares”.
Se debe señalar que, lamentablemente, esta
norma no tuvo plena vigencia en la práctica, si bien no dejó de influir, por
cuanto la prohibición legal actuó en los hechos limitando presupuestariamente
el desarrollo de actividades de inteligencia militar en el ámbito interno y
posibilitó, además, la realización de investigaciones judiciales cuando se
hacía evidente su violación. [32]
También el artículo 45 impuso al Consejo de Defensa
Nacional, la función transitoria relativa a la elaboración en un término no
menor de 365 días, de anteproyectos de leyes que serían elevados a la consideración
del Poder Ejecutivo nacional, entre los que se contaba “...e) Ley sobre el
sistema nacional de información e inteligencia, que contemple el control
parlamentario; f) Ley de secreto de Estado...”
Por
otra parte, el artículo 15 dispuso que “Hasta tanto se sancione y promulgue
la ley pertinente, los organismos de inteligencia mantendrán la misión,
integración y funciones determinadas por el Poder Ejecutivo nacional...”
Finalmente,
la ley 24.059 de Seguridad Interior (B.O. 17.I.92), en cuya redacción también
participara el suscripto, contuvo diversas disposiciones de importancia en lo
relativo a información e inteligencia.
Estableció en primer lugar, en sus
artículos 2° y 3° que “ A los fines de la presente ley se define como
seguridad interior a la situación
de hecho basada en el derecho,
en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la
vida y el patrimonio de los habitantes,
sus derechos y garantías y la plena vigencia de
las instituciones del
sistema representativo,
republicano y federal que establece
la Constitución Nacional”, y que “La seguridad interior implica el empleo de los
elementos humanos y materiales de todas
las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación a fin de alcanzar los objetivos del artículo 2°”.
También su artículo 8°, apartado 2, confirió al Ministro del Interior la
facultad de . “...Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de
información e inteligencia de la Policía Federal Argentina; como
también de los pertenecientes a Gendarmería Nacional y Prefectura Naval
Argentina, en estos últimos casos
exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior”.[33]
Para
el ejercicio de esta facultad y de las correspondientes al Consejo de Seguridad
Interior y al Comité de Crisis creados por la ley, ésta creó la Dirección de
Inteligencia Interior (artículos 14° y 16°), órgano dependiente de la
Subsecretaría de Seguridad Interior.
El artículo 16° de la ley
estableció que “...La Dirección de Inteligencia Interior constituirá el
órgano a través del cual el ministro del Interior ejercerá la
dirección funcional y coordinación
de la actividad de los órganos de información e inteligencia de la
Policía Federal Argentina; como
también de los pertenecientes a
la Gendarmería Nacional y la
Prefectura Naval Argentina, en estos últimos
casos exclusivamente a los
efectos concernientes a
la seguridad interior,
y de los existentes a nivel
provincial de acuerdo a los convenios
que se celebren.
Estará integrada por personal
superior de Policía
Federal Argentina,
Gendarmería Nacional, Prefectura
Naval Argentina, policías
provinciales, y los
funcionarios que fueran
necesarios...”
También es de interés para nuestro
análisis que el artículo 10° estableció entre las funciones del Consejo de
Seguridad Interior, la de “...e)
Requerir de los organismos civiles nacionales o provinciales de
inteligencia y los
de las fuerzas de seguridad y policiales, toda información e
inteligencia necesaria, la que deberá ser suministrada” (no subrayado en el
original).
Cabe asimismo destacar que., la ley
dispuso en su artículo 27, entre las normas relativas a la complementación para
el logro de la seguridad interior por parte de otros organismos del Estado, que
“...el Ministerio de Defensa dispondrá- en caso de requerimiento del
Comité de Crisis- que las fuerzas armadas apoyen
las operaciones de seguridad interior
mediante la afectación a
solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia,
sanidad, veterinaria, construcciones y
transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo
cual se contará en
forma permanente con un
representante del Estado Mayor Conjunto en el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad
Interior.” Cabe advertir la ausencia de los elementos de inteligencia entre
aquellos elementos de las Fuerzas Armadas, cuyo apoyo, para las operaciones de
seguridad interior, podría ser requerido por el Comité de Crisis.
También
se debe señalar que la ley estableció previsiones, para aquellos casos
excepcionales y situaciones de extrema gravedad en las que el Sistema de
Seguridad Interior creado por la ley fuera insuficiente para el cumplimiento de
los objetivos establecidos en el precedentemente transcripto artículo 2°.
Para tales supuestos, dispuso que “...el
Presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el
artículo 6, inciso 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las
fuerzas armadas para el restablecimiento
de la normal situación de seguridad
interior, previa declaración del estado de sitio...”
Finalmente,
el Título 7 de la ley N° 24.059 comprendió, por primera vez en Latinoamérica,
un capítulo titulado “Del control parlamentario de los órganos y actividades
de seguridad interior e inteligencia”.
El artículo 33 estableció la
creación de “...una Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos
y actividades de
seguridad interior e inteligencia”.
Le
fue asignada por misión, “...la supervisión y control de los
órganos y organismos de
seguridad interior e
inteligencia actualmente
existentes, de los creados por la presente
ley y de todos los que se crearán en el futuro...”
Conforme al artículo 35, constituyó
cometido de la Comisión, la verificación relativa a que “...el
funcionamiento de los órganos y organismos
referidos en el
artículo 33, se ajuste
estrictamente a lo
preceptuado en las
normas constitucionales, legales
y reglamentarias vigentes,
constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales
consagradas en la Constitución Nacional,
así como de las disposiciones contenidas en la Convención Americana
de Derechos Humanos denominada
"Pacto de San José de Costa Rica", incorporada a
nuestro ordenamiento legal por
ley 23.054.”
En lo relativo a las facultades otorgadas a la Comisión, el artículo
36 le
otorgó “...todas las
facultades y atribuciones necesarias
para el cumplimiento de su cometido
y, en especial, para la
realización de las
investigaciones que fueran pertinentes en los órganos y organismos
aludidos en el artículo 33...”
En
especial, quedó facultada para:
“... a) Requerir de todo organismo
o ente público nacional, provincial
o municipal, como asimismo de
entidades privadas, toda
la información que estime necesaria,
la que deberá ser suministrada;
b)
Requerir del Poder
Judicial cite y haga
comparecer con el auxilio
de la fuerza pública a las personas que se considere pertinentes, a fin de exponer
sobre hechos vinculados a la materia de la comisión;
c) Requerir de los organismos
judiciales pertinentes, se impida la
salida del territorio nacional, sin
autorización, de aquellas personas que constituyeran objeto
de las investigaciones a
emprenderse;
d) Proponer al Poder Ejecutivo
nacional medidas tendientes a la superación de las
deficiencias que se advirtieran con
motivo de las investigaciones propuestas.”
El artículo 37 le impuso, además, la producción anual de dos informes: un
informe público a las Cámaras de Senadores y de Diputados y un informe secreto
dirigido a las Cámaras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en el los que
se informaría respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras
que se creyera necesario implementar.
2. El funcionamiento de la Comisión Bicameral de Fiscalización.
La Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y
Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, establecida normativamente
como queda dicho el 17 de enero de 1992, recién comenzó su desempeño a mediados
de 1993.
Tuvo
una intervención relevante en un episodio producido a mediados de 1993, que
mostró las capacidades del control parlamentario, cuando es realizado con
energía y voluntad política.
En
los meses de mayo-junio de 1993 comenzó a percibirse en diversas provincias la
realización por parte de las policías provinciales y Gendarmería Nacional de
encuestas de carácter político e ideológico, especialmente en organismos
públicos y particularmente a maestros.
Las
denuncias formuladas en la Provincia de Buenos Aires dieron lugar a la
realización por parte del juez correccional Oscar Hergott de una investigación
que dio como resultado el secuestro, en la Unidad Regional de Quilmes, de
fichas en las que constaba la filiación política e ideológica de ciudadanos,
orientándose posteriormente hacia la comprobación de la existencia de órdenes
superiores para la realización de tales tareas.
Frente
a tal circunstancia, el gobernador Eduardo Duhalde reaccionó prontamente,
poniendo en disponibilidad –quitándole sus funciones- al jefe de la Unidad
Regional XIV de Quilmes y al Director de Inteligencia de la Policía Bonaerense.[34]
La
aparición de nuevos casos en diversas provincias dio lugar a la intervención de
la Comisión Bicameral de Fiscalización, quien exigió y obtuvo del ministro del
Interior, Gustavo Béliz, las directivas existentes en materia de inteligencia
policial, correspondientes a la Dirección Nacional de Inteligencia, órgano que
conforme a lo dispuesto en la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior tiene a su
cargo la coordinación del accionar de las instituciones policiales y fuerzas de
seguridad en materia de información e inteligencia. Pudo comprobarse que, en
definitiva, existían directivas que requerían a los órganos de inteligencia de
las instituciones policiales nacionales y provinciales y fuerzas de seguridad,
la averiguación de las tendencias políticas e ideológicas de la población.
Tales directivas
habían sido elaboradas por el entonces Director Nacional de Inteligencia, Juan
Ramón Velazco, militar retirado que, sin mayores conocimientos en materia de
seguridad pública, optó por aplicar la doctrina de inteligencia elaborada en el
marco del conflicto Este-Oeste. Consiguientemente, requirió de las policías que
se estableciera la inclinación política e ideológica de autoridades comunales,
gremios y sindicatos, centros estudiantiles, asociaciones profesionales, maestros
y cooperadoras escolares, hospitales, etc..La directiva en cuestión,
confeccionada por Velazco, se había transformado en una orden emitida por el
ministro del Interior, José Luis Manzano, el 2 de diciembre de 1992, de cuyo
paulatino cumplimiento en las provincias surgieron las denuncias a que se ha
hecho mención.[35]
Ante dicha
circunstancia y a propuesta del diputado de la oposición Victorio Bisciotti,
vicepresidente de la Comisión Bicameral, Béliz dispuso la emisión de una nueva
directiva[36]estableciendo
la prohibición terminante, para las instituciones policiales y fuerzas de
seguridad nacionales y provinciales, de obtener información y elaborar
inteligencia sobre los ciudadanos por el sólo hecho de su raza, fe religiosa u opinión
política, o de su adhesión a principios de movimientos sindicales,
cooperativos, asistenciales, culturales, así como por la legítima actividad
que desarrollaren como pertenecientes a organizaciones que actúen legalmente en
los sectores indicados.[37]
Béliz invitó además a la Comisión Bicameral
a “participar de la puesta en marcha de los requerimientos informativos que
hagan al cumplimiento de los fines específicos establecidos por la Ley de
Seguridad Interior”.
La multiplicación de las denuncias en
las provincias y el escándalo desatado por el señalado intento de escrutinio
político-ideológico dio lugar a que el justicialismo resolviera ofrecer a una
persona de la oposición la conducción de la cuestionada Dirección Nacional de
Inteligencia. El ofrecimiento –que incluyó la posibilidad de la posterior
asunción de la Subsecretaría de Seguridad Interior- recayó en el suscripto,
quien lo rechazó.[38]
Finalmente
el ministro Béliz fue citado por la Comisión Bicameral, ante la que concluyó
admitiendo francamente que había existido “torpeza” en la redacción de
la cuestionada directiva, negando la existencia de intencionalidad política al
respecto.
Este
auspicioso comienzo fue, no obstante, prácticamente la única actuación
relevante de la Comisión.
Fue
así que cuatro años después de estos sucesos, en un proyecto del diputado de la
Unión Cívica Radical Jesús Rodríguez, se calificaba a la Comisión Bicameral
como “Una experiencia deslucida”.[39]
El
referido legislador –que integró la Comisión- atribuyó la falta de realización
de un control eficaz, a la falta de facultades por parte de la Comisión para
realizar un control permanente y rutinario de las actividades de inteligencia,
diverso a la mera reacción ante denuncias.
De
las citas que efectuamos anteriormente del contenido del Título 7 de la Ley N°
24.059 de Seguridad Interior surge que, en realidad, la Comisión tenía sobradas
facultades para la realización de cualquier tipo de controles en los organismos
de inteligencia.
Lo
cierto fue que constituida la Comisión sobre la base del consenso existente
entre los principales partidos políticos argentinos, tanto de gobierno como de
oposición, funcionó eficazmente en la oportunidad en que existió consenso para
la realización de una investigación. Para la existencia de tal consenso, resultó
de fundamental importancia tanto el clamor público desatado por la aparición
del escrutinio ideológico, como las resistencias que provocaba el ministro
Béliz dentro de los sectores del Partido Justicialista de gobierno, que
predominaban en la Capital Federal. [40]
Con
la excepción descripta, y otra de que se dará cuenta a continuación, la
Comisión, controlada en forma numéricamente muy cómoda por el partido de
gobierno, se abstuvo de apoyar los frecuentes requerimientos emanados de la
oposición[41]con relación
a investigaciones.
Se
debe señalar que con motivo de la investigación del asesinato del fotógrafo
José Luis Cabezas[42],
hecho que conmocionó a la opinión pública argentina y que fue atribuido por la
mayoría de la prensa escrita y oral del país a la instigación de Alfredo
Enrique Nallib Yabrán[43],
empresario vinculado con altas esferas del poder entonces vigente, la Comisión
realizó algunas diligencias, solicitando informes y convocando a declarar a
altos funcionarios.
Una
diligencia que tuvo amplia publicidad fue la citación a prestar declaración al
ya citado empresario, que fue sometido por un gran número de legisladores
presentes a un prolongado interrogatorio, de limitada utilidad práctica.
De
todos modos, la Comisión emitió un informe al que hemos hecho referencia
anterior; destacable, por ser el primer reconocimiento público por
representantes de los partidos de gobierno y oposición, respecto de la
existencia de superposiciones entre las competencias y actividades de los
organismos de inteligencia, del carácter “poco fértil” atribuible
frecuentemente a la información producida, y a la carencia de oportunidad con
que tal información frecuentemente llegaba, así como de la necesidad de la
sanción de una Ley de Inteligencia. En pocas palabras, de la necesidad de
cambios.
3.
La lucha por el cambio: los proyectos legislativos de
modificación del Sistema Nacional de Inteligencia.
3.1. Los proyectos
legislativos y su clasificación por tendencias.
En la
Argentina, las ideas fundamentales para la reforma en materia de defensa,
seguridad interior e inteligencia han partido del Congreso de la Nación[44].
En materia de reforma del Sistema Nacional de Inteligencia, la percepción de la
necesidad de cambio motivó una intensa actividad legislativa, que
lamentablemente no fructificó hasta el momento, en un cambio concreto.888
Los
principales proyectos legislativos de reforma del aludido Sistema fueron:
* Proyecto de
Ley de Preservación de los Derechos Individuales ante los Organismos de
Inteligencia (derechos de los ciudadanos en relación a los registros de
inteligencia – Enseñanza de la Inteligencia – Creación de una Comisión
Bicameral Mixta de Fiscalización (PJ - 1987)
* Proyecto de
Resolución tendiente a la creación de una Comisión sobre Inteligencia en la
Cámara de Diputados de la Nación (Victorio Bisciotti – UCR –1989). –Creación de
una Comisión Parlamentaria sobre Inteligencia.
* Proyecto de
Ley Orgánica de Información e Inteligencia, Diputado Victorio Bisciotti
(U.C.R.) y otros. Primer proyecto de regulación orgánica de la actividad de
inteligencia en el país, incluyendo la creación de sendas Comisiones
Parlamentarias de Inteligencia en las Cámaras de Diputados y Senado de la
Nación, y estableciendo mecanismos de control judicial.
* Proyecto de
Ley de Control de Información e Inteligencia, Diputado Victorio Bisciotti
(U.C.R.) y otros (1992). Proyecto estableciendo controles parlamentarios y
judiciales y de protección de los derechos individuales ante la actividad de
inteligencia.
* Proyecto de
Ley sobre el Sistema Nacional de Inteligencia, Diputado Luis Uriondo (PJ –
1992). Proyecto estableciendo la estructura orgánica del Sistema Nacional de
Inteligencia.
* Proyecto de
Ley de Inteligencia Nacional, Senador Eduardo Vaca (PJ –1993). Proyecto de
regulación orgánica de la actividad de Inteligencia. Se trata del único
proyecto que alcanzó media sanción por parte del Senado, pero quedó sujeto a
caducidad por falta de tratamiento oportuno en la Cámara de Diputados. Sobre
este proyecto habremos de volver con posterioridad.
* Proyecto de
Ley de Información e Inteligencia de Estado, Diputado Carlos Álvarez (FREPASO).
Proyecto de regulación orgánica de la actividad de inteligencia (1994).
* Proyecto de
Ley de Creación del Comisionado Parlamentario para Asuntos de Inteligencia (Ombudsman
de Inteligencia). Diputado Antonio Berhongaray (UCR –1994).
* Proyecto de
Ley de Información e Inteligencia, Diputado Antonio T. Berhongaray y otros
(U.C.R. – 1994). Proyecto de regulación orgánica, incluyendo controles
perlamentario y judicial, de la actividad de inteligencia (1994).
* Proyecto de
Ley de Inteligencia Nacional, Diputado Jesús Rodríguez y otros (UCR – 1994).
Proyecto de regulación orgánica de la actividad de inteligencia, estableciendo
controles.
* Proyecto de
Ley de Protección de la de Protección de los Derechos Individuales ante la
Actividad de Inteligencia , Senador Antonio Berhongaray (UCR – 1995).
* Proyecto de
Ley de Control de las Actividades y Gastos de Inteligencia (Diputado Jesús
Rodríguez y otros –(UCR –FREPASO –1997).
* Proyecto de
Ley de Protección de la Privacidad ante
la Actividad de Inteligencia (Senador Antonio Berhongaray –(UCR- 1998)
* Proyecto de
Ley de Creación del Comisionado Parlamentario para Asuntos de Inteligencia
(Senador Antonio Berhongaray – (UCR -
1998).
*¨Proyecto de
Ley de Información e Inteligencia (Senador Antonio Berhongaray – ( UCR - 1998).
*¨Proyecto de
Ley de Inteligencia (Diputado Barberis –UCR –1998). Proyecto de ley que
mantiene esencialmente la estructura actual, incorporando literalmente las
disposiciones sobre control y garantías de los anteriores.
La
presente nómina no incluye proyectos relativos a aspectos parciales, como
modificaciones del Código Penal tendientes a penalizar eficazmente las escuchas
telefónicas, u otros que reproducen casi literalmente los anteriores. Es,
en todo caso, elocuente en cuanto a la importancia de la actividad del Congreso
argentino en la materia, sin, no obstante, obtenerse virtualmente ningún
resultado positivo.
Tampoco
se trata de proyectos que sustenten las mismas ideas en todos los casos.
En
forma previa al análisis de los proyectos, debo señalar que quien suscribe,
como parte activa en este proceso –como asesor parlamentario de Victorio
Bisciotti y, posteriormente, de Antonio Berhongaray- habrá de efectuarlo con
una visión que, aunque procurando la máxima objetividad, puede verse en alguna
medida influida por la circunstancia antedicha.
Una
clasificación que se efectuara de los proyectos presentados, arrojaría el
siguiente resultado:
a)
Proyectos que procuran una sustantiva modificación de la estructura vigente,
estableciendo un detallado sistema de garantías, procurando el incremento de la
legitimidad y la eficacia en la actividad de inteligencia. Encontramos en esta
línea los proyectos presentados por Bisciotti, Berhongaray y Rodríguez.
b)
Proyectos que procuran modificaciones de menor entidad, postulando también un
detallado sistema de garantías. Hallamos aquí el proyecto presentado por
Álvarez.
c)
Proyectos que no realizan modificaciones de entidad en la estructura
orgánico-funcional actualmente existente, pero que establecen un detallado
sistema de garantías. Ubicamos aquí el proyecto presentado por Barberis.
d)
Proyectos que no modifican sustancialmente la estructura orgánico-funcional
actual, y que introducen algunas garantías. Aquí podemos citar el proyecto de
Uriondo.
e)
Proyectos que, aunque introducen algunas garantías, modifican la estructura
orgánico-funcional existente, en el sentido de incrementar la concentración de
poder y la amplitud de las facultades de los órganos de inteligencia. Aquí
incluimos el proyecto presentado por Vaca, único que alcanzó media sanción
parlamentaria.
De
las tendencias expuestas, habremos de analizar detalladamente: a) la
representada por los proyectos presentados por Bisciotti, Berhongaray y
Rodríguez; b) la representada por el proyecto de Vaca; y c) la constituida por
el proyecto Barberis, por considerar que son aquellas que revisten mayor
interés para el análisis, por evidenciar cuáles son los aspectos que están en
discusión en la reforma legislativa del Sistema de Inteligencia argentino.
3.2.
Los proyectos presentados por Bisciotti, Berhongaray y Rodríguez.
Los
proyectos presentados por Bisciotti, Berhongaray y Rodríguez, se caracterizan
por:
a) Simplificar el complejo esquema de inteligencia
argentino, caracterizado por un significativo número de órganos y organismos de
inteligencia, con competencias poco claras y en buena medida superpuestas.
En consecuencia, se limita el número de "organismos
de inteligencia"[45]
–organismos técnicos de inteligencia dotados de medios propios de obtención de
información- a tres:
1. Un organismo de inteligencia militar conjunto, cuya
competencia estaría limitada a la obtención y reunión de información militar y
la producción de inteligencia estratégica militar para la defensa nacional,
entendida ésta en función de las agresiones externas; y las medidas de
seguridad de contrainteligencia militar, relativas exclusivamente al personal e
instalaciones de las Fuerzas Armadas. Se proponía atribuirle, asimismo, la
dirección, coordinación y control de los restantes órganos de inteligencia
militares, incluyendo los correspondientes a los comandos estratégicos
operacionales.
Si bien no se proponía la desaparición de los órganos de
inteligencia de las Fuerzas Armadas, sí se postulaba privados de sus medios de
obtención y reunión de información y de realización de actividades especiales.
En consecuencia, deberían efectuar sus requerimientos de información a la antes
referida Superintendencia.
Ello traería consigo la desaparición de la superposición de esfuerzos entre las tres
Fuerzas Armadas. Por otra parte, como todas las funciones y medios relativos a
la contrainteligencia y la seguridad interior eran en este esquema transferidos
al organismo de inteligencia cuya creación se postulaba bajo la dependencia del
Ministerio del Interior, también desaparecían la hipertrofia y la dedicación al
ámbito interno que caracterizara a los organismos de inteligencia militares,
debiéndose en consecuencia esperar un creciente perfeccionamiento del organismo
subsistente y de los órganos coordinados por él, en el desempeño de sus tareas
específicas.
2. Un Organismo de Inteligencia para la Seguridad
Interior: Se propuso que la competencia de este organismo de inteligencia
abarcara la obtención y reunión de información y la producción de inteligencia
para la seguridad interior de la Nación; como asimismo, para la protección del
orden democrático y constitucional, ante las actividades de individuos u
organizaciones cuya actuación estuviera enderezada a cambiar o modificar el
orden democrático y constitucional o sustituir o atentar contra las autoridades
designadas de acuerdo con éste, por medios ilegales; y la contrainteligencia,
con la única excepción de las facultades en materia de medidas de seguridad de
contrainteligencia atribuidas a las Fuerzas Armadas.
Dentro de las actividades de contrainteligencia, se
incluían el contraespionaje y al contrasabotaje.
Al asignar las competencias en materia de inteligencia
exterior e interior a organismos diferentes, se procuró, asimismo, materializar
la distinción entre los conflictos internos y externos ‑tan claramente
expuesta por Raymond Aron en su artículo "La Sociedad Internacional",
incluido como capítulo I en su obra "Los últimos años del siglo"[46],
y basada en la vigencia de la ley apoyada por un órgano coactivo único dentro
de la propia unidad política, frente a la libre interacción de los Estados
soberanos fuera de ella, con la consiguiente existencia de la lucha por la
supervivencia entre éstos.
También, siguiendo la práctica de países como Estados
Unidos de América, Francia, Gran Bretaña, Alemania Occidental, entre muchos
otros, se propuso asignar las competencias en materia de contrainteligencia a
un organismo de inteligencia no integrante de las Fuerzas Armadas y dependiente
del Ministerio del Interior.
Es decir, se retiraban las facultades relativas a la
contrainteligencia fuera de las Fuerzas Armadas del ámbito de la inteligencia
militar, para asignarse al citado organismo de inteligencia para la seguridad
interior.
La nueva estructura propuesta evitaba expresamente
concentrar en un organismo único las facultades relativas a la inteligencia
exterior, la inteligencia para la seguridad interior, protección del orden
constitucional, contrainteligencia, etc..
Similares distinciones, entre el MI5 y el MI6 en Gran
Bretaña; la DST y la DSE en Francia; entre otros muchos casos‑ permiten
apreciar que las consideraciones de control político suelen en muchos casos
predominar en países desarrollados sobre las presuntas razones de eficacia que
recomendarían la constitución de un organismo único.
Se establecían asimismo precisos límites a la actividad
de inteligencia en el propio país, concluyendo con la indeterminación propia
del régimen vigente.
Otra de las propuestas del proyecto en análisis consistía
en la transferencia al organismo de inteligencia para la seguridad interior a
crearse, del personal de los organismos de inteligencia que serían disueltos
como consecuencia de la creación de la nueva estructura, o bien privados de sus
medios propios de obtención y reunión de información y realización de
actividades especiales ‑incluyendo a los actuales organismos de inteligencia
militares‑ y que realizara tareas correspondientes a la competencia del
nuevo organismo.
Se establecía, no obstante, que el personal que se incorporara debería por su conducta y
actuación pública anteriores a la designación, proporcionar garantías de
respeto a la Constitución Nacional y al sistema democrático.
3. Un Organismo de Inteligencia Exterior: También se proponía la creación de un
organismo de inteligencia dotado de competencia para la obtención de
información y la producción de inteligencia con relación a los factores
político y económico de aquellos Estados extranjeros que se consideraran de
interés para la política exterior de la Nación.
Cabe advertir, consiguientemente, que la inteligencia
exterior correspondiente al factor militar estaría a cargo del Organismo de
Inteligencia Militar Conjunto cuya creación se proponía, y que la
correspondiente a los restantes factores ‑político y económico‑
quedaría a cargo del Organismo aquí considerado.
Conforme se preveía en estos proyectos, los tres
organismos de inteligencia cuya creación se preveía serían los únicos dotados
de medios propios para obtención y reunión de información, y para realización
de actividades especiales de inteligencia. De tal suerte, y por vía de esta
disposición, se concluiría con la proliferación de organismos y la
superposición de actividades, precisamente limitando los aspectos más onerosos
y que mayores inconvenientes originan en materia de control político.
Otro aspecto importante estaba constituido por el
establecimiento de la dependencia directa e inmediata de los organismos de
inteligencia cuya creación se postulaba, del Ministerio con competencia en la
materia correspondiente a la misión y funciones asignadas a cada organismo.
Se procuraba de este modo, siguiendo la experiencia en la
materia de países como Italia, Francia, Canadá, y, en menor medida, Alemania
Occidental y Gran Bretaña, entre otros países
-especialmente en lo relativo a la inteligencia interior- asegurar un
control directo y eficaz de la actividad de los organismos de inteligencia. Se
entendió que el establecimiento de la dependencia orgánica de los mismos de la
Presidencia de la Nación se traducía en la práctica en la inexistencia de
control político eficaz por la carencia de la estructura burocrática necesaria
para el efectivo ejercicio de dicho control, con la que cuentan los
Ministerios.
A pesar de que se entendía que la dependencia directa e
inmediata del Ministerio correspondiente constituía el modo fundamental de
dirección y control más importante de la actividad de los organismos de
inteligencia, se establecía también con las características de una relación
funcional la coordinación de la actividad de los mismos al máximo nivel de
conducción nacional, es decir, de la Presidencia de la Nación. Ello se lograba
mediante la creación de un Comité de Coordinación de Información e
Inteligencia, órgano de coordinación presidido por un funcionario con rango de
Secretario de Estado.
Al Presidente de la Nación en el proyecto, le eran
asignadas las relativas a "...la dirección superior, la responsabilidad
política general y la coordinación de la política en materia de información e
inteligencia..."
La creación del órgano de coordinación arriba referido
tendía precisamente a posibilitar el efectivo ejercicio por parte del
Presidente de las facultades antes referidas. Dicho órgano era integrado por
las máximas autoridades de los organismos de información e inteligencia cuya
creación se proponía ‑que eran en
el proyecto, como se recordará, los únicos facultados para poseer y emplear
medios de obtención y reunión de información y de realización de actividades
especiales y que, además, coordinaban dentro de sus respectivas jurisdicciones
la actividad de los restantes órganos de inteligencia‑, bajo la
presidencia del funcionario antes referido.
El aludido órgano, por otra parte, tenía también la
importante misión de producir inteligencia estratégica nacional para el
Presidente de la Nación y los órganos y organismos que establezca la
reglamentación.
Otro aspecto de importancia para la materialización del control político dentro del Poder
Ejecutivo, estaba constituido por el otorgamiento titular del órgano de
coordinación superior de la facultad de formular los requerimientos
presupuestarios correspondientes a toda el área de información e inteligencia.
Otro elemento coadyuvante al ejercicio de dicho control estaba representado por
la creación de una nueva jurisdicción presupuestaria ‑información e
inteligencia‑ en la cual debían ser incluidos todos los montos
correspondientes a las aludidas actividades, cuya suma total debe ser pública,
no así su detalle. Se procuraba de esa manera que el público conociera la cifra
real que le insumen la información y la inteligencia de todo el país.
Fortalecía también el control aludido, el establecimiento
en el proyecto del requisito de la autorización presidencial expresa y por
escrito, para la realización de toda operación encubierta. Se prohibía,
además, la realización de éstas en el propio país, así como que a través de
ellas se influyera la actividad política argentina.
También, con la finalidad de reducir el número de
Escuelas de Inteligencia existentes ‑además de la Escuela Nacional,
existen las correspondientes a las Fuerzas Armadas y de Seguridad‑ se
proponía su reducción a tres, correspondiente cada una de ellas a cada uno de
los tres organismos de inteligencia que se crean, suprimiéndose las restantes.
Se estimaba que la circunstancia de
existir exclusivamente una escuela de inteligencia militar también contribuiría
a favorecer el accionar conjunto en materia de inteligencia militar[47].
En materia de control se proponía también legislar sobre
un aspecto de fundamental en materia de control: el relativo a los límites de
la inteligencia en una sociedad democrática.
En Latinoamérica,, por el contrario, ha primado una
tradición en materia de inteligencia política y "contrasubversión",
que bien la hace pasible de la calificación que en una expresión feliz
adjudicara a la Unión Soviética John J. Dziak [48]al referirse a dicho Estado como "El Estado de
Contrainteligencia." .
Por ello, se proponía establecer expresamente en estos
proyectos la prohibición de obtener información o producir inteligencia sobre
los ciudadanos por el sólo hecho de su raza, fe religiosa u opinión política, o
de su adhesión a principios de movimientos sindicales, cooperativos,
asistenciales, culturales, así como por la legítima actividad que desarrollen
como pertenecientes a organizaciones que actúen legalmente en los sectores
indicados.
Ello equivalía a
establecer que las meras ideas del signo que fueren o la militancia en
organizaciones legales no podía constituir a nadie como objeto de la labor de
un órgano de información o inteligencia; y que el límite no podía estar en el
pensamiento, sino en el accionar del individuo ya sea personalmente o en
organizaciones, con la finalidad de violar la ley o de cambiar la Constitución
o las leyes del país o las autoridades por medios ilegales, o atentar contra
éstas. Es allí donde puede estimarse que comienza la competencia del organismo
de inteligencia para la seguridad interior.
Otro aspecto significativo y ya referido anteriormente,
es el referido a la necesidad de examinar concretamente la compatibilidad de la
conducta pública del personal de los organismos de inteligencia, con los
propósitos de fortalecimiento del sistema democrático que deben informar a la
ley que rija los aspectos relativos a la información e inteligencia. Es por
ello que se estableció en el proyecto que no podría ser funcionario o empleado
de ningún órgano u organismo de inteligencia, quien por su conducta y vida
pública no proporcione adecuadas garantías de respeto a la Constitución
Nacional y de adhesión a los principios democráticos que informan al Estado
Argentino. Además de su contenido ético
fundamental –el Estado democrático no puede tener a su servicio a personas
identificadas con concepciones antidemocráticas- el establecimiento y la
estricta observancia de este requisito también tendría como consecuencia evitar
desagradables sorpresas experimentadas en los primeros años de funcionamiento
del gobierno democrático que asumiera en 1983, derivadas del empleo de personal
de inteligencia de antecedentes pocos coherentes con los propósitos que
motivaran su contratación.
Además de los los mecanismos de control de los organismos
de información e inteligencia por parte del Poder Ejecutivo, los proyectos
contuvieron también disposiciones destinadas a asegurar la existencia de
control parlamentario y un control judicial.
Con referencia al control parlamentario, se propuso en el
Proyecto la creación, en la Cámara de Diputados y en el Senado sendas
Comisiones de Regulación y Control de Información e Inteligencia.
A las mismas, se adjudicó la misión de controlar las
actividades de la totalidad de los órganos y organismos de información e
inteligencia, procurando determinar si las mismas se adecuaban a las
finalidades que determinaron la creación de los mismos y a la legislación
aplicable, con especial énfasis en la preservación de los derechos y garantías
constitucionales de los habitantes de nuestro país.
Se evidenció un fuerte énfasis en el control de la utilidad y la licitud de las
erogaciones realizadas por los órganos y organismos respectivos, procurándose
establecer si ellas se traducen en efectivos beneficios para el cumplimiento de
las finalidades del Estado Argentino, de manera proporcional a la magnitud de
las aludidas erogaciones.
También se impone al Poder Ejecutivo la obligación de
remitir a ambas cámaras del Congreso Nacional un informe escrito acerca de su
política en materia de información e inteligencia, así como de los resultados
obtenidos mediante la misma.
Por otra parte, se propuso establecer, siguiendo
especialmente el modelo canadiense[49]
mecanismos de control judicial en la materia.
Al respecto, se estableció expresamente la obligación de
solicitar autorización judicial para "la intercepción de una
comunicación, sea postal, telefónica, telegráfica, por télex, facsímil, o
cualquier otro medio de transmisión de cosas, voces, imágenes o datos a
distancia; y la obtención de cualquier información, registro, documento o cosa
dentro de la jurisdicción argentina, para lo cual fuera necesaria la entrada en
domicilios privados o edificios públicos o la obtención del acceso a cosas, o
bien la búsqueda, remoción, retorno, o examen de cualquier tipo, que debieran
ser realizadas por los organismos de inteligencia en ejercicio de sus
funciones." Asimismo, se regló un procedimiento para preservar la
rapidez en la tramitación de la solicitud, así como el secreto de la misma.
Un aspecto importante, que fue introducido en el Proyecto
de Ley de Control de Información e Inteligencia de 1993, presentado por el
diputado Victorio Bisciotti, fue el relativo al órgano de realización de escuchas
telefónicas y otras intercepciones de comunicaciones dispuestas por los jueces
en causas judiciales.
Cabe recordar al respecto que producida la
privatización de la empresa telefónica estatal Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, el Poder Ejecutivo nacional procedió a concentrar en la
Secretaría de Inteligencia de Estado, las facultades relativas a la
realización de escuchas telefónicas, a través del dictado del decreto nº
1891/92 del Poder Ejecutivo nacional, por el cual se asignaron a la Secretaría
de Inteligencia de Estado las funciones de la Dirección de Observaciones
Judiciales que funcionaba en la antigua empresa estatal.
Dicha circunstancia resulta harto cuestionable,
desde el momento en que se confió a un organismo que depende en forma directa
del Presidente de la Nación (y respecto del que existían múltiples indicios respecto a su empleo
político), la implementación de la obtención de pruebas para el Poder Judicial
de la Nación, restringiendo severamente su independencia, especialmente cuando
el objeto de la investigación judicial estuviera constituido por funcionarios
del propio Poder Ejecutivo.
Consiguientemente, en el proyecto de Ley de
Control de Inteligencia presentado por Bisciotti se propuso –aspecto
reproducido en muchos proyectos posteriores- la creación, bajo dependencia de
la Cámara Federal en lo Penal, de la Dirección de Observaciones Judiciales.
La
propuesta de creación bajo directa dependencia del Tribunal de Apelaciones en
materia penal correspondiente al fuero federal, es decir, al fuero al que
corresponde intervenir en caso de investigaciones a funcionarios públicos, de
un organismo con facultades para implementar investigaciones a través del
empleo de medios electrónicos, mecánicos o semejantes, de comunicaciones,
conversaciones, etc., estaba destinada a asegurar la plena independencia y
eficacia de las investigaciones judiciales.
En definitiva, se puede caracterizar a esta tendencia
legislativa, como de búsqueda de la jerarquización de la actividad de inteligencia
y de quienes la desempeñan, a través de los apuntados requerimientos respecto
del personal que la ejerciera; de la economía, eficiencia y eficacia de esta
actividad, a través de la supresión de superposiciones, establecimiento de
competencias claras, adecuada dirección y control políticos, control de la
racionalidad de gastos y procedimientos, y conclusión de los abusos de
cualquier índole. También, como conclusión, contribuir a asegurar la la
efectiva vigencia del sistema democrático, la libertad y los derechos
individuales.
3.2.
El proyecto presentado por el Senador Vaca.
El
senador Vaca presentó en 1993[50]
el "Proyecto de Ley de Inteligencia Nacional", único que obtuvo media
sanción en el Senado, caducando posteriormente por falta de tratamiento en la
Cámara de Diputados. La caducidad en cuestión obedeció a que dicho proyecto no
obtuvo el consenso de todos los sectores políticos, que se buscaba para la
futura Ley de Inteligencia argentina.
La
estructura que el proyecto Vaca pretendía establecer guarda, por la
concentración de poder que establece en un órgano –la Central Nacional de
Inteligencia- a cuyo titular adjudica rango de Ministro, dependiendo
directamente del Presidente de la Nación; por la total ausencia de límites a la
competencia de los organismos de inteligencia que prevé, aún en materia de
inteligencia interior; y por la extensión del Sistema que establece a los
ministerios y organismos administrativos, así como a las provincias, a la
estructura vigente en la República Federativa de Brasil en la época del
legendario –por el carácter virtualmente omnicomprensivo de su presencia y
facultades- Servicio Nacional de Informaciones.
En
efecto; la aludida Central Nacional de Inteligencia no es, en el proyecto en
análisis, un mero órgano de coordinación, como lo es en la actual estructura de
inteligencia argentina.
Se
trata de un organismo de inteligencia con medios propios de obtención de
información y de realización de operaciones de inteligencia de singulares
características, por cuanto la integran las siguientes dependencias:
a)
Una "Subsecretaría
de Inteligencia Sectorial" (que poco tiene de "Sectorial", como
se verá) que entiende "...en la
producción de inteligencia relacionada primordialmente con todos aquellos
asuntos de orden económico y tecnológico de países extranjeros, la
inteligencia sobre la situación general del país para contribuir a la dirección
de los asuntos de gobierno y las requeridas por las actividades de
contrainteligencia activa y la supervisión de las actividades de
contrainteligencia pasiva. Contará para ello con las siguientes áreas
funcionales: inteligencia exterior, inteligencia de gobierno, economía y
tecnología y contrainteligencia. Los demás aspectos de su estructura y
funciones serán establecidos por la reglamentación de la presente ley..."
Cabe
advertir –entre otros aspectos que no escaparán al lector- la ausencia de
límites a la inteligencia interior. Cualquier actividad puede estar incluida en
la "inteligencia sobre la situación general del país para contribuir a
la dirección de los asuntos de gobierno".
b) El Ministro ante dicho, estaba facultado para
recibir información en forma constante no sólo de todos los organismos de
inteligencia, sino inclusive de los "...ministerios, secretarías de
Estado y demás reparticiones nacionales y gobiernos provinciales, estos
últimos..., en tanto órganos de información..."; teniendo las
facultades de coordinación antedichas.
c) El proyecto preveía una drástica reducción de las
facultades de control parlamentario.
En efecto; se preveía exclusivamente una Comisión de
control en el Senado –llamativamente, la Cámara donde el entones partido de
gobierno tenía y tiene una cómoda mayoría. Se privaba a la Cámara de Diputados
de toda intervención en el control.
A mayor abundamiento, la Comisión quedaba privada de
las facultades investigativas que la Comisión Bicameral vigente tiene, a la que
estaba llamada a sustituir. El control, por otra parte, quedaba limitado a los
aspectos presupuestarios y a la licitud de las erogaciones; no así de las
actividades de los organismos.
d) El
"proyecto Vaca", a diferencia, como hemos visto, de la propuesta del
Proyecto de Ley de Control de Inteligencia de Bisciotti en lo relativo a
establecer la dependencia del órgano de realización de escuchas telefónicas
judiciales de la Cámara Federal en lo Penal, proponía hacerlo depender de la ya
referida Central Nacional de Inteligencia.
Lejos de superarse las dificultades que el proyecto
Bisciotti tendía a superar, el proyecto Vaca las agravaba, al sumar a la
concentración de poder y a la amplitud de facultades de la Central Nacional de
Inteligencia que preveía establecer, la facultar relativa a ejecutar las
escuchas telefónicas y otras intercepciones de comunicaciones que dispusiera el
Poder Judicial.[51]
e) El proyecto confiaba a los organismos de
inteligencia militares tanto la inteligencia exterior política, como la
contrainteligencia dentro del propio país.
Se consagraba de ese modo una extensión de la
competencia de la inteligencia militar a los aspectos políticos de la
inteligencia exterior, que tradicionalmente constituyeran competencia de la
SIDE –aunque, en la práctica, también intervinieran los organismos de
inteligencia militares- manteniendo éstos sus tradicionales competencias en
materia de contrainteligencia aún fuera de las Fuerzas Armadas, competencia que
el Proyecto Bisciotti proponía retirarles.
En definitiva, el "proyecto Vaca" –pese a
algunos aspectos interesantes, como el Gabinete de Análisis Superior que
proponía establecer, a semejanza del Consejo Nacional de Inteligencia
establecido en la legislación estadounidense‑ tendía a incrementar, más
que a solucionar, las deficiencias padecidas por el Sistema de Inteligencia
argentino, en lo relativo a concentración de poder, competencias ilimitadas
hacia el interior del país, carencia de controles. Más aún, al establecer un
verdadero "Ministerio de Inteligencia", transformaba a la
inteligencia, de instrumento al servicio de la conducción del Estado, en fin en
sí mismo.
Este proyecto obtuvo media sanción del Senado, no sin
ser desprovisto de algunos de sus aspectos más criticables. No alcanzó, no
obstante, el apoyo de la Cámara de Diputados, donde la oposición de los
legisladores y asesores que no compartían tal propuesta, provocó su naufragio.[52]
3.3. El
proyecto presentado por el diputado Barberis.
A poco tiempo de
presentado el último proyecto de Ley de Inteligencia firmado por el senador
Antonio Berhongaray, fue presentado en la Cámara de Diputados por el diputado
Barberis (UCR) un proyecto que presenta las siguientes características:
a) Subsistencia, en
lo fundamental, de la actual estructura de inteligencia argentina, acumulando
en la Secretaría de Inteligencia las competencias relativas a la inteligencia
exterior, interior y contrainteligencia, sin límite alguno en materia de
competencias en inteligencia interior ("con el objetivo de asistir a
las distintas autoridades de gobierno en la toma de decisiones propias de su
actividad"); "producción de inteligencia correspondiente a la
situación general del país";
b) Mayor amplitud
en materia de controles, respecto del "proyecto Vaca", excepción
hecha del control parlamentario que es concebido de forma limitada, manteniendo la actual Comisión Bicameral de
Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e
Inteligencia, mecanismo notablemente menos eficaz que el control a través de
sendas Comisiones de Inteligencia en ambas Cámaras, como propusieron Bisciotti,
Berhongaray y Rodríguez;
En definitiva, el
"proyecto Barberis", representa una suerte de transacción entre ambas
líneas, que, no obstante, deja subsistentes a nuestro criterio, los problemas
fundamentales que aquejan al Sistema de Inteligencia argentino.
4. Los términos de la
opción: legitimidad y eficacia, o autoritarismo, discrecionalidad y derroche.
La legitimidad y
eficacia en la actividad de inteligencia no se logra a través de fórmulas
mágicas, ni depende exclusivamente de la voluntad política, aunque,
ciertamente, ésta tenga mucho que ver con su obtención.
La actividad de
inteligencia no posee características ideales probablemente en ninguna parte
del mundo. El carácter subrepticio que poseen muchas de sus manifestaciones,
las limitaciones en los controles que suelen existir en ella respecto de otras
actividades estatales, la circunstancia de hallarse comprometidos en ella en
forma significativa valores de defensa y seguridad interior del Estado,
constituyen aspectos que se conjugan para ello, aunque quepa destacar que como
en toda actividad del Estado, no pueden estar ausentes de ella las
preocupaciones éticas.[53]
En primer lugar,
cabe señalar que existen estructuras de inteligencia que favorecen notoriamente
la legitimidad y eficacia de la actividad de inteligencia, y otras, en cambio,
que favorecen el autoritarismo, la discrecionalidad y el derroche en dicha
actividad.
Así como hemos
señalado en "Seguridad Interior"[54]la
existencia de dos modelos de estructuras en materia de seguridad interior
–aquellas que caracterizan a las modernas democracias occidentales, y las
propias de los Estados latinoamericanos en épocas de predominio de la
"doctrina de seguridad nacional", entre otros regímenes de tipo
autoritario, habremos de postular también dos modelos en esta materia, que
caracterizan exactamente a ambos grupos de países.
¿Cuáles son las
características del modelo de las democracias occidentales?
En un artículo
publicado hace tiempo[55]hubimos
de destacar las características de los sistemas de inteligencia de diversos
países de la OTAN: Estados Unidos de América, República Francesa, Reino Unido
de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Reino de España, República Italiana,
Canadá, señalando que tales características eran las siguientes:
4.1. Creación e institución de los aspectos
más importantes de los organismos de inteligencia, a través de normas de
carácter público.
Los aspectos fundamentales relativos a los
organismos de inteligencia, se encuentran establecidos en los mismos a través
de normas de carácter público.
Una derivación de este principio, se puede establecer con carácter absoluto: los
aspectos precedentemente referidos relativos a los organismos de inteligencia
destinados a actuar en el propio territorio, se encuentran establecidos en
dichos países por normas de carácter público. La última excepción
importante ‑la relativa al casi legendario Secret Security Service,
conocido como MI 5 en virtud de su pretérito carácter de organismo de
contrainteligencia militar, y cuya oficialmente desconocida existencia
contrastaba con la retumbante publicidad emanada de una serie de escándalos,
reflejados e incrementados por la publicación, entre otras, de la obra de Peter
Wright "Spycatcher", y las investigaciones que siguieron a la misma‑
ha caído finalmente el 27 de abril de 1989. Ello ha sucedido a través de la
sanción de la "Security Service Act 1989", y su complementaria de
1996. a través de la cual se regulan cuidadosamente la competencia, dependencia
orgánico‑funcional, y mecanismos de control, del célebre organismo de
inteligencia interior y contrainteligencia. Este principio ha sido ratificado
incluyendo a todos los organismos de inteligencia, en la Ley de los
Servicios de Inteligencia de 1994. Con mucha anterioridad, el 28 de junio de
1984, había desaparecido otra gran excepción, a través del dictado en el Canadá
de la "Canadian Security Intelligence Act", de creación del
"Canadian Security Intelligence Service", sucesor del no estatutario
y por ende incontrolado organismo de contrainteligencia creado en el seno de
la Royal Canadian Mounted Police, y cuyas actividades en el marco de la lucha
separatista de Quebec y Montreal en la década del '70, desataron una fuerte
controversia, que concluyó en la necesidad de establecer legislativamente los
límites y el control de las actividades de inteligencia.
4.2.Distinción, a los fines de la
competencia de los organismos de inteligencia, entre conflictos internos y
externos.
Otro aspecto que es dable extraer del
análisis de la legislación que nos ocupa, es el relativo a que en las
estructuras orgánico‑funcionales en materia de información e
inteligencia, se distingue entre conflictos internos y externos, a los fines de
la atribución de competencias, evitándose el otorgamiento de competencias en
ambos aspectos, a un único organismo.
|Ejemplos típicos son la Ley nro. 801 del
24 de octubre de 1977, relativa a institución y ordenamiento del servicio para
la información y la seguridad y disciplina del secreto de Estado, de la
República Italiana, que estatuye como servicio de inteligencia militar conjunto,
con funciones también de contrainteligencia, el Servicio para la información y
la seguridad militar (SISMI); y como organismo de inteligencia interior con
competencias cuidadosamente limitadas, al Servicio para la información y la seguridad democrática (SISDE).
En la República Francesa, el Decreto nro.
82‑306 del 2 de abril de 1982 sobre creación y fijación de las
atribuciones de la dirección general de la seguridad exterior, la establece
como organismo de inteligencia exterior y de contrainteligencia fuera del
territorio nacional, mientras que el Decreto nro. 32‑1100 del 22 de
diciembre de 1982, relativo a atribuciones de la Dirección de Vigilancia del
Territorio, la establece como organismo de contrainteligencia dentro del
territorio nacional.
En la República Federal de Alemania, cabe
distinguir entre el Bundesnachrichtendienst (B.N.D.- Servicio Secreto de la
República Federal) establecido por decreto de gabinete en 1956 con el propósito
de "colectar información en el extranjero que pueda ser de importancia
para el Gobierno Federal y para asistirlo en la toma de decisiones", y
regido actualmente por la Ley del Servicio Secreto del Estado Federal, que le
asigna el carácter de organismo de inteligencia exterior, y la Bundesamt fur
Verfassungsschutz (BfV – Oficina Federal de Defensa de la Constitución,),
emergente de la Ley de Defensa de la Constitución de la República Federal de
Alemania del 27 de septiembre de 1950, modificada por ley del 7 de agosto de
1972 y posteriormente en 1990, que la establece como organismo de
contrainteligencia e inteligencia interior; restando el M.A.D., organismo de
contrainteligencia circunscripto al ámbito de las fuerzas armadas. el Militarische Abschirmdienst (MAD),
organismo de contrainteligencia en el seno de las Fuerzas Armadas alemanas.
Otro peculiar ejemplo de la expresada
distinción, está proporcionada por la normativa y estructuras orgánico‑funcionales
en materia de inteligencia, vigentes en los Estados Unidos de América.
En efecto: la "National Security Act"
(Acta de Seguridad Nacional) de 1947
estableció a la "Central Intelligence Agency" (Agencia
Central de Inteligencia) dependiendo del National Security Council, con
múltuples funciones y facultades relativas al asesoramiento al Consejo de
Seguridad Nacional en asuntos relativos a actividades de inteligencia
relacionadas con la seguridad nacional, para hacer recomendaciones a dicho
Consejo en materia de coordinación de tales actividades, para correlacionar y
evaluar inteligencia relativa a la seguridad nacional, y proveer a la apropiada
diseminación de tal inteligencia, y para cumplir otras funciones en la materia
que le fueran confiadas por el National Security Council.
No obstante, el cuerpo normativo
referido estableció, en lo relativo a
los "Poderes y deberes" de dicho organismo, que "...La agencia
no tendrá poderes policiales, de imposición de penas, poderes de aplicación
coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna..."
Es por ello que las funciones relativas a
la contrainteligencia y a la inteligencia interior dentro del territorio
estadounidense. han sido coordinadas o ejercidas, han sido e por el Federal
Bureau of Investigation (Oficina Federal de Investigación), organismo policial
federal.
Si bien la "Executive Order"
(Orden Ejecutiva) 12333 dictada el 4 de diciembre de 1981 por el Presidente
Ronald Reagan facultó a la Central Intelligence Agency para colectar en
territorio de los Estados Unidos"...inteligencia y contrainteligencia
extranjeras (relativas a otros países) coordinadamente con el FBI como sea
requerido por procedimientos acordados entre el Director of Central
Intelligence (Director de Inteligencia Central, máxima autoridad de la C.I.A.,
y con facultades de coordinación en materia de inteligencia) y el Attorney
General (Procurador General..."; así como para "...llevar a cabo
actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos y, sin asumir o
cumplir funciones de seguridad interior, realizar actividades de
contrainteligencia dentro de los Estados Unidos en coordinación con el FBI como
sea requerido por procedimientos acordados entre el Director of Central
Intelligence y el Attorney General...", lo cierto es que tales facultades
son relativas, como se ha referido, a inteligencia y contrainteligencia relativas
a otros países, no comprendiendo inteligencia interior, ni contrainteligencia
en el propio territorio estadounidense.
Cuando menos, la coordinación de las
actividades de contrainteligencia dentro del territorio estadounidense, cuando
no su realización directa, queda a cargo del F.B.I.
| Si
bien la realización de un análisis histórico relativo a la evolución de las
funciones y facultades de la C.I.A. y del F.B.I., así como de los múltiples
organismos de información e inteligencia existentes en los Estados Unidos de
América, excederían notoriamente los propósitos del presente análisis, debemos
arribar como conclusión con relación al aspecto que nos ocupa, que a pesar de
sus múltiples facultades, la C.I.A. no posee sino en forma marginal facultades
en materia de inteligencia en territorio estadounidense y que, por lo tanto,
existe en dicho Estado la distinción a que hemos hecho referencia al comienzo
del presente capítulo.
Algo similar puede predicarse, respecto del
Secret Intelligence Service (M.I.6) y del Security Service, en el Reino Unido
de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, organizados, respectivamente, como
organismo de inteligencia exterior e interior y de contrainteligencia.
En el caso del Canadá, debe destacarse que
el "Canadian Intelligence Security Service" constituye esencialmente
un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia, no teniendo
facultades sino marginales en materia de inteligencia exterior, que no realiza
con medios propios. Es el único organismo, en dicho país, que posee regulación
legislativa, a través del cuerpo normativo ya citado. Otros organismos, como el
"Department of National Defence Intelligence" (Departamento de Inteligencia
de Defensa Nacional", dependiente del Departamento de Defensa, y el
"Foreign Intelligence Bureau" (Oficina de Inteligencia Externa)
dependiente del Departamento de Asuntos Exteriores, y los organismos de
inteligencia de las Fuerzas Armadas, no poseen regulación legal, habiendo sido
establecidos por decretos de gabinete.
4.3. Estricta determinación de competencias
en materia de inteligencia interior.
Como ha podido ya entreverse a través de la
precedente descripción de competencias ‑por medio de la transcripción de
las normas que reglan las mismas‑ los países examinados se caracterizan
por poseer una estricta determinación de competencias en materia de
inteligencia interior. Tales actividades no comprenden en ningún caso el
normal proceso político, ni las actividades de los particulares como miembros
de organizaciones políticas, sociales, religiosas o sindicales lícitas.
Como regla general, puede afirmarse que la
competencia de los organismos de inteligencia comienza ante "...acciones
dirigidas a derrocar o minar la democracia parlamentaria por medios políticos,
industriales o violentos..." (Security Service Act 1989 del Reino Unido);
"...Obtener, evaluar y difundir la información relativa a los procesos
internos que, mediante procedimientos anti*constitucionales, atenten contra la
unidad de la patria y la estabilidad de sus instituciones
fundamentales..." (Orden del 30 de septiembre de 1982 del Ministerio de
Defensa del Reino de España); o, si se prefiere, "acciones dirigidas
contra el orden fundamental liberal demócrata, contra la estabilidad y la
seguridad de la Federación o uno de los Lander, o que pretendan afectar, de
modo ilegal, el ejercicio de sus cargos de miembros de órganos constitucionales
de la Federación o de cada uno de los Lander..." (Ley de 1972 de la
República Federal de Alemania). Regulaciones fundamentalmente similares han
sido efectuadas en los Estados Unidos de América, a través de las denominadas
"Attorney General Guidelines" (Directivas del Procurador General),
sobre investigaciones en materia de seguridad interna, dirigidas
fundamentalmente a regular las actividades del FBI en materia de inteligencia
interior.
4.4. Dependencia orgánica de los organismos
de inteligencia interior y contrainteligencia, de los Ministerios del Interior
o equivalentes.
En los países a que hacemos referencia,
puede advertirse como principio casi general, la dependencia orgánica del
Ministerio del Interior, de los organismos con competencias en materia de
inteligencia interior y contrainteligencia. También, como principio más
frecuente, debe destacarse la dependencia de los organismos con competencia en
materia de inteligencia exterior e inteligencia militar, de los Ministerios de
Relaciones Exteriores y de Defensa, si bien existen casos en los cuales estos
últimos organismos dependen directamente del Primer Ministro.
Así, cabe destacar que conforme surge de la
Ley nro. 801 del 24 de octubre de 1977, de la República Italiana, el SISDE
depende del Ministerio del Interior, y el SISMI del Ministerio de Defensa. Por
otra parte, y de acuerdo al ya referido Decreto nro. 82‑306 del 2 de abril de 1982, la Dirección General de
la Seguridad Exterior depende orgánicamente del Ministerio de Defensa, y, por
otra parte, conforme al Decreto nro. 32‑1100 del 22 de diciembre de 1982,
la Dirección de Vigilancia del Territorio depende del Ministerio del Interior.
En el Reino Unido, la "Security
Service Act 1989" establece la dependencia del "Security
Service" del Secretario del Interior. En la República Federal de Alemania,
la ya mencionada Ley de Defensa de la Constitución establece la dependencia del
Ministro del Interior, de la Oficina de Defensa de la Constitución (Bundesamt
fur Verfassungsschutz), dependiendo por otra parte el Bundesnachrichtendienst o
BND del Primer Ministro, a través del Ministro de Relaciones Exteriores, y el
M.A.D. del Ministerio de Defensa. En Canadá, el Canadian Security Intelligence
Service depende del Ministro de Justicia, conforme lo establece su ya referida
Ley orgánica. Por otra parte y conforme lo establecen los ya referidos cuerpos
normativos que rigen su accionar, en el Reino de España el Centro Superior de
Información para la Defensa depende del Ministro de Defensa.
4.5. Existencia de coordinación al más alto
nivel gubernamental.
La existencia de la distinción a que hemos hecho
referencia en el punto 2), así como la dependencia de Ministerios que en
general caracteriza a los organismos de inteligencia de los países
considerados, no implica que los organismos de inteligencia cuyas competencias
son cuidadosamente deslindadas en la forma descripta, constituyan recíprocamente
compartimientos estancos. Por el contrario, existe una coordinación al más
alto nivel gubernamental, protagonizada, en general, por órganos de
coordinación, y no por organismos. La existencia de tal coordinación está
destinada a materializar el ejercicio de las facultades que con relación a la
actividad de información e inteligencia posee el máximo nivel del Estado, y
que, como es obvio, suelen ejercerse con relación a todos los órganos y
organismos de inteligencia existentes, cualquiera sea el Ministerio del que
dependen.
4.
6. Existencia de controles externos adecuados.
En el Reino Unido, la Ley de los Servicios
de Inteligencia de 1994 estableció, entre otros controles que habremos de
considerar, una Comisión (Parlamentaria) de Inteligencia y Seguridad de
carácter parlamentario, con competencia para “...examinar los gastos, la
administración y la política de: a) el Servicio de Seguridad, b) el Servicio de
Inteligencia, y c) GCHQ...” (Punto 10.(1).
La Ley de inteligencia y seguridad del
Canadá de 1984, establece fundamentalmente un control externo por parte de un
organismo no parlamentario, pero en cuya conformación influye el Parlamento; y
un funcionario supervisor denominado Inspector General, con cierto
parentesco con el instituto homónimo estadounidense, así como con el
Comisionado británico y en menor grado con el ombudsman escandinavo, así
como un mecanismo de control judicial de actos intrusivos de la privacidad, que
es puesto a cargo de los Tribunales ordinarios.
En materia de controles externos en la
República Federal de Alemania, cabe destacar el control parlamentario existente
a través de la Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del Servicio
Secreto del Estado Federal del 11 de
abril de 1978 reformada por la Ley del
27 de mayo de 1992.
Establece dicha ley en primer lugar que “El
Gobierno Alemán estará sujeto al
control de la Comisión Parlamentaria de Control en lo que se refiere a las
actividades de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, del
Servicio Militar de Inteligencia y del Servicio Secreto del Estado Federal”
(Capítulo 1),.
Cabe
señalar también en esta materia, el caso precedentemente analizado, el
caso de la Comisión Parlamentaria Bicameral creada en el artículo 11 de la Ley
N° 801 del 24 de Octubre de 1977, sobre Institución y Ordenamiento de los
servicios para la información y la seguridad, y la disciplina del secreto de
Estado, de la República Italiana.
La Ley en cuestión establece la
estructura órgánico-funcional y de control del sistema nacional de inteligencia
italiano, así como garantías de diversa índole, tendientes a asegurar el
funcionamiento de dicho sistema de manera acorde con el Estado democrático.
Tras establecerse en el mentado artículo 11
que “...El Gobierno informará semestralmente al Parlamento, con una relación
escrita, su política informativa y de seguridad, y los resultados obtenidos...”,
se dispone en él que “...Una Comisión parlamentaria constituida por cuatro
diputados y cuatro senadores nombrados por los Presidentes de las dos ramas del
Parlamento sobre la base del criterio de proporcionalidad, ejercitará el
control sobre la aplicación de los principios establecidos en la presente
ley...”
País pionero en la
introducción de los controles externos en materia de información e
inteligencia, los Estados Unidos de América cuentan en esta materia, en primer
lugar, con dos Comisiones Parlamentarias de control, con asiento cada una de
ellas en una de las Cámaras del Congreso. Existe también un Inspector General de
la Agencia Central de Inteligencia, a cuyas funciones también habremos de
referirnos.
También se cuenta con una comisión parlamentaria que
cuenta entre sus funciones el control de la Federal Bureau of Investigations
(F.B.I. – Oficina Federal de Investigaciones.).
¿Cuáles son los términos opuestos de esta ecuación?
Buscaremos un ejemplo paradigmático: el Servicio
Nacional de Informaciones, de la República Federativa del Brasil, en la época
del gobierno militar, que podría ser también semejante a las estructuras de
Argentina y de Chile a la sazón, o de cualquier otro país latinoamericano.
Aquí como punto de partida, habremos de utilizar el
análisis comparativo realizado por Alfred Stepan [56] de los sistemas de
inteligencia de los países latinoamericanos durante la época antes indicada.
Especialmente
resulta de interés, el examen que realiza del antiguo sistema brasileño basado
en el Servico Nacional de Informacoes, organismo surgido poco tiempo
después de la asunción del gobierno militar en dicho país (1964).
En su análisis,
Stepan transcribe parte de la ley de creación del mencionado organismo de
inteligencia.
Habremos de
efectuar por nuestra parte tal transcripción, excluyendo solo aquellos aspectos
administrativos carentes de interés:
“Ley n° 4.341 del 13 de junio
de 1964. Crea el Servicio Nacional de Informaciones.
Artículo 1°. Créase, como
órgano de la Presidencia de la República, el Servicio Nacional de Informaciones
(SNI), el cual, para los asuntos atinentes a la Seguridad Nacional, operará también
para beneficio del Consejo de Seguridad Nacional.
Artículo 2°. El Servicio
Nacional de Informaciones tiene por finalidad ejercer la superintendencia y
coordinar, en todo el territorio nacional, las actividades de información y
contrainformación, en particular las que interesen a la Seguridad Nacional.
Artículo 3°. Al Servicio
Nacional de Información incumbe especialmente:
asesorar al Presidente de la
República en la orientación y coordinación de las actividades de información y
contrainformación afectadas a los Ministerios, servicios estatales, entes
autónomos y entidades paraestatales;
establecer y asegurar,
teniendo en vista la complementación del sistema nacional de información y
contrainformación, los necesarios entendimientos y enlaces con los Gobiernos de
los Estados, con entidades privadas y, cuando fuera el caso, con las
administraciones municipales;
proceder, en el más alto
nivel, a la recolección, evaluación e integración de las informaciones, para
beneficio de las decisiones del Presidente de la República y de los estudios y
recomendaciones del Consejo de Seguridad Nacional, así como de las actividades
de planeamiento a cargo de la Secretaría General de ese Consejo;
promover, en el ámbito
gubernamental, la difusión adecuada de las informaciones y de las estimaciones
derivadas de ellas.
Artículo 4°. El Servicio
Nacional de Informaciones comprende una Jefatura (Jefe del Servicio y Gabinete)
una Agencia Central del Distrito Federal y Agencias Regionales.
Queda incorporada al SNI, como
Agencia Regional con sede en Río de Janeiro (Guanabara), el Servicio Federal de
Informaciones y Contrainformaciones (SFICI) que actualmente integra la
Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional.
El Servicio Nacional de
Informaciones está exento de cualquier prescripción que determine la
publicación o divulgación de su organización, funcionamiento y efectivos.
Artículo 5°. El Jefe del SNI,
civil o militar, de confianza del Presidente de la República, tendrá su
nombramiento sujeto a aprobación previa del Senado Federal.
Las funciones del Jefe del SNI
no pueden ser desempeñadas acumulativamente con las de cualquier otro cargo.
Al jefe del SNI son debidos
los honores y prerrogativas del Ministro del Estado.
El Jefe del SNI percibirá
haberes iguales a los fijados para los Jefes de Gabinete de la Presidencia de
la República.
Artículo 6°. El personal civil
y militar necesario para el funcionamiento del SNI provendrá de los Ministerios
y otros órganos dependientes del Poder Ejecutivo, mediante requerimiento
directo del Jefe del Servicio...."
Stepan destaca los siguientes aspectos de la ley:
| “1. El SNI es un órgano de la Presidencia.
2. El objetivo del SNI es supervisar y coordinar las
actividades de información y contrainformación en todo el territorio brasileño,
con particular referencia a la seguridad nacional.
3. El SNI ha de asesorar al Presidente en asuntos
relativos a la seguridad nacional, incluyendo las actividades de los ministros,
las empresas estatales y las organizaciones paraestatales.
4. El SNI ha de crear el Sistema Nacional de
Informaciones y establecer las conexiones necesarias con gobernadores, empresas
privadas y administradores municipales.
5. El SNI ha de recoger, evaluar e integra
información, y ha de actuar además como asesor del Consejo de Seguridad
Nacional (CSN), y coordinar la planificación de actividades de la Secretaría
General del CSN.
6. El SNI ha de promover la difusión de la
información necesaria a los ministros del Gobierno...”
Tras historiar Stepan la creación y el desarrollo del
poderoso organismo de inteligencia brasileño, afirmó que “...El nuevo
profesionalismo de la seguridad interna y el desarrollo nacional en el Brasil
llegó a producir un Sistema Nacional de Inteligencia que, en términos formales,
monopolizó más funciones que en ningún otro sistema político en el mundo y, a
diferencia de virtualmente cualquier otro sistema de inteligencia del orbe, no
contaba con un sistema rutinario de supervisión...”
Refirió a continuación, los que considera las características
que permitían sustentar la precedente afirmación:
“1. El SNI fue la más importante agencia de
inteligencia nacional e internacional.
2. El jefe del SNI era de jure un ministro del
Gabinete y de facto un miembro del gabinete interno que tenía acceso
directo y diario al presidente.
3. El SNI tenía el monopolio oficial sobre el
entrenamiento de inteligencia avanzado; sus escuelas capacitaban tanto a
militares como a civiles, incluyendo oficiales del Estado y organizaciones
municipales del sistema federal, y también varias grandes organizaciones
paraestatales e incluso privadas.
4. El SNI era independiente y tenía sus propios
agentes en el terreno y –por ente- su propia capacidad operativa; para un
amplio rango de actividades, el SNI podía operar sin tener que descansar en
otras agencias.
5. El SNI tenía por ley una oficina en cada
ministerio, en cada empresa estatal y en cada universidad. Las dependencias
regionales del SNI mantenían oficinas similares en las organizaciones
estaduales. Las funciones de esas oficinas eran: a) examinar todo material de
importancia; b) examinar las implicaciones en materia de seguridad de cualquier
política; y c) seleccionar todo personal con cualquier grado de
responsabilidad. Sin embargo, el ministro podía ignorar el veto del SNI a
cualquier nombramiento de personal si era apoyado por el Presidente.
6. La Agencia Central dentro del SNI era responsable
de la seguridad interna, la información estratégica y las operaciones
especiales. Por lo tanto, coordinaba no sólo todas las actividades del propio
SNI sino también las actividades externas de otras dependencias de inteligencia
del Estado, en particular las ramas de inteligencia de las Fuerzas Armadas. La
Agencia Central combinaba las funciones de coordinación e interconexión. La
comunidad de inteligencia completa era llamada el Sistema Nacional de
Información.
7. No había un órgano permanente de supervisión,
ya sea legislativo o ejecutivo. La ley simplemente establecía que el SNI era un
órgano de la Presidencia de la República (Decreto-Ley 55.194, capítulo 2,
artículo 2) y que su personal tenía que ser aprobado anualmente por el
Presidente (artículo 18)...”
Sobre el mentado organismo de inteligencia brasileño,
Clóvis Brigagao[57] señaló lo
siguiente:
“El SNI, como estructura de poder de informaciones
directamente vinculada a la Presidencia de la República, adquirió proporciones
inusitadas, infiltrándose por todas las áreas del Estado y de la sociedad
civil. Se formó una intensa e
intrigante red de informaciones que se entrecruzaban a través del sistema
nacional de informaciones. Ese sistema tenía como ejes de ligado el propio SNI,
el Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, las comunidades sectoriales de los
ministerios militares y civiles, teniendo en vista las informaciones de orden
político-estratégica y aquellas referentes a la subversión, tanto interna como
en el exterior. Es claro que ese sistema de redes formales e informales no
funcionaba como un bloque monolítico, como nos cuenta Ana Lagoa en su libro
‘SNI, cómo nació, como funciona’ Cuestiones políticas y disputas internas en el
Gobierno siempre provocaron conflictos de informaciones entre las varias redes
del SNI.
Mas el hecho es que el SNI montó una extensa red de
centros de información y representación formal en todos los ministerios, a
través de las DSIs (Direcciones de Seguridad e Informaciones), y en las
autarquías y empresas públicas, con las ASIs (Auditorías de Seguridad e
Informaciones), así como en todos los Estados (delegaciones) y en los municipios
de mayor representatividad (representantes). Esa red, apoyada por la Agencia
Central y con recursos ilimitados, sin ningún control por parte del Congreso y
de la sociedad, ejerció influencia decisiva en las decisiones de los gobiernos
miliares.
Tampoco se puede despreciar la influencia y hasta
mismo cierto liderazgo del SNI sobre las fuentes de informaciones del propio
Ejército, Marina y Aeronáutica. Tanto el Centro de Informaciones del Ejército
(CIE) como el Centro de Informaciones y Seguridad de la Aeronáutica (CISA) y el
Cenimar, de la Marina, son tenidos como fundamentales para las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, dentro de las Fuerzas Armadas, esos tres centros de informaciones
no son bien vistos, siendo considerados cuerpos aparte de la estructura de decisiones
de la corporación militar. A través de esos servicios, el SNI también extendió
sus actividades a la Policía Federal, a las Policías Militares de los Estados,
a los Bomberos y a las Delegaciones de Orden Político y social...La propia
Inspectoría General de las Policías Militares permaneció directamente
subordinada al Estado Mayor del Ejército y bajo la influencia de la SNI..Se
calcula en 200 a 300 mil el número de las personas trabajando en la llamada
“comunidad de informaciones”, incluyendo informantes sin vínculos directos con
los órganos que la componen. Locales de trabajo, sindicatos, escuelas y
universidades, edificios residenciales, partidos políticos, además de 39
agencias en el exterior, transformaron al SNI en un imperio de la información y
de la seguridad nacional...”
Podemos compartir la afirmación de Stepan en el
sentido que el Servicio Nacional de Informaciones brasileño constituyó una de
las agencias de inteligencia con mayor poder en el mundo y tal vez, por
circunstancias derivadas de la historia brasileña, la de mayor poder al momento
de su apogeo.
En tal sentido, son
particularmente relevantes la jerarquía de ministerio que le fue asignada, la
circunstancia, señalada por Stepan, de asignarse a la Escuela Nacional de
Información (ESNI) dependiente del SNI, el carácter de única Escuela de
Inteligencia de Brasil, meta jamás alcanzada por poderosos organismos como la
SIDE argentina, cuya Escuela Nacional de Inteligencia (ENI) debió coexistir con
las Escuelas de Inteligencia de cada uno de los organismos de inteligencia
militares, aunque recientemente le fue otorgada cierta primacía respecto de
éstas[58].
Se puede afirmar [59]que así como en la
ESG brasileña, denominada en la materia “La Sorbona”, mantuvo una indiscutible
primacía en Latinoamérica en cuanto a elaborar –sobre inspiración
estadounidense- y perfeccionar las doctrinas de seguridad continental y
fronteras ideológicas que rigieron en materia de defensa en América Latina
entre fines de la década del ’50 y mediados de la década del ’80, el Servicio
Nacional de Informaciones mantuvo una preeminencia similar como expresión
política en el ámbito de la inteligencia, de los gobiernos militares
latinoamericanos.
En cualquier caso, el expuesto es precisamente el
modelo que consideramos necesario superar. Dejamos a los lectores la
constatación de semejanzas y diferencias con modelos actuales, pasados, o
proyectados para el futuro.
[1] José Manuel Ugarte es abogado, Profesor Adjunto Ordinario de Derecho Administrativo de la Universidad de Buenos Aires, desempeñándose como asesor del Senado de la Nación. Es, asimismo, profesor en institutos de formación de fuerzas de seguridad. Ha actuado como funcionario de la Organización de las Naciones Unidas (Guatemala), y en programas y seminarios en Panamá, El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Brasil, Colombia, Estados Unidos de América, Alemania y Portugal.
[2] Para un adecuado examen de las cuestiones aún pendientes en la transición democrática argentina, ver, de J. Patrice McSherry, “Incomplete transition-Military Power and Democracy in Argentina”, St. Martin’s Press, New York, 1997.
[3] “La Nación”, edición del 12 de diciembre de 1999.
[4] Su contenido fue descripto en forma detallada en el diario “Clarín” de Buenos Aires (Febrero 1997- Artículo encabezado “El Congreso pide una Ley de Inteligencia Estratégica – Recomienda un estricto control de los fondos asignados a la SIDE”.
[5] Atentados terroristas producidos en Buenos Aires. La voladura de la Embajada de Israel y del edificio de la Asociación Mutual Israelí Argentina (AMIA), atribuidos a organizaciones terroristas islámicas con conexiones locales, produjeron múltiples pérdidas humanas y materiales. Su investigación posterior, realizada con cooperación de la Secretaría de Inteligencia de Estado, fue ciertamente poco fructífera.
[6] Primer Informe de la Comisión –punto H, “Consideraciones Finales y Conclusiones de los Legisladores de la Oposición” –Senadores R. Galván (UCR), J. Genoud (UCR), Diputados F. Storani (UCR), M. Cruchaga (UCR) y Carlos Álvarez (FREPASO – actual Vicepresidente de la Nación). Septiembre de 1997.
[7] A título de ejemplo, podemos recordar, en materia de escuchas telefónicas denunciadas como ilegales, en los últimos años, las realizadas a pedido del juez Liporace para investigar a un empleado y a un secretario de su juzgado, sin que existiera solicitud formal ni causa penal, lo que motivó el posterior allanamiento del organismo de inteligencia por orden de un juez (“La Nación”, 25.6.98); en lo relativo a intervención en procesos judiciales con motivaciones políticas, la denuncia formulada por el matutino “Página 12” relativa a la formulación por parte del agente inorgánico de inteligencia de la SIDE Héctor Vergez de una propuesta a Carlos Alberto Telleldín –una persona detenida por el atentado contra la AMIA, acusado de haber facilitado a los terroristas la camioneta con la que, según se sostiene, habría sido cometido el hecho- tendiente al señalamiento por parte de éste y su mujer, de dos ciudadanos libaneses detenidos en Asunción del Paraguay, como autores materiales del atentado, exhibiéndole fotos de las aludidas personas, y destacando que el reconocimiento que efectuara Telleldín de aquéllos como los autores del hecho, sería beneficioso para su futuro procesal. Ante la reticencia de Telleldín, Vergez acabó ofreciéndole dinero, proveniente, según reconoció, de la SIDE (“Página 12”, 14 de junio de 1995); acusaciones formuladas por el juez federal Norberto Oyarbide, contra la SIDE, por presunta extorsión, en un episodio que culminó con la difusión televisiva de filmaciones realizadas al magistrado durante su permanencia en un prostíbulo masculino y que, según se sostuvo, habrían sido vendidas por uno de los dueños del establecimiento al citado organismo de inteligencia (“La Nación”, 15 de mayo de 1998, entre otros); denuncia formulada por Aníbal Ibarra, legislador de la Ciudad de Buenos Aires, por la presunta realización de escuchas telefónicas ilegales en el edificio de la Legislatura (“La Nación, 15 de mayo de 1998, entre otros); denuncia formulada por el experto en informática y comunicaciones Ariel Gabarz, sobre escuchas telefónicas practicadas sobre los aparatos correspondientes al Juez Federal Luis Leiva y a la Fiscal Alejandra Obregón, que investigaban cargos formulados contra el banquero Raúl Moneta, de notoria vinculación a Carlos Menem (“La Nación” del 13 de agosto de 1999). El referido experto atribuyó a la SIDE la realización de las escuchas, cabiendo señalar que Raúl Moneda, cuya captura había sido solicitada por el magistrado, logró huir y permaneció en la clandestinidad cierto tiempo; denuncia formulada por escuchas telefónicas realizadas al despacho del entones Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (doctor Fernando De la Rúa, hoy Presidente de la Nación) con equipos que, según sostuvo el experto Gabarz, contratado por el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, para poner término a las escuchas telefónicas realizadas contra el gobierno de la Ciudad, y que concluyó que los equipos utilizados para realizar las escuchas referidas pertenecerían a la S.I.D.E. (“La Nación” del 9.1.99); grabación de una conversación entre el juez Galeano, a cargo de la investigación por el atentado terrorista contra ls sede de la Asociación Mutual Israelí Argentina (AMIA) y el ya nombrado Carlos Alberto Telleldín, de contenido poco positivo para el primero, que llegó a manos del defensor del comisario de la Policía Bonaerense Juan José Ribelli, también vinculado al atentado en cuestión (v., entre otros, “La Maga” del 13.8.97;
[8] Las cesantías incluyeron: jubilación masiva a todo el personal en condiciones de hacerlo que, en los hechos, ha librado al organismo de la gran mayoría del personal preexistente al advenimiento del sistema democrático; personal militar retirado; personal que tenía otro empleo en la Administración Pública –aspecto bastante corriente- personal contratado, y personal designado durante el último año del gobierno precedente. Aunque las motivaciones presupuestarias parezcan más que razonables, dada la fuerte reducción operada en el presupuesto del organismo, parece difícil negar propósitos reestructuratorios y de reformulación de políticas a tan significativa reducción, tanto por el número como por los criterios empleados.
[9] A poco de la asunción al poder del
Presidente Carlos Menem, el prespuesto de inteligencia comenzó a experimentar
muy significativos incrementos.
En los años de
vigencia de la Ley de Convertibilidad, donde la relativa estabilidad económica
y la posibilidad de conversión a moneda
extranjera permite realizar comparaciones, podemos advertir que en 1991 se
incluyó en este aspecto la suma de $
70.003.200. Para 1992, se sancionó
la suma de $ 115.726.000. Para 1993, se previó la suma de $ 159.922.000. Y para
1993, se otorgaron $ 191.800.000, suma que se reiteró para 1994, arribándose en
1995 a 191.813.005. En cambio, para 1996, se presupuestaron 188.746.799Y para 1997, se contemplaron $
175.000.000. Pero para 1998, se previeron
190.421.000.. Para 1999, las previsiones comprendieron $ 190.312.000, es decir, un monto 0,01%
menor, es decir, prácticamente igual).
Pero a estas sumas
–significativas para un país de limitadas posibilidades económicas, como es la
Argentina- se incrementaron considerablemente, por vía de la ejecución
presupuestaria, gastándose, por vía de reasignaciones presupuestarias, sumas
muy superiores a las votadas por el Congreso.
Por ejemplo, en 1995, el gasto real en información e inteligencia
(ejecutado 1995) fue de $ 258.900.000. En 1996, fue de $ 248.600.000. En 1997,
fue de $ 234.800.000. Y en 1998, fue de $ 235.921.000 . En 1999, se gastó la
suma de $ 310.000.000.
En tales condiciones, las
previsiones del Presupuesto para el año 2000 de $ 138.315.960 resultan
ciertamente tranquilizadoras. La circunstancia de que es el primer presupuesto
que habrá de ser ejecutado durante la actual administración, y que la
representación parlamentaria del actual partido de gobierno tuvo un importante
rol en cuanto a introducir modificaciones al presupuesto propuesto
originariamente por la administración anterior, permite dar a dicha cifra el
valor de un acuerdo entre los partidos políticos representados en el
Parlamento, dadas las laboriosas negociaciones que debieron tener lugar para
obtener la sanción de la Ley de Presupuesto para el año 2000. Ello no obstante,
cabrá esperar que no se repita en esta oportunidad lo sucedido en años
anteriores, en que se ejecutaron invariablemente en este rubro sumas mucho
mayores que las originariamente presupuestadas. cambio, para 1998, se previeron $
(2008 Programa 16 Información e Inteligencia Secretaria de Inteligencia
de Estado) 190.421.000, es decir, que se han aumentado $ 15.000.000,
incrementándose un 8%. Para 1999, las previsiones comprenden $ 190.312.000, es
decir, un monto 0,01% menor, es decir, prácticamente igual).
Así, para 1995, el gasto real
en información e inteligencia (ejecutado 1995) fue de $ 258.900.000. Para 1996,
fue de $ 248.600.000. Para 1997, fue de $ 234.800.000. Y en 1998, fue de $
235.921.000
[10] Diario “Clarín” de Buenos Aires, edición del 8 de febrero de 2000.
[11] Fuente: Leyes de presupuesto.
[12] Un ejemplo de este concepto general está contenido en un artículo reciente publicado en la revista “Viva” que integra la edición dominical de “Clarín” (20 de febrero de 2000). En él se detalla –entre otras- una entrevista a un exagente del organismo, quien sostiene que “...Hasta la DEA...se sorprendió por los fierros y la gente que tiene la SIDE..”
[13] Ver, por ejemplo, articulo publicado en revista “Viva”, correspondiente a la edición de “Clarín” del 20 de febrero de 2000.
[14] Categoría de agentes de inteligencia que, si bien perciben haberes y reciben órdenes del organismo, no integran formalmente su planta ni son reconocidos oficialmente como tales.
[15] Ver, en tal sentido, notas relativas a inteligencia aparecidas en “Clarín” del 13 de febrero de 2000. La Secretaría, por otra parte, ha sido incluida en los órganos de coordinación constituidos para la lucha contra el contrabando.
[16] Especialmente “Clarín” del 13 de febrero de 2000. Es de especial interés el artículo firmado por el columnista especializado en temas de defensa y relaciones internacionales, Daniel Santoro.
[17] Por mencionar un ejemplo reciente, cabe recordar una investigación realizada en la Provincia de Córdoba, por la juez federal Cristina Garzón de Lascano sobre actividades de vigilancia realizadas por el elemento de reunión de información local del Ejército (Compañía 141 de Inteligencia de Córdoba) con relación a las averiguaciones que se estaban realizando en materia de búsqueda de personas desaparecidas durante el gobierno militar, que incluyó la posterior determinación de la existencia de vigilancia sobre políticos, sindicalistas, abogados y otras personalidades locales (ver, entre otros, “La Nación” del 29.05.99, 29.06.99, del 30.06,99, del 22.12.99, etc.
[18] “Clarín” del 13 de febreo de 2000.
[19] Sobre las razones que hacen referible esta dependencia –entre otras- ver, William Kaufman, “A Reasonable Defense”, The Brookings Institution, Washington, 1986.
[20] “Página 12”, edición del 19 de febrero de 2000.
[21] Boletín Oficial 17.VII.46.
[22] Sic. Como puede advertirse, no se consideraba a nuestro país comprendido en tal categoría.
[23] Inequívoco reconocimiento de la existencia anterior de tales organismos. No obstante, no por ello desapareció la presencia de los organismos de inteligencia en la administración pública argentina.
[24] En materia de análisis legislativo de la militarización de la seguridad interior en la Argentina, v. José Manuel Ugarte, “Seguridad Interior”, F.A.I., 1990.
[25] Ciertamente es muy numerosa la
bibliografía sobre tales doctrinas. Nos permitimos recomendar para quienes
deseen una primera aproximación al tema, sobre la contrainsurgencia francesa,
v. Roger Trinquier, “La guerra moderna”, Ed. Rioplatense, Buenos Aires, 1976;
id. “Guerra, Subversión, Revolución”, Ed. Rioplatense, Buenos Aires, 1975; de
Pierre Chateau-Jobert, “La confrontación Revolución-Contrarrevolución”,
Editorial Rioplatense, Buenos Aires, 1977; entre las versiones brasileñas del
género, revisten particular interés “Seguranca e Democracia”, de José Alfredo
Amaral Gurgel (Biblioteca do Exército Editora-Livraria José Olympio Editora,
Rio de Janeiro, 1975); Golbery do Couto e Silva, “Planejamento Estratégico”,
Cadernos da Universidade de Brasília, Editora Universidade de Brasília, Brasília,
1981; y de Aurélio de Lyra Tavares, “O Brasil de minha geracao”, Biblioteca do
Exército Editora, Rio de Janeiro, 1976.Entre los comentadores argentinos de
estas doctrinas, de distintas tendencias y características, cabe recordar de Osiris Villegas, “Políticas y Estrategias
para el Desarrollo y la Seguridad Nacional-Enfoques y Temas”, Círculo Militar,
1969, Venancio Carullo, "Ideas y
problemas sobre seguridad nacional", Círculo Militar, Biblioteca del
Oficial, Buenos Aires, 1974; y Jordán
Bruno Genta, “Guerra contrarrevolucionaria”, Editorial Nuevo Orden, 1965.
[26] En la Argentina, durante distintos gobiernos militares, rigieron disposiciones estatutarias que determinaban que los cargos de cierta importancia en la Secretaría de Inteligencia de Estado debían ser cubiertos con personal militar en actividad.
[27] Aunque, como también se verá, con sustanciales diferencias; el DCI estadounidense tiene facultades de coordinación sobre la comunidad de inteligencia, especialmente en la actualidad, notablemente superiores a las otorgadas al SIDE argentino. En cambio, como también se podrá advertir, la CIA tiene límites a su competencia y controles hoy virtualmente ausentes en el caso argentino, al menos en la práctica.
[28] Cámara de Diputados de la Nación, 1994.
[29] Entre múltiples fuentes, una breve consideración sobre este concepto puede ser encontrada en la obra de Amos A. Jordan, William J. Taylor, Jr. y Lawrence Korb, “American National Security, Policy and Process, Third Edition, The John Hopkins University Press, Baltimore and London, 1989, pág. 3.
[30] José Alfredo Amaral Gurgel, “Seguranca e
Democracia”, Biblioteca do Exército Editora‑Livraria José Olympio
Editora, Rio de Janeiro, 1975.
[31] Ricardo Tomás Natale y Oscar R. Olivero, “Apuntes para la reestructuración de los servicios de inteligencia”, 1997 (inédito).
[32] Un ejemplo interesante es el escándalo
protagonizado por el Servicio de Inteligencia de la Fuerza Aérea, que realizó
seguimientos y otras formas de investigación respecto del movimiento de
“Mujeres en Lucha” en marzo de 1997, y a diez periodistas de medios gráficos
que elaboraron artículos periodísticos donde se realizaban críticas a la
seguridad aeroportuaria y/o a las privatizaciones de los aeropuertos. Es
menester destacar, no obstante, que el propio Jefe del Estado Mayor General de
la Fuerza Aérea Argentina dispuso la promoción de investigaciones tendientes a
esclarecer estas actividades –que no habrían sido ordenadas por él- procediendo
al inmediato relevo de los dos oficiales superiores de la Fuerza que las
dispusieron. No obstante ello, en el marco de la posterior investigación judicial que se dispuso por presunta
violación de lo dispuesto en las leyes 23.554 de Defensa Nacional y 24.059 de
Seguridad Interior, se habría constatado, según información del diario “Página
12” del 10 de enero de 1999, la obtención de información por parte del aludido
organismo de inteligencia militar sobre actividades de organizaciones izquierdistas como
“Quebracho”, “Patria Libre”, “Frente de la Resistencia” y otras, y aún sobre
dirigentes de partidos políticos plenamente reconocidos y de sustantiva
gravitación en la actividad política legal argentina, como el FREPASO. También,
en el mismo sentido, los hechos que dieron lugar a las investigaciones
protagonizadas por la juez federal Cristina Garzón de Lescano, a que hemos
hecho refrencia anteriormente.
[33] Cabe señalar que la Policía Federal Argentin, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina constituyen las instituciones federales de seguridad pública de la Argentina. La Gendarmería Nacional es una fuerza militar de seguridad, conformada sobre el molde de las fuerzas militares de seguridad europeas (Gendarmeria Nacional francesa y belga, Guardia Civil española, Arma de Carabineros de Italia, etc.) especialmente de la Gendarmería francesa, cuya función fundamental consiste en el ejercicio de las funciones de policía de seguridad y judicial en la zona de fronteras, el control y vigilancia de fronteras, protección de objetivos estratégicos y actuación ante problemas de seguridad interior de significativa importancia o que superen las capacidades de las otras instituciones de seguridad, o contra guerrillas (posee también otras importantes funciones de defensa) mientras que la Policía Federal Argentina es una institución de seguridad pública federal, con funciones de policía de seguridad y judicial en el fuero ordinario en Capital Federal (función esta sujeta al resultado de las negociaciones relativas a la determinación del ejercicio de estas funciones en la Capital Federal, bajo la dirección del gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires surgido de la reforma constitucional de 1994) y funciones de policía de seguridad y judicial en el fuero federal dentro de su jurisdicción; mientras que la Prefectura Naval Argentina es una policía marítima, fluvial , lacustre, y portuaria, concebida con cierta semejanza con la Coast Guard (Guarcia Costera) estadounidense.
[34] Ver, entre otros, “El Cronista” del 24.6.93 y del 28.6.93.
[35] V. “El Cronista”, 13.7.93.
[36] En cuya redacción el suscripto, asesor de Bisciotti a la sazón, tuvo oportunidad de intervenir.
[37] Ver, sobre estos aspectos, entre otros, “El Cronista” del 1.7.93.
[38] V. sobre estos episodios, “El Cronista”, del 25.7.93; 26.7.93; 27.7.93,
[39] Diputado Jesús Rodríguez y otros, “Ley de Control de las Actividades y Gastos de Inteligencia”, Cámara de Diputados de la Nación, Expediente D-5406-97, presentado el 9.10.97.
[40] Muy poco tiempo después de que los hechos descriptos tuvieran lugar, Béliz debió renunciar y se alejó del Partido Justicialista, para integrar finalmente el partido independiente Nueva Dirigencia.
[41] Especialmente del senador Antonio Berhongaray, quien formuló reiteradas denuncias que no encontraron eco, y del diputado Jesús Rodríguez, que centró sus cuestionamientos en el indebido manejo de la crecida cuenta de gastos reservados de la SIDE.
[42] Acaecido en Enero de 1997.
[43] Las publicaciones periodísticas sobre este aspecto son muy numerosas para una cita individual. Cabe, por consiguiente, remitir al contenido informativo correspondiente a los años 1997 y 1998 de “Página 12”,“Clarín”, “La Nación”, y la revista “Noticias”, entre un gran número de fuentes.
[44] Ello, ya a partir de la Ley N° 23.554 de defensa nacional. Sobre el rol del Congreso argentino en materia de defensa, v. de José Manuel Ugarte, “Un rol casi nédito”, en “Defensa y democracia – Un diálogo entre civiles y militares”, Ed. Puntosur, Buenos Aires, 1991. Algo muy similar sucedió con la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, y con la Ley N° 24.948 sobre Reestructuración el Sistema de Defensa. En el caso de la reforma del Sistema de Inteligencia, no fue posible alcanzar consenso.
[45] Para la terminología vigente en muchos países, el término "Servicio" equivale al de "Organismo", aquí empleado.
[46] Sobre la aludida distincion y sus fundamentos, y su aplicabilidad en los países de América Latina, v. del autor, "Seguridad Interior", F.A.I., Buenos Aires, 1990.
[47] Este aspecto del Proyecto está actualmente en vías de ejecución, conforme ha sido referido precedentemente.
[48]"The Study of the Soviet Intelligence and Security System", en "Comparing Foreign Intelligence", Editado por Roy Godson.
[49] Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad de 1984.
[50] El senador justicialista Eduardo Vaca, fallecido tras una prolongada enfermedad, fue un promotor infatigable del diálogo cívico-militar en la Argentina, y del consenso legislativo materializado en la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, entre otras iniciativas valiosas para la consolidación democrática argentina. Las características del proyecto que presentó sobre la temática que nos ocupa son atribuibles a nuestro juicio, en la circunstancia de haber descansado para su elaboración en la cooperación de personal permanente de los organismos de inteligencia, habiendo quedado demostrado una vez más que difícilmente una estructura se reforma a sí misma.
[51] 50 USC 403‑3.
[52] Sobre el proyecto Vaca, considero de
interés el documento producido por la Comisión de Defensa Nacional y Seguridad
Interior de la Unión Cívica Radical –suscripto por Victorio Bisciotti y José
Manuel Ugarte- "El debate sobre Ley de Inteligencia". Aunque inédito,
obra en poder de distintos legisladores y políticos de la época y académicos,
entre los cuales se encuentra Patrice Mc Sherry.
Respecto del fin del "proyecto Vaca", considero harto probable que el propio Vaca, apercibido por las críticas recibidas de las deficiencias del proyecto, se abstuviera de impulsarlo decididamente con la mayoría que el Partido Justicialista de gobierno tenía a la sazón en ambas cámaras legislativas.
[53] Como acertadamente lo señala Paul Gordon
Lauren, "Ethics
and Intelligence", en "Intelligence, Policy and Process, Westview
Press, Boulder, Colorado, Estados Unidos, 1985.
[54] F.A.I., Buenos Aires, 1990.
[55] "Seguridad Estratégica Regional", Buenos Aires,1993.
[56] “Los sistemas de inteligencia en perspectiva comparada”, en “Repensando a los militares en política”, cit..
[57] “Clóvis Brigagao, “A militarizacao da sociedade”, Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro, 1985.
[58] El Decreto 1586/91 (B.O. 9.VIII.91) estableció en su artículo 1° que “Reconócese a la Escuela Nacional de Inteligencia, dependiente de la Secretaría de Inteligencia de Estado, como el instituto nacional de mayor nivel de capacitación y perfecciomiento en Inteligencia de Estado”. Además de conservar “...las facultades que le fueran oportunamente otorgadas...” a los efectos de “...continuar satisfaciendo las necesidades propias de la Secretaría de Inteligencia de Estado, en la formación, capacitación y perfeccionamiento de su personal y del personal de otras áreas del Estado...” (art. 2°), la escuela quedó facultada para “...desarrollar cursos de postgrado, otorgando –con exclusividad- los títulos correspondientes a los egresados de los cursos de Inteligencia Política Nacional e Inteligencia Estratégica Nacional...” Además, su artículo 5 facultó “...al Secretario de Inteligencia de Estado a suscribir convenios de intercambio y cooperación académicos con organismos, universidades e instituciones nacionales o extranjeros, referidos a cuestiones de interés inherentes a cualquiera de los aspectos del ciclo de inteligencia o relacionados con tecnologías avanzadas de aplicación a los mismos...” Este decreto, que materializó un antiguo anhelo de la Secretaría de Inteligencia de Estado, fue dictado en el marco de la percepción de cierto avance institucional de la Secretaría de Inteligencia de Estado respecto de los organismos de inteligencia militares y especialmente del Servicio de Inteligencia del Ejército, que durante los gobiernos militares evidenció cierto predominio. Ello, sin perjuicio de advertirse tanto en la Escuela Nacional de Inteligencia como de la Secretaría de Inteligencia de Estado de la cual ésta depende, cierta influencia de los organismos de inteligencia militares y especialmente del Servicio de Inteligencia Naval.
[59] Uno de los aspectos más llamativos de las fuerzas armadas brasileñas fue su capacidad para crear un cuerpo doctrinario propio, aunque sobre las bases estadounidenses del War National College de la posguerra; de mantenerlo y perfeccionarlo durante el desempeño de diversos gobiernos civiles, de brindarlo a las clases dirigentes civiles brasileñas y a sus propios cuadros a través de la Escola Superior de Guerra y, finalmente, de aplicarlo en el gobierno, influyendo después significativamente en los restantes países latinoamericanos, que adoptaron conceptos más o menos semejantes. Sobre estos conceptos, resulta útil la lectura de: “Seguranca e Democracia Uma reflexao politica sobre a doutrina da Escola Superior de Guerra”, de Jose Alfredo Amaral Gurgel (Biblioteca do Exército, Rio de Janeiro, 1975); del general Aurélio de Lyra Tavares (encuentro interesante en este sentido, “O Brasil da minha geracao”, Biblioteca do Exército Editora, Rio de Janeiro, 1976), del general Golbery do Couto e Silva (especialmetne, “Planejamento Estratégico”, Cadernos da Universidade de Brasília, Editora Universidade de Brasília, Brasilia, 1981); de Joseph Comblin, profesor de teología de las Universidades de Harvard y Louvain, “A ideología da seguranca nacional – O poder militar na America Latina”, Civilizacao brasileira, Rio de Janeiro, 1978; entre un verdadero sinnúmero de obras ilustrativas a este respecto.